基于林農(nóng)視角的政策性森林保險完善與創(chuàng)新研究
——以湖南省懷化市為例

楊萬里，宋 璇，楊子萱，舒 榮，吳 平

（1.湖南省懷化市林業(yè)局，湖南 懷化 41800 ；2.中南林業(yè)科技大學 商學院，長沙410004；3.中南林業(yè)科技大學 班戈學院，長沙410004）

1 引言

政策性森林保險，就是國家從宏觀經(jīng)濟利益出發(fā)，降解和防范林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營災害損失，提高林業(yè)抵御災害能力，促進林業(yè)生產(chǎn)發(fā)展，運用商業(yè)保險機制，給予扶持政策而建立的一種商業(yè)保險；與商業(yè)保險的主要區(qū)別在于，政策性保險不以營利為主要目的，具有非盈利性、財政提供補貼等特征；于2009 年在湖南、福建、江西開展試點，并在全國推開?？v觀學者以往對森林保險研究，主要在以下方面：一是從森林保險產(chǎn)品需求與供給等方面進行了研究：葉敬忠（2004）對農(nóng)戶林業(yè)保險需求與農(nóng)村保險供給進行了研究，保險供給主要對象是富裕的、擁有較高社會資本的農(nóng)戶，一般農(nóng)戶享有保險較少[1]；行懷勇等人（2015）對政策性森林保險需求不旺，產(chǎn)品供給不足，財政補貼標準偏低等問題，提出提高森林保險的知名度，增加保險產(chǎn)品供給，提高財政補貼范圍和力度[2]；二是從森林保險法律保障機制，如何建立政策性森林保險進行了探索。（2005）王丹等人分析了阻礙森林保險發(fā)展的因素,提出健全保險法律法規(guī),改革保險體制，加大政府支持力度[3]；陳玲芳（2005）分析了森林保險發(fā)展面臨的現(xiàn)狀、困境及其原因，提出建立政策性森林保險法律保障機制，構(gòu)建合理的森林保險經(jīng)營體系，積極穩(wěn)定地開展森林保險試點[4]；李彧揮等人（2007）對福建永安市調(diào)查,運用累積Logistic模型,對國家補貼保費影響林農(nóng)參保意愿進行了McNemar 檢驗，為建立林業(yè)保險機制，制定政策提供了依據(jù)[5]；三是從政策性森林保險試點運行初期情況進行了研究。鄧三龍（2010）分析了政策性森林保險試點存在的問題，提出提高商品林保費補貼，改革公益林保險模式，創(chuàng)新森林保險服務方式，全面推進政策性森林保險[6]；曾玉林，陳彪（2014）認為，政策性森林保險的政策設(shè)計目標是惠民強林，但由于政策機制尚未健全，現(xiàn)實中造成保險公司成為該項政策的主要受益者[7]。政策性森林保險開展11年來，政策變化不大，林農(nóng)未能得到應得到的實惠，效應未能得到有效發(fā)揮，機制需要進一步完善和創(chuàng)新；本研究通過對以往研究的整理，以懷化市為例，對政策性森林保險開展情況和180戶林農(nóng)問卷調(diào)查，針對存在的主要問題與困難，提出提高保險價格，創(chuàng)新保險產(chǎn)品，建立保險融資機制，加強森林防災減災建設(shè)，引入承保招投標競爭和考核機制，探索建立森林互助保險等政策性森林保險完善和創(chuàng)新建議。

2 懷化市政策性森林保險開展現(xiàn)狀

2.1 懷化市基本林情

懷化市位于湖南省西南部，處于云貴高原向江南丘陵過渡地帶，地形以低山、丘陵為主，區(qū)域總面積276 萬hm2，轄13 個縣（市、區(qū)），總?cè)丝?20萬。全市林業(yè)用地面積203.3萬hm2，森林蓄積量9 045萬m3，森林覆蓋率70.92%；生態(tài)公益林面積61.5萬hm2；植物植被種類繁多，樹種資源豐富，是全國重要的南方集體林區(qū)之一。2015 年以來，被國家林業(yè)局確定為全國集體林業(yè)綜合改革試驗示范區(qū)，要求在金融支持林業(yè)發(fā)展等方面，大膽探索實踐，銳意創(chuàng)新。政策性森林保險是重要的林業(yè)風險保障機制，能夠有效防御、降低林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營風險，保障林農(nóng)利益。

