新冠肺炎疫情引發(fā)的經濟法價值再思考

步德勝 朱菲

[摘 要]新冠肺炎疫情期間，各行業(yè)停擺，供求關系失衡，致使市場失靈。政府出臺了一系列經濟干預措施，維護了社會穩(wěn)定、保護了人民群眾的個人利益和社會的公共利益，體現了經濟法的秩序、效率、公平和正義的價值目標。但是有的政策措施卻事與愿違，與經濟法的價值目標背道而馳。為此，建構利益表達整合機制和有限政府主導下的社會治理共同體，提出促進利益表達、規(guī)范政府行為、轉變社會治理模式三方面的實踐路徑，為國家干預能更好地實現經濟法的價值目標提供參考。

[關鍵詞]新冠肺炎疫情;經濟法學;價值

[中圖分類號]D922.29 [文獻標識碼]A [文章編號]1671-8372（2020）02-0075-06

Abstract：During the COVID-19 epidemic， all industries were shut down and the supply and demand imbalance resulted in market failure. The government has introduced a series of economic intervention measures， which have maintained social stability， protected the personal interests of the people and the public interests of the society， and reflected the values objectives of order， efficiency， fairness and justice of the economic law.? However， some policy measures have backfired and run counter to the value goals of economic law. Hereby this article constructs a social governance community led by the integration mechanism of interest expression and limited government， and proposes three practical paths of promoting interest expression， standardizing government behavior and transforming social governance model， so as to provide reference for the state intervention to better realize the value goal of economic law.

Key words：COVID-19;economic law;value

突如其來的新冠肺炎疫情，致使各行業(yè)停擺、供求關系失衡、市場調控失靈，為此政府出臺了一系列經濟干預措施。這些政策措施總體上體現了經濟法的秩序、效率、公平和正義價值，但是部分地方政府經濟干預行為存在一刀切的情況，政策的制定和執(zhí)行與人民群眾的期望還有一定差距，在某種程度上，甚至與經濟法公平正義的價值追求背道而馳。因此，本文擬在梳理政府經濟干預行為正負作用的基礎上，提出疫情下經濟法價值目標的實現路徑。

一、政府應對新冠肺炎疫情的經濟舉措

（一）安排專項財政資金

政府安排疫情防控的專項資金，主要用于三個方面[1]：

1.疫情防控方面。實施地方財政統籌安排、中央財政補助的方式。對確診病人發(fā)生的醫(yī)療費用，在按照規(guī)定繳納基本醫(yī)療保險、大病保險、醫(yī)療救助等費用后，個人負擔部分由國家財政予以補助。所需資金由地方財政先行支付，中央財政按實際發(fā)生費用的60%補助地方財政。

2.個人補助方面。對確診和疑似病例、參與防治工作的醫(yī)務人員和預防工作人員給予補助，對履行職責中感染的醫(yī)務人員和相關人員給予保障，增加醫(yī)務人員一次性績效工資總額，提高衛(wèi)生防疫補助標準。

3.企業(yè)支持方面。重點給予企業(yè)貸款財政貼息，免收醫(yī)療器械和藥品注冊費，實施重點醫(yī)療物資政府兜底采購收儲，減免農業(yè)信貸擔保相關費用，支持農產品冷藏保鮮，免收收費公路通行費，給予農產品供應鏈資金支持，減免技術服務收費，延長還貸期限、放寬貸款擔保，減征基本醫(yī)保費和企業(yè)社保費，給予住房公積金階段性支持。

（二）加大藥（用）品價格監(jiān)管力度

市場監(jiān)管總局開展了“保價格、保質量、保供應”系列行動，覆蓋全國各行各業(yè)，7000多家企業(yè)參與其中。目前已有4500多家企業(yè)因哄抬口罩價格被查處，另有11000多家企業(yè)因購買其他醫(yī)療防護用品和涉及民生的重要商品被立案調查。參與“三?！毙袆拥碾娮由虅掌脚_下線口罩20多萬個，涉及3.6萬多家門店 [2]。

