元治理視閾下檔案行政部門治理能力現(xiàn)代化策略探析

盧芷晴

摘要：檔案元治理是指通過調(diào)適檔案行政部門的權(quán)力，以期達(dá)到“自治”和“控制”平衡的治理形式。在檔案元治理中，檔案行政部門是元治者，提升其治理能力勢在必行。因此，從檔案行政部門治理能力的有限性與有效性兩個不同維度進行分析，同時從法治、智治、創(chuàng)新治理三個方面探索元治理視閾下檔案行政部門治理能力現(xiàn)代化策略，對檔案事業(yè)發(fā)展實際具有重要的現(xiàn)實價值。

關(guān)鍵詞：元治理；治理能力；現(xiàn)代化；檔案元治理；檔案行政部門

分類號：G270

Analysis of Modernization Strategy of Archives Administrations Governance Ability from the Perspective of Meta-governance

Lu Zhiqing

（School of Library， Information and Archives of Shanghai University， Shanghai， 200444）

Abstract：Archive Meta- governance refers to the adjustment of the power of archival administrative departments in order to achieve a balance of "autonomy" and "control". In the archive meta-governance， the archives administration department is the governor， and it is imperative to improve its governance capabilities. Therefore， it is of great practical value to analyze the limitation and effectiveness of the governance capacity of archives administrative departments from two different dimensions， and explore the modernization strategy of archives administrative departments governance capacity from the perspective of meta-governance from the perspective of rule of law， intellectual governance and innovative governance.

Keywords：Meta-governance；GovernanceAbility；Modernization；ArchiveMeta-governance；Ar？ chivesAdministration

2016年4月1日國家檔案局頒布了《全國檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》，強調(diào)要加快完善檔案治理體系，提升檔案治理能力。自此，“檔案治理”與“檔案治理現(xiàn)代化”的相關(guān)問題也逐步成了學(xué)界探討的熱點。概念往往是研究某一事物的起點，我國一些學(xué)者對檔案治理進行了概念的分析，如晏秦[1]從檔案在公共治理過程中的作用和功能及檔案作為公共治理功能發(fā)揮的場域兩個角度出發(fā)，對檔案治理進行了定義，揭示了檔案治理的科學(xué)內(nèi)涵。陳忠海[2]、劉東斌[3]等學(xué)者則關(guān)注檔案治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)，從實踐角度出發(fā)，分析檔案治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)路徑。同時，也有不少學(xué)者將檔案治理置于更加宏觀的國家、社會治理背景下進行分析與探討。然而，通過文獻(xiàn)梳理可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前檔案治理主題的文章更多強調(diào)的是多元與合作，而缺少對檔案行政部門職能與治理能力的系統(tǒng)研究。因此，本文將借鑒元治理理論，從檔案行政部門的角度出發(fā)，分析其在檔案元治理中的角色定位及其治理能力現(xiàn)代化的維度，探索檔案行政部門治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)策略。

1檔案元治理的出場

英語中的治理一詞（Governance）源于拉丁文和古希臘語，原意是控制、引導(dǎo)和操縱[4]。但是隨著社會的發(fā)展，治理早已被賦予新的含義。當(dāng)前可將治理理解為各種公共或私人管理其共同事務(wù)的多種方式的集合，是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和的持續(xù)的過程[5]。

然而，治理并不是萬能的，在社會實踐的過程中，一些學(xué)者和國際組織發(fā)現(xiàn)治理也存在著失效的可能性。針對治理失效的情況，鮑勃·杰索普（Bob Jessop）提出了“元治理”（Meta-governance）的概念，認(rèn)為元治理即治理形式、機制與模式的平衡，可以彌補治理的失敗，是“治理的治理”[6]。杰索普還強調(diào)了國家政府部門在元治理過程中的重要作用，認(rèn)為其是元治者，發(fā)揮著使有關(guān)各方遵循和運用規(guī)章制度，實現(xiàn)各自的目的的作用，在治理失敗的情況下，最高權(quán)力機關(guān)——政府部門需要負(fù)責(zé)采取“最后一著”補救措施[7]。