2.2 政策性森林保險投保理賠情況

保險期限為一年，在保險期內(nèi)，按照合同約定，如森林遇到火災、洪水、旱災、凍災、病蟲害、風災、野生動物損害等災害，導致林木死亡或者推定死亡的，或林木掩埋、主干折斷的，損失畝數(shù)達到承保面積的10%（起賠點最高不超過0.67hm2）以上，保險機構(gòu)負責賠償[8]。據(jù)對懷化市2014—2019 年的森林保險情況調(diào)查，懷化市累計投保森林面積1 090.29 萬hm2， 繳納保費25 905.93萬元，賠償金額8 536.15萬元，綜合年理賠率（賠償金額與繳納保費比）32.95%。六年來，森林保險投保面積基本穩(wěn)定，投保面積在174.37萬hm2～184.91萬hm2之間；森林保險賠付率僅2014年超過50%，賠付率為50.09%，其他五年，賠付率在33.25%～26.11%之間（表1）。森林災害保險賠款為林農(nóng)恢復生產(chǎn)提供了部分資金保障，推動林業(yè)災害防損機制逐步完善，助推了精準扶貧。

表1 懷化市2014—2019年森林保險情況表

2.3 森林保險金額、費率及保費分擔比例情況

政策性森林保險分為公益林保險和商品林保險。公益林保險（國家級、省級）由縣級林業(yè)部門統(tǒng)一參保；商品林保險由林權(quán)權(quán)利人自愿參保。保險金額、費率、保費收取標準及保費分攤情況（見表2）。

2.4 林業(yè)經(jīng)營主要災害風險

懷化市林業(yè)經(jīng)營主要風險有森林火災、冰凍、病蟲害、洪澇，局部地區(qū)還有風災、野生動物損害等。2019年，森林災害發(fā)生面積0.28萬hm2，其中森林火災占災害損失面積的66.83%，主要原因是清明祭祖掃墓、煉山、燒田埂、抽煙等野外用火引發(fā)森林火災；森林病蟲害占災害損失面積的29.6%，主要為馬尾松毛蟲、松梢螟、竹蝗、松材線蟲病、毛竹枯梢病等；雨雪冰凍和洪澇災害占災害損失面積的3.57%（表3）。

表2 保險金額、費率、保費分攤情況表

表3 2019年森林災害發(fā)生面積情況

3 對政策性森林保險需求等情況的調(diào)查與分析

為了解政策性森林保險的需求、保險價格、起點免賠、服務質(zhì)量等情況，我們采取隨機抽樣調(diào)查，對懷化市內(nèi)的通道、辰溪、沅陵、會同、新晃、洪江市的180戶林農(nóng)（包括林業(yè)大戶、企業(yè)等）進行問卷調(diào)查，結(jié)果如下：

3.1 林農(nóng)對開展政策性森林保險需求情況

在180戶調(diào)查對象中，很需要政策性森林保險的林農(nóng)有56 戶，占比31.11%，需要政策性森林保險的林農(nóng)有124 戶，占比68.89%，不需要政策性森林保險的林農(nóng)為0 戶，占比為0%（見表4），說明100%的林農(nóng)需要政策性森林保險。政策性森林保險作為一項惠民政策，受到林農(nóng)歡迎，林農(nóng)要求繼續(xù)保持和推進政策性森林保險。