（三）實行稅收優(yōu)惠政策

新冠肺炎疫情期間國家的稅收優(yōu)惠主要有兩個方面[1]：

1.個人補助方面。個人向縣級以上人民政府、公益性社會團體和醫(yī)院捐贈的用于防治肺炎流行的現金和物品，可以從個人所得稅、參加防治人員的補助、獎金稅前全額扣除，對傳染病患者免征個人所得稅，對單位發(fā)放給個人用于預防肺炎的物品免征個人所得稅。

2.企業(yè)支持方面。執(zhí)行重點物資生產企業(yè)所得稅和增值稅政策、企業(yè)捐贈稅收政策、用于防疫的進口物資免稅政策（不執(zhí)行美國的關稅政策），免征交通運輸和生活服務企業(yè)增值稅。

（四）嚴厲打擊制造銷售假冒偽劣商品行為

全國公安機關食品藥品犯罪偵查局依法加大對抗疫藥品、醫(yī)療器械、防護物資制假售假違法行為的查處力度。有關部門共破獲制售假口罩及其他防護材料案件688件，繳獲假口罩3100多萬只，案值1.74億元 [3]。

（五）保障農民、城鎮(zhèn)困難群眾免費醫(yī)療

對患者醫(yī)療費用實施補助，除了基本醫(yī)療保險、商業(yè)保險等外，其余由中央和地方財政全部負擔。其中中央財政補助60%。疑似病例由就醫(yī)地制定財政補助政策，中央財政給予適當補助。

二、政府經濟舉措所體現的經濟法價值

（一）秩序

秩序在經濟法價值中有著基礎性的意義，它所關心的是“社會生活的形式，而不是實質或性質”[4]。也就是說，經濟法在調整經濟法律關系的時候，必須注重外化的權力與權利或權利與權利的關系，其他經濟法價值的實現必須以秩序價值的存在為前提。一旦有適當的利潤，資本家就大膽起來[5]。疫情下的暴利狀態(tài)引誘著資本破壞市場交易機制，使得經濟失序，經濟法的其他價值追求自然難以實現。而經濟法發(fā)展是以解決市場失靈和政府失敗的特殊社會問題為基礎的[6]。疫情期間，市場失靈需要政府更多干預才能體現經濟法的秩序價值，主要體現在四個方面：

1.維護經濟主體和經濟管理主體的準入秩序。一方面，對于缺乏資質而違法生產、銷售醫(yī)療防護物資的主體進行處罰，以維護消費者利益;另一方面，準許有資質的非醫(yī)療用品生產企業(yè)生產醫(yī)療防護物資，如服裝企業(yè)生產口罩、防護服，酒類企業(yè)生產醫(yī)用酒精等，增加供給，控制價格，穩(wěn)定秩序。

2.維護生產、交換的生產經營秩序。經濟法通過《產品質量法》《價格法》等市場規(guī)制法把市場主體的經營活動限定在一定范圍內，并通過對這些法律強有力的實施，如查處假冒偽劣產品和哄抬價格的違法行為，來保障經濟秩序的穩(wěn)定性和持續(xù)性。

3.維護經濟主體自由、公平的競爭秩序。經濟秩序的目標是保障經濟自由，經濟法的秩序價值是自由和秩序的統一。疫情期間，既要防止壟斷行為，又要打擊不正當競爭行為，以確?？谡?、防護服、消毒液、感冒藥等急需物資的正常供應，維護良好的競爭秩序。

4.維護總體宏觀經濟秩序。經濟法的效率是整體的長遠的效率，這就意味著對于經營者不能只重視其營利主體的特質，還應該注重經營者的經營活動對宏觀經濟的影響[7]。國家根據宏觀調控法制定產業(yè)政策、運用諸如減免稅收的財政政策和降息的貨幣政策，鼓勵、引導各行各業(yè)復工復產，促進經濟活動的恢復，穩(wěn)定經濟秩序。

經濟法在市場失靈時修正并彌補私法的不足，以國家為主體建立了一整套的監(jiān)督與管理機制，以盡可能低的成本來維護市場的秩序與安全，為實現實質公平這一經濟法的根本價值提供了保障。

（二）效率

雖然人員的流動和聚集有進一步提高疫情嚴重性、緊迫性的可能，但是全行業(yè)停擺一個多月導致的經濟損失難以估算，復工復產必須提上日程。各級政府為復工復產制定了多項措施，契合了經濟法所追求的效率—社會經濟總體的、長遠的、可持續(xù)的效率。