檔案治理是社會治理系統(tǒng)中的子系統(tǒng)，在強調(diào)多元共治的同時，難以避免會出現(xiàn)利益沖突和治理失效的情況，因而，元治理的理論框架同樣適用于檔案治理。檔案元治理是為了克服檔案治理失靈而進行的綜合協(xié)調(diào)，通過調(diào)適檔案行政部門的權(quán)力，以期達(dá)到“自治”和“控制”的平衡。治理與元治理存在本質(zhì)區(qū)別，前者強調(diào)自治組織脫離政府協(xié)同治理的過程，而后者則明確注重保證政府在治理過程中的核心影響力、協(xié)調(diào)力和管理力[8]。這就表明，檔案元治理在重視多方參與的基礎(chǔ)上更強調(diào)檔案行政部門“本位”的身份地位。在檔案元治理模式中，檔案行政部門應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起元治者的責(zé)任，尤其是在機構(gòu)改革后，檔案行政部門的行政管理職能更加明確，更應(yīng)該提高自身檔案治理能力，做好權(quán)衡多方權(quán)益的各空間尺度上的治理安排，并相應(yīng)地協(xié)調(diào)檔案治理中各主體的行動，發(fā)揮元治的作用。

2元治理視閾下檔案行政部門治理能力現(xiàn)代化的雙重維度

元治理視角下檔案行政部門治理能力現(xiàn)代化集中表現(xiàn)在檔案行政部門治理能力的有限性和有效性這兩個不同的維度，充分理解其科學(xué)內(nèi)涵有助于推動檔案行政部門治理能力現(xiàn)代化。

2.1檔案行政部門治理能力的有限性

對于檔案行政部門治理能力有限性，常見的兩種誤區(qū)是檔案行政部門治理能力的“無限性”和檔案治理能力的“局限性”。

以往，在檔案管理思想的導(dǎo)向下，檔案行政部門治理能力是“無限”的，經(jīng)常出現(xiàn)“越位”的情況。具體表現(xiàn)為：一是思想的“錯位”。過去檔案行政部門是檔案管理體系中的“一言堂”，對自我的認(rèn)識是絕對主導(dǎo)型的管制者，沒有充分認(rèn)清自身的服務(wù)性質(zhì)。二是權(quán)責(zé)模糊。由于權(quán)責(zé)不明晰，檔案行政部門對檔案的管理總是事無巨細(xì)、面面俱到，導(dǎo)致出現(xiàn)不該管的也管、該管的管不好的現(xiàn)象。

而在調(diào)節(jié)檔案行政部門治理能力無限性的過程中，易踏入治理能力局限性的誤區(qū)。自由資本主義時期，以亞當(dāng)·斯密為代表的一批自由主義思想大師提出“夜警國家論”的政府角色，也稱之為“守夜人”角色，認(rèn)為“政府要好，管事要少，管事越少，政府越好”[9]。當(dāng)然，這種觀點是片面的。檔案行政部門在元治理中確實需要廢黜自身在傳統(tǒng)檔案管理體系中至高無上的地位，在反思中向公民、社會放權(quán)，但是并不代表管事越少就越好，檔案行政部門應(yīng)當(dāng)在有限的范圍內(nèi)充分發(fā)揮其治理能力。

無論“無限”還是“局限”都是對檔案行政部門治理能力的極端認(rèn)知，檔案元治理模式下強調(diào)檔案行政部門治理能力有限性的真正意義并不是要放大其治理能力，也不是要壓制其治理能力的發(fā)揮，而是要求檔案行政部門真正做到“在其位，謀其政”。

2.2檔案行政部門治理能力的有效性

檔案元治理中檔案行政部門的職責(zé)不再是劃槳而是掌舵[10]。因此，檔案元治理需要權(quán)力有限但能力突出的檔案行政部門來把握好整個檔案事業(yè)的發(fā)展方向。這種能力體現(xiàn)在其治理能力的有效性當(dāng)中，具體包括決策要科學(xué)、治理要高效、溝通要有效三個方面。

（1）決策科學(xué)

決策理論學(xué)派的主要代表人物赫伯特·西蒙（Herbert A. Simon）強調(diào)“管理的關(guān)鍵在于決策”[11]。在檔案元治理模式中，決策同樣發(fā)揮著重要的作用。檔案行政部門作為檔案元治理中的元治者，是各個治理主體中的主心骨，具有“領(lǐng)頭羊”的作用，必須作出科學(xué)決策，帶動檔案事業(yè)正向發(fā)展。近年來，數(shù)字革命極大地推動了我國檔案事業(yè)的發(fā)展進程。新情況、新問題層出不窮，檔案學(xué)范式、檔案事業(yè)生態(tài)環(huán)境、檔案載體、檔案保管內(nèi)容與形式等都發(fā)生了巨大的變化，故檔案行政部門的決策基礎(chǔ)也發(fā)生了相應(yīng)的轉(zhuǎn)變，這就要求檔案行政部門運籌帷幄，對現(xiàn)實狀況進行綜合分析，正確認(rèn)識整體與局部、內(nèi)部條件和外部環(huán)境，把握好當(dāng)前利益和長遠(yuǎn)利益、檔案事業(yè)主要矛盾和次要矛盾的關(guān)系，做出科學(xué)的決策。