3.2 林農(nóng)對政策性森林保險價格滿意度

2019年，政策性森林保險價格為7 500元/hm2，有16.67%的林農(nóng)不知道保險價格賠償標準，有66.11%的林農(nóng)認為保險價格標準太低，不能滿足災害后林木價值損失或生態(tài)植被的恢復；13.33%的林農(nóng)認為剛好滿足，3.89%的林農(nóng)認為完全滿足（見表5），據(jù)了解，這部分林農(nóng)的林地為灌木林地或巖石裸露地，林木價值不高，災害后不需要生態(tài)植被恢復。調(diào)查說明，林農(nóng)認為保險賠償價格標準太低，有待提高。

3.3 林農(nóng)對免賠面積的滿意度

按照《湖南省森林保險條款》，因災害損失面積達到承保面積的10%開始賠付，含起賠點最高不超過0.67 hm2，即對起賠點免賠10%。在調(diào)查中有65%林農(nóng)認為不應設(shè)置免賠面積，只有15%的林農(nóng)認為應繼續(xù)設(shè)置免賠面積，20%的林農(nóng)對設(shè)置免賠面積沒有意見（見表6），林農(nóng)對設(shè)置免賠面積意見較大。

表4 林農(nóng)對開展政策性森林保險需求情況單位：戶

表5 林農(nóng)對森林保險價格的調(diào)查表 單位：戶

3.4 林農(nóng)對保險機構(gòu)理賠服務質(zhì)量滿意度

從樣本調(diào)查中可見，32.22%林農(nóng)認為保險機構(gòu)服務很好，災害后能很快得到理賠；38.33%林農(nóng)認為服務較好，能順利得到理賠；28.33%林農(nóng)認為服務一般，災害后要通過較長時間才能得到理賠；有1.11%林農(nóng)認為保險機構(gòu)服務差，災害后不能得到理賠（見表7），服務質(zhì)量有待進一步提高。

4 當前政策性森林保險存在的主要問題與困難

4.1 保障水平過低

就是政策性森林保險賠償價格標準太低，2009—2018 年每公頃最高賠償不超過6 000 元，2019 年每公頃最高賠償不超過7 500 元。據(jù)調(diào)查，2019 年平均每公頃賠償4 485 元，僅占保險金額（7 500 元/hm2）的59.8%。目前，公益林、商品林的造林再植成本需要18 000元～22 500元/hm2左右，保險保障只占林木再植成本的三分之一左右；大部分商品林或公益林林中的人工林（如杉木、馬尾松、竹林等）每公頃林木價值在45 000 元～150 000 元之間，有的甚至更高。保障金額較低，完全無法滿足林木再植資金需求或林木損失價值；同時也無法利用保單價值來撬動林權(quán)抵押貸款等信貸支持。

表6 免賠面積設(shè)置調(diào)查表 單位：戶

4.2 保險費率偏高

2009—2018 年，公益林和商品林的保險費率為4‰，保險金額6 000 元/hm2，每公頃收取保費24 元，費率明顯高于云南1‰、浙江1‰、江西2‰、福建2.2‰等省的標準。2019 年，森林保險費率降為3‰，保險金額調(diào)整為7 500元/hm2，每公頃收取保費22.5 元，林農(nóng)仍認為保險費率偏高；和相鄰貴州森林保險費率公益林1.6‰、商品林2.4‰相比，也是較高的。

4.3 惠農(nóng)項目未惠于民

政策性森林保險，實質(zhì)是政府對林業(yè)的凈投入，是一種支持林業(yè)發(fā)展的工具，不是以營利為目的的非盈利性項目[9]；現(xiàn)實情況是，政策性森林保險被扭曲為商業(yè)保險的高盈利項目。據(jù)調(diào)查，2014—2019 年，共計向保險公司交納保費25 905.93萬元，保險機構(gòu)理賠資金8 536.15元，理賠率僅32.95%，保險機構(gòu)毛利達17 369.78 萬元，按交納保費15%的比例減去工作開支和管理費用，保險機構(gòu)凈贏利13 483.94萬元，年凈贏利2 247.32萬元，政策性森林保險變?yōu)楸ｋU機構(gòu)一個贏利項目，惠農(nóng)項目林農(nóng)沒有得到真正實惠。