1.個體效率和團體效率相互促進、相互制約。中國走的社會主義市場經濟道路意味著國家不只是市場經濟的守夜人，還具有促進經濟發(fā)展的義務，這就要求國家“主動承擔更多的資源整合功能和扶持功能?！盵8]在復工復產期間，對于不同行業(yè)制定了不同的政策。例如基于物流行業(yè)的特殊性，采取措施支持物流行業(yè)復工，截至3月份物流行業(yè)全國復工率超六成;但是對于人員密集且不必要的電影院仍然禁止開業(yè)。

2.短期效率和長遠效率統籌兼顧、相互協調。國家出臺《支持企業(yè)復工復產十條》后，成都、北京、江浙滬、廣東作為春節(jié)后“復工潮”的人口主要流入地[9]，防控疫情的壓力很大，各地制定各種政策有序復工，雖然短期內經濟恢復效率較慢，但有利于抑制后期疫情反復，保障長遠的經濟效率（見表1）。

可見，經濟法不僅能保障經濟的平穩(wěn)運行，同時也是經濟發(fā)展的推進器。

（三）公平

“不患寡而患不均”，公平是人類社會的重要追求也是經濟法的基本價值取向。在這一特殊時期，公平也是人們討論的重要話題。2003年的“非典”期間，免費醫(yī)療只面向患者中的農民和城鎮(zhèn)困難群眾;但是此次疫情期間，國家對確診病例實行財政兜底，由中央財政負擔60%。這一政策廣受好評。經濟法的公平價值，主要體現在分配公平和結果公平兩個方面：

1.分配公平。在疫情期間由于防控物資供不應求，經營者囤積居奇、哄抬物價，社會資源無法得到合理配置，消費者處于弱勢地位，只能被動接受高昂的物價。根據《中華人民共和國價格法》第十四條：“經營者不得有下列不正當價格行為：（七）違反法律、法規(guī)的規(guī)定牟取暴利。”于是政府一方面對于超過平常價格15%銷售醫(yī)療防控用品的經營者進行處罰;另一方面，采取醫(yī)療防控用品限額購買、經營者按照政府定價銷售的措施，協調經營者和消費者兩個群體的利益， 在一定程度上限制了經營者的利益， 維護了消費者的利益，進而緩和了雙方的利益沖突。

2.結果公平。社會救助是保障民生的重要舉措之一，事關困難群眾的基本生活和生存保障。我國《社會救助法》尚未制定，依現行的《社會救助暫行辦法》（2014年國務院制定）第三條第二款規(guī)定，縣級以上各級人民政府各部門依職責負責社會救助管理工作①。該辦法第二十條規(guī)定，國家要對受災人員提供生活幫助②。疫情期間，地方政府準備和調撥困難群眾生活緊缺物資，并下撥臨時救助資金，確保了困難群眾及時得到應急性、過渡性的救助，體現了經濟法所蘊含的實質公平要義。

經濟法所注重的是社會公平、實質公平[15]。例如國家發(fā)放給一線醫(yī)療人員和工作者的補貼雖然看似特殊待遇，但卻是實質意義上的公平的體現。

（四）正義

正義是維護和諧穩(wěn)定的社會秩序的精神支撐。馬克思主義認為，正義的評價標準應該是經濟基礎的符合性以及對社會穩(wěn)定的積極作用。實現正義的價值必須平衡好公平與效率之間的關系。保護弱者是正義，所以在重視分配公平、機會公平的同時應兼顧結果公平，進行社會救助。在特殊時期政府還應通過平衡經營者和消費者的關系，保護消費者的利益。重視效率是正義，所以兼顧當下復工復產的迫切需求和預防疫情的長遠利益，政府應有序安排復工復產。據此，經濟法的正義觀應有三層含義[16]：

1.給予弱勢者關懷。根據差別待遇原則，在人們可以接受的范圍內，國家可以通過各種方式平衡社會關系，維護甚至照顧社會弱勢群體的權益。這種維護和照顧針對的既可以是勞資關系中的勞動者的利益，例如，人社部規(guī)定，職工受疫情影響不能參加工作的，企業(yè)需正常支付工資;也可以是一個群體中的弱勢群體，如小微企業(yè)在疫情期間抗風險的能力更低，需要政策向小微企業(yè)更多的傾斜。