（2）治理高效

弗蘭克·古德諾（Frank Goodnow）認(rèn)為，政府機構(gòu)的使命是要提倡一個盡可能有效率的行政組織，從而更有效地提供公共服務(wù)[12]。因此，檔案行政部門治理能力有效性的內(nèi)涵不僅包含治理的效力還強調(diào)治理的效率。高效的治理是運用較低的成本，通過各種資源的優(yōu)化配置與組合，獲得較高成效，也就是說檔案行政部門運作所付出的成本和治理行為所帶來的成效之間的差額越大，意味著效率越高。一方面，對于新時代的檔案事業(yè)而言，時間成本成為最重要的管理成本之一，辦事效率和工作效率是衡量檔案事業(yè)發(fā)達(dá)程度最直觀、最直接的體現(xiàn)，追求高效是檔案行政部門開展治理工作的內(nèi)在要求。另一方面，檔案行政部門要提升治理效率，使履行職能綜合成本最小化的同時還要保證治理的質(zhì)量，從追求又快又好轉(zhuǎn)變?yōu)橛趾糜挚?。因此，檔案行政部門在治理的過程中必須掌握治理的智慧，對檔案事業(yè)進行高效的治理。

（3）溝通有效

“充分的對話，利于構(gòu)建人與人、人與組織、人與國家命運共同體式的共存與共生關(guān)系?！盵13]有效的溝通是檔案行政部門實現(xiàn)其職能并且獲得社會支持與回應(yīng)能力的體現(xiàn)。檔案元治理強調(diào)檔案行政部門元治地位的同時也重視多方參與。若治理的有效性只是倚仗于檔案行政部門的強制力來實現(xiàn)，就會出現(xiàn)“上有政策、下有對策”的情況，與檔案元治理追求的價值目標(biāo)大相徑庭。因此，檔案行政部門要達(dá)成既定的目標(biāo)，必須采用一定的溝通協(xié)調(diào)機制，調(diào)動各主體的積極性，使得治理“伙伴”對治理理念、治理目標(biāo)、治理方式、治理策略等達(dá)成共識和認(rèn)同，并積極參與其中。俞可平在《治理與善治》一書中提到：“有關(guān)的治理機構(gòu)和管理者最大限度地協(xié)調(diào)各種公民之間以及公民與政府之間的利益矛盾，以便使公共治理活動取得公民最大限度的同意和認(rèn)可”[14]。從這個意義上說，溝通協(xié)調(diào)能力是檔案行政部門有效治理的必要工具和技術(shù)策略。

3元治理視閾下檔案行政部門治理能力現(xiàn)代化的策略選擇

3.1法治策略

“法治”是一種與“人治”相對應(yīng)的治理社會的理論、原則、理念和方法，其基本要求是嚴(yán)格依法辦事[15]。沒有規(guī)矩不成方圓，檔案元治理需要法治來為檔案行政部門治理能力現(xiàn)代化提供制度保障。樹立依法治理思維，健全權(quán)責(zé)明晰制度、監(jiān)督評價制度，能夠有效防止檔案元治者——檔案行政部門權(quán)力的膨脹，保證其治理能力在有限的范圍內(nèi)發(fā)揮。

（1）樹立依法治理思維

亞里士多德在其著作《政治學(xué)》中指出，“法治應(yīng)包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從。而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定的良好的法律”[16]。由此可知，檔案法治并不只有法律本身外觀或表面這一層意思，還需要檔案行政部門建立依法治理的思維，發(fā)揮法律功能和體現(xiàn)法律精神，主動遵循法律規(guī)則，自我蘊涵法治意蘊，充實法治思維內(nèi)涵，從而真實體現(xiàn)檔案法治的實在價值。這就要求檔案行政部門將依法治理內(nèi)化為治理觀，并且在治理實踐中外化為自身的治理準(zhǔn)則和治理方式。檔案行政部門自覺建立依法治理思維是自我約束、自我治理的體現(xiàn)，也是其治理能力現(xiàn)代化過程中法治策略的重要一環(huán)。