4.4 財政支持力度有待提高

商品林保險中央財政補貼35%、省級財政補貼20%，要求林農(nóng)自負45%；實際工作中，市級財政負擔了5%，縣級財政負擔20%，林農(nóng)自負20%部分由基層林業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體或大戶等單位或個人負擔。商品林和公益林一樣，都有生態(tài)效益，商品林保險相比于年年有收入的水稻、棉花等保險，商品林保費偏重，財政補貼保費偏低。

4.5 保險服務質(zhì)量有待提升

由于保險機構(gòu)林業(yè)技術(shù)人員缺乏，森林面積廣，山高路遠，災情發(fā)生時，有時無法及時勘測取證，賠償條款爭議多，賠償不及時現(xiàn)象時有發(fā)生，服務質(zhì)量有待提高。具體體現(xiàn)在：對沒有全部死亡、全損的林木，保險公司賠付有爭議；從出險至發(fā)放賠款時間長，農(nóng)民難以及時拿到賠款，以致無法及時恢復生產(chǎn)，陷入困境；對于設(shè)置的免賠條款，林農(nóng)反對意見較大。

表7 林農(nóng)對保險機構(gòu)理賠服務質(zhì)量調(diào)查表單位：戶

4.6 林業(yè)部門缺乏經(jīng)費保障

森林保險的大量具體工作由林業(yè)部門負責組織和實施，如開展森林保險宣傳、森林火災預防與補滅、森林病蟲害預測與防治、災后勘察與定損等等；在保險理賠出現(xiàn)糾紛、林農(nóng)上訪時，由林業(yè)部門出面協(xié)調(diào)解決；任務繁重，工作量大，成本高，保險機構(gòu)支付給林業(yè)部門工作經(jīng)費僅為定損賠償金額的3%，部分縣市甚至不安排工作經(jīng)費，難以保證正常工作開展，無法滿足行業(yè)風險管理和保障需求。

5 進一步完善和創(chuàng)新政策性森林保險工作的建議

隨著現(xiàn)代林業(yè)的發(fā)展，林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營向規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化、集約化邁進，更需要提高抗御災害的能力。加快探索建立與現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展相適應的保險保障機制，完善和創(chuàng)新政策性森林保險，防范和化解林業(yè)風險，是推進現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展和結(jié)構(gòu)調(diào)整的迫切需求。

5.1 惠利于民

一是提高賠償標準。根據(jù)實際情況，適當調(diào)整保險價格，將商品林、公益林保額由現(xiàn)在的7 500元/hm2逐步提高到18 000～2 2500元/hm2以上，讓林農(nóng)真正得到實惠。二是降低政策性森林保險費率。建立科學合理的費率擬訂和調(diào)整機制，2～3年調(diào)整一次，將保險費率由現(xiàn)的3‰調(diào)整到1‰～2‰。三是加大財政支持力度。減輕林農(nóng)保費負擔，比照公益林，對商品林保費由各級財政全額補貼；同時適當提高中央財政、省級財政分擔比例。四是取消起點免賠。取消保險合同中的免賠條款，對發(fā)生災后的林木實行100%的賠償。

5.2 創(chuàng)新森林保險品種

最大限度滿足多元化的風險保障需求，探索構(gòu)建涵蓋財政補貼基本險、商業(yè)險和附加險等的森林保險產(chǎn)品體系，建議將經(jīng)濟林、花卉苗木等納入政策性森林保險，積極開展林下種植、林下養(yǎng)殖、林下旅游等林下經(jīng)濟產(chǎn)品保險，鼓勵因地制宜開展優(yōu)勢特色林產(chǎn)品保險，擴大森林保險范圍和覆蓋面，提高林農(nóng)林業(yè)保險投保率，實現(xiàn)愿保盡保，逐步提高其占林業(yè)保險的比重。