2.重塑社會主體人格。企業(yè)作為營利性組織，為了其利益最大程度的實現，在特定時期可能會侵害勞動者、消費者等的權益，因此對企業(yè)的行為要作出規(guī)制[17]。例如，企業(yè)在復工復產之前，要配足口罩、消毒液、額溫槍等物品，只有具備了最大程度預防感染的能力，保障好勞動者在勞動期間的安全，才能復工復產。這雖然對企業(yè)是一種負擔，但是卻既能保持企業(yè)在疫情期間長期的生產能力，有利于保障企業(yè)自身利益，又能保護社會的公共利益。

3.平衡協調社會關系。社會關系的平衡協調，一方面要求構建可持續(xù)發(fā)展的縱向、橫向內在協調的社會結構;另一方面，利益分配的公平對利益相關方至關重要。而要協調好社會中的各部分主體的利益分配，則依賴于政策制定的程序正義和正義程序的真正落實。因此社會關系的平衡協調既需要決策、執(zhí)行的公開透明，也需要政策的制定具有民主性和科學性。

三、疫情下經濟法價值目標的實現路徑

疫情期間政府所采取的財政、稅收、貨幣、市場規(guī)制等手段，在控制疫情發(fā)展期間穩(wěn)定了經濟秩序，在疫情發(fā)展后期對恢復正常的經濟狀態(tài)發(fā)揮了強有力的積極作用。但是部分地方政府政策的制定和執(zhí)行有違經濟法干預經濟實質公平和實質正義的初衷。經濟法是回應之法[18]，下層的決策與執(zhí)行若無法同上層的構建契合，就無法回應人民對于實質公平和實質正義的訴求。疫情應對主要包含兩個層面：第一個層面，闡明和參與重大挑戰(zhàn)。重大挑戰(zhàn)的內容既包括社會障礙（即新冠疫情），也包括社會主體的需求和愿望。因此應對疫情首先要明確疫情中社會主體的需求和愿望，以促進、整合利益表達。第二個層面，應對疫情需要個人、組織、政府多層次的行動。但這一行動一方面受到組織因素的制約，需要規(guī)范政府權力;另一方面本文是基于經濟法層面的思考，破解體制背景因素和建立協調架構和加強機制是一致的，因此要構建完善的社會治理模式（見圖1）。

（一）促進、整合利益表達

政策的制定和執(zhí)行應通過利益表達來保障其科學性、合理性。利益表達是某些階層、集團、個人直接或通過專業(yè)機構間接地向政府提出利益訴求，并要求得到滿足的過程。“民意反映渠道和利益表達機制是實現利益均衡的關鍵抑或前提條件。”[19]

1.促進利益表達的因素主要是表達的簡便性和有效性。一方面，要簡化利益表達的程序，重視新媒體的作用。個人通過微博、微信小程序等新媒體反映的民情、民意，雖然部分能解決，但比較困難。例如武漢一女子罵街的短視頻被頻繁轉發(fā)上熱門之后[20]，地方政府才解決其社區(qū)物資困難的問題，且很多人認為這些民情、民意通過登錄政府官方網站進行反映比通過新媒體更有可能得到解決。另一方面，要提高利益表達的有效性，及時進行反饋。例如，有的患者無法預約醫(yī)院在微博上求助后[21]，政府專門發(fā)布鏈接，收集信息，解決問題，進而促使更多患者借助該渠道表達自己的需求。

2.利益表達的龐雜性勢必需要對個人的利益表達進行整合。一方面，要引導理性的利益表達，不僅要防范暴力等失范表達，還要積極宣傳正確的表達方式;另一方面，要發(fā)揮利益團體對弱勢群體利益的表達作用。經濟法所追求的公平價值和正義價值的內在要求就是對弱勢群體予以特殊保護。例如，通過地方消費者保護協會對特定地區(qū)消費者的意見收集和調查后再向監(jiān)管部門進行反饋，比在網絡上表達更容易，比消費者個人直接向監(jiān)管部門反映更能得到重視。