（2）健全權(quán)責(zé)明晰制度

黨的十八屆四中全會明確提出：“行政機關(guān)要堅持法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為?！痹跈n案元治理模式下，檔案行政部門必須清晰地認(rèn)識到自身的權(quán)與責(zé)，做到盡其責(zé)，率帶有方，盡其能，知行合一，盡其力，為民治檔。因此，要健全權(quán)責(zé)明晰制度，制定檔案行政部門權(quán)力與責(zé)任清單。一是要在權(quán)力清單中依據(jù)《檔案法》《檔案法實施辦法》和相應(yīng)的地方性法規(guī)與規(guī)章，列明檔案行政部門所擁有的治理權(quán)力[17]；二是在明確檔案行政部門治理權(quán)限的基礎(chǔ)上，責(zé)任清單中列明檔案行政部門在行使治理權(quán)力時必須承擔(dān)的主要職責(zé)；三是公布檔案行政部門的權(quán)力清單與責(zé)任清單，從而實現(xiàn)“有權(quán)必有責(zé)，有責(zé)必履行”。

（3）健全監(jiān)督評價制度

監(jiān)督與評價是權(quán)力的“監(jiān)控器”。孟德斯鳩曾經(jīng)說過：“一切權(quán)力不受約束必將腐敗?！痹跈n案元治理模式下，監(jiān)督評價制度是檔案行政部門治理權(quán)力重要的約束力之一。對檔案行政部門的監(jiān)督和評價應(yīng)包括內(nèi)、外兩個層次。內(nèi)層即檔案行政部門要進行內(nèi)部控制，依據(jù)檔案法律法規(guī)與檔案行政部門績效評估標(biāo)準(zhǔn)，開展自查，相互監(jiān)督，在反思中前行。外層即社會全體成員對檔案行政部門的治理質(zhì)量進行有力的監(jiān)督與客觀評價，使檔案行政部門認(rèn)清現(xiàn)實的差距，從而對治理方略進行合理整改。內(nèi)外結(jié)合，以此鞭策檔案行政部門不斷優(yōu)化自身治理能力，向現(xiàn)代化目標(biāo)邁進。

3.2智治策略

智治是檔案行政部門治理能力現(xiàn)代化的智力支撐。史蒂芬·霍金（Stephen William Hawking）認(rèn)為，人工智能技術(shù)的應(yīng)用已經(jīng)滲透到各個領(lǐng)域，正確使用人工智能可幫助人們根除長期存在的社會挑戰(zhàn)。通過運用人工智能技術(shù)，能夠切實提升檔案行政部門治理的智慧程度，推動檔案行政部門從粗放治理走向精準(zhǔn)治理，從事后治理走向事前治理，從碎片治理走向整體治理，全面提高檔案行政部門治理能力的有效性，鞏固檔案行政部門在檔案元治理中的元治者地位[18]。

（1）以“智”取“質(zhì)”

單一的治理工具與不充分的社會信息會使得檔案行政部門難以作出科學(xué)精確決策，而人工智能技術(shù)的運用則能夠有效地幫助檔案行政部門突破這一難題。例如，借助大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、數(shù)字人文等新一輪技術(shù)應(yīng)用，建立“檔案治理數(shù)據(jù)池”，可以為檔案行政部門提供充分而有效的決策信息支持，為檔案行政部門科學(xué)決策提供充足的理論依據(jù)。同時，人工智能系統(tǒng)還可以通過系統(tǒng)精算超算，提供多元、多維、多位科學(xué)決策方案供檔案行政部門參考，保證決策的質(zhì)量[19]。強大的人工智能技術(shù)若以冪的速度應(yīng)用在檔案行政部門的各個治理環(huán)節(jié)，將全面改善檔案行政部門的治理決策。

（2）以“智”取“快”