5.3 建立以保險為手段的融資機制

促進保險與金融的深度融合，凡是投保了森林保險的林木，商業(yè)銀行可據(jù)此提供信貸產(chǎn)品，不再需要林權(quán)抵押或擔保。開展林權(quán)抵押貸款商業(yè)性保險，凡需將林木、林地作為抵押物向銀行辦理貸款的，在政策性森林保險的基礎(chǔ)上，引導、鼓勵再投保森林商業(yè)性保險。推進森林保險與信貸、擔保等金融工具聯(lián)動，開展“保險+抵押”探索，將林權(quán)資產(chǎn)引入農(nóng)村信用體系，通過林業(yè)保險的增信功能，提高農(nóng)戶貸款信用額度，有效解決農(nóng)戶貸款難和貸款貴的問題。

5.4 建立健全森林防災減災機制

由森林保險承保機構(gòu)提供防災減災經(jīng)費，用于購置防災器具、藥械、業(yè)務培訓等，積極協(xié)助和支持林業(yè)部門開展森林保險宣傳、森林火災預防與補滅、森林病蟲害預測與防治、勘察與定損等工作。加強森林防火減災隊伍建設(shè)，及時組織訓練和培訓。建立森林保險大災風險準備金制度，購買森林保險再保險，增強保險機構(gòu)應對林業(yè)大災風險能力，全面加強森林防災減災體系建設(shè)[10]。

5.5 建立政策性森林保險承保競爭和考核機制

保險機構(gòu)的選擇，應通過市、縣林業(yè)主管部門招投標的方式確定，招投標結(jié)果有效期1～3 年；在招投標不能確定的情況下，由市、縣林業(yè)主管部門明確保險機構(gòu)產(chǎn)生辦法。林業(yè)主管部門協(xié)同同級財政建立對承保機構(gòu)森林保險工作的考核和優(yōu)勝劣汰機制。對連續(xù)2年未通過工作考核的保險機構(gòu)，退出森林保險市場，3～5年內(nèi)不得參與森林保險招投標和承保。

5.6 探索建立森林互助保險新機制

一是財政支持引導。主要是政策支持和財政補貼森林保險保費引導。二是確立森林保險主體。各級林業(yè)主管部門為森林互助保險具體組織實施主體，林農(nóng)（企業(yè)）為森林保險投保主體，財政部門為森林保險監(jiān)管主體。三是專業(yè)保險經(jīng)紀管理。聘請具有森林保險專業(yè)經(jīng)辦能力的保險經(jīng)紀公司，幫助組織建立森林保險組織制度，量身定制保險條款費率，按照業(yè)主的要求，全面組織開展森林保險工作，專業(yè)保險經(jīng)紀管理提取的所有管理費用不得超過保費收入的15%。四是林農(nóng)、企業(yè)互助共濟。積極參加保險、風險互助、互相監(jiān)督；建立專項資金賬戶，在目前保費不變（22.5元/hm2）的情況下，每畝賠償保額，從目前7 500元/hm2，提高到12 000～22 500 元/hm2以上。五是建立風險資金池。政府補貼和林農(nóng)參保費共同構(gòu)成保費資金，獨立立賬、單獨記賬、單獨核算；結(jié)余滾動積累，壯大風險資金池，用資金池撬動銀行貸款，提供信用擔保和貼息，解決林農(nóng)貸款問題，增加林業(yè)投入，實現(xiàn)良性循環(huán)。六是建立防損減災獎懲機制。強調(diào)風險聯(lián)防，發(fā)生災害積極施救，災害損失按照約定盡速理賠；建立防損機制，加強風險防控裝備設(shè)施建設(shè)，特別是衛(wèi)星遙感監(jiān)測和防災隊伍的建設(shè)；為防止大災巨災，利用風險互助資金向保險公司購買超賠分保，提高巨災保障能力[11]；建立林業(yè)風險保障獎懲機制，獎勵安全管理搞的好的單位和個人，懲罰責任心不強、造成重大安全事故損失和惡劣影響的單位和個人。