檔案行政部門高效治理需要治理工具的突破性創(chuàng)新，而人工智能技術(shù)的發(fā)展則是良好的契機。人工智能技術(shù)的嵌入將大幅度減少檔案行政部門的時間成本，從而大大提升檔案行政部門治理效率。2018年，針對企業(yè)群眾在辦事過程中遇到的堵點、痛點和難點，上海市徐匯區(qū)在行政服務(wù)中心增設(shè)了“人工智能首席服務(wù)官”，嘗試多項智能化“場景應(yīng)用”，輔助工作人員及辦事人員跨部門、跨樓層分發(fā)運送材料和證件，每天約運送材料20多次，平均每天減少政務(wù)窗口工作人員“離窗時間”近4小時，有效緩解窗口排隊的現(xiàn)象，實現(xiàn)“機器人多跑腿、工作人員及群眾少跑腿”的目標(biāo)[20]?？梢?，人工智能技術(shù)對于效率提升的作用是毋庸置疑的。面對越來越復(fù)雜的公共訴求與治理環(huán)境，檔案行政管理需要適當(dāng)?shù)匾肴斯ぶ悄芗夹g(shù)，提升治理效率。

（3）以“智”取“人”

人工智能技術(shù)的崛起為檔案行政部門協(xié)調(diào)各方、帶動檔案元治理中其他成員加入創(chuàng)造了新機遇。利用人工智能可以很好地匯集民聲、民智和民計，與治理“伙伴”進行有效溝通。檔案行政部門作為元治者可以利用人工智能技術(shù)，主動搭建溝通平臺，拓寬溝通渠道。如浙江省提出智慧檔案建設(shè)，將人工智能技術(shù)作為檔案行政部門與社會組織、社會公眾之間的全新的連接點，全力打造陽光透明的服務(wù)型政府和“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”的浙江樣本[21]，為構(gòu)建良好的檔案元治理架構(gòu)提供條件。

3.3創(chuàng)新策略

黨的十八屆三中全會提出要“創(chuàng)新社會治理體制”，十八屆五中全會指出要“加強和創(chuàng)新社會治理”。可見，檔案元治理模式下，創(chuàng)新是檔案行政部門治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵[22]。作為檔案元治者，檔案行政部門必須從思想上、行動上有新突破，緊跟時代發(fā)展潮流，永葆生機。

（1）治道邏輯的創(chuàng)新

過去，談及多方參與，檔案部門往往僅考慮到檔案的開放與利用。然而，檔案的開放與利用只是整個治理系統(tǒng)中的一部分。檔案元治理模式下，檔案行政部門需掙脫傳統(tǒng)邏輯思維框架的束縛，不能“螺螄殼里做道場”，應(yīng)充分考慮治理“伙伴”在其他治理環(huán)節(jié)發(fā)揮的作用，創(chuàng)新治道邏輯。例如，以制定多元化的鑒定標(biāo)準(zhǔn)實現(xiàn)多主體參與式鑒定[23]，以拓寬收集范圍，將社群檔案、家庭檔案與個人檔案列入收集范圍之內(nèi)的方式實現(xiàn)多主體參與式收集[24]，引導(dǎo)各主體真正地參與到檔案治理之中，發(fā)揮好其協(xié)調(diào)者的作用。

（2）治理手段的創(chuàng)新

檔案行政部門傳統(tǒng)的治理手段較為單一，多采用法律、政策、命令等硬性命令方式呈現(xiàn)其強制力。如今，我國《行政強制法》第五條規(guī)定：“采用非強制手段可以達(dá)到行政管理目的的，不得設(shè)定和實施行政強制?！边@就表明，出色的檔案行政部門應(yīng)是剛?cè)岵?，不僅要“硬控制”，還要學(xué)會“軟著陸”。因此，檔案行政部門應(yīng)創(chuàng)新治理方式，引入“軟治理”等柔性治理手段。老子曰：“天下之至柔，馳騁天下之至堅”，檔案行政部門應(yīng)秉持自主、平等、民主等理念，采用非強制性方式激發(fā)治理伙伴與治理對象的內(nèi)在潛力、主動性與創(chuàng)造性，以文化、意識形態(tài)、制度規(guī)訓(xùn)等軟性同化方式尋求各界對于檔案行政部門治理的信任、配合和參與[25][26]。

4結(jié)語

在治理熱潮之中，提及治理理論，大部分人會聯(lián)想到分權(quán)化、政府中心地位的部分喪失、公民的全方位參與、多中心和自主治理等[27]，但回歸檔案治理的實際會發(fā)現(xiàn)，檔案行政部門的“元治”或許才應(yīng)是現(xiàn)代的檔案治理主體范式，而其能力提升則是重要保障。盡管檔案元治理模式也許會失敗，但正如鮑勃·杰索普所言，必須承認(rèn)有可能失敗，但是仍然按照事情可能成功的方式堅持下去。矢志不渝地進行元治理也是必要的[28]。

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