（二）規(guī)范政府行為

由于調節(jié)市場失靈的政府干預也會失效，因此需要對政府的行為做出法律上的、內部的、外部的干預[22]。作為決策者，政府的組織性因素會對其行為實效產生制約。這種組織性的制約因素主要有三個：一是協調成本，即上下級政府之間、政府各部門之間博弈所耗費的時間成本和經濟成本[23];二是目標沖突，即各級政府和各職能部門的目標與利益差異造成的沖突;三是激勵沖突，即各級政府和職能部門制定政策之間的沖突?；饽繕撕图顩_突、降低協調成本的根本解決方式是明確各級政府和各職能部門的權責。

1.明晰公權力行使主體在特殊時期的權利內容。在疫情期間，市場陷入失靈狀態(tài)，市場的配置效率低，政府所發(fā)揮的調節(jié)作用勢必要強于正常時期。但即使市場失靈，政府干預也不能完全取代市場的作用。因此，政府采用何種手段對經濟進行干預就尤為重要。例如，政府可以對物流業(yè)給予稅收優(yōu)惠，促進物流行業(yè)盡快復工復產;可以通過保障物資運輸來保證供給，穩(wěn)定物價。但非迫不得已不能對生活物資進行政府定價。

2.明確公權力行使主體在特殊時期的權利限度。在疫情期間，雖然供需極不平衡，但是經營者進行商業(yè)活動還是須依賴利益的內在驅動，不應該對合理范圍內的漲價行為進行處罰。例如，許多地方對哄抬口罩價格、日常用品價格等行為進行了罰款，對嚴重者施以拘留甚至判刑。但若不讓經營者有一定的利益，這樣的政府行為會破壞經濟秩序，侵害經濟法實質正義。

3.厘清公權力行使主體在特殊時期的責任承擔。有權必有責，在特殊時期，政府權力介入更為頻繁和深入，相應的責任承擔也應該同可能造成的不良后果相一致。因此，在特殊時期，更應該對行使權力所應承擔責任的主體、責任承擔方式、責任承擔大小做出明確的規(guī)定。

（三）轉變社會治理模式

應對重大挑戰(zhàn)本質上是個人、社會、國家多個層面的共同行動，而這既可以協同一致實現目標，也有可能會妨礙目標的實現，它們相互影響。現代社會所需要的社會治理對法律體系產生了更高的需求，法律體系由二元法律結構向三元法律結構的轉變?yōu)樾碌纳鐣卫砟Ｊ教峁┝丝赡苄訹24]。這一更高的要求亟須由管理型向服務型的社會治理轉變，建設政府主導下的社會治理共同體。

1.促進社會治理主體的多元化。多元化的社會治理首先要克服政府中心主義。政府權力行使的缺失，一方面是政府作為一個龐大的機構不能夠對每一個權力行使領域進行即時反饋;另一方面，是政府作為一個社會主體的有限性與社會事務的無限性而存在的矛盾。例如，疫情前期政府壟斷口罩購買渠道，部分基層行政區(qū)劃發(fā)放口罩;在沒有口罩發(fā)放的地區(qū)，人們出行不便的情況在后期定點預約銷售后才得以解決。因此，政府不能完全替代市場，而應該做規(guī)則的“制定者”和公共服務的“推進者”[25]。

促進社會組織的建設是多元化社會治理的重要內容。我國社會組織受到法律、社會、實際效能等因素的限制，一方面，社會組織要“去行政化”，讓社會組織的實際作用與設立初衷相一致;另一方面，要加大政府購買力度，發(fā)揮社會組織服務大眾的作用。例如，某地方消費者協會統一解決消費者疫情期間退訂酒席、婚禮的問題;微博網友自發(fā)組織統計、公布網絡交易平臺銷售假口罩的商家。再者，還可通過提高個人參與治理的意識來培養(yǎng)公民意識，提高參與者的榮譽感和使命感;并通過注重加強意見的溝通協調，提供參與者意志表達的機會。

2.完善社會治理共同體的規(guī)則。一是互相信任。增強社會治理共同體內部的認同感和信任感是共同體建設的關鍵因素，更是溝通合作的基礎和保證。這就既要求釋放社會組織自主空間，認可公眾參與公共事務的權利;又要求增強對社會和公眾的承諾和反饋，形成政府、組織、公眾良好的互動關系。

二是權責明確。明晰權責利，不僅影響政府內部運行，還是社會治理共同體運行的重要因素。政府要避免“親民模式”和“宣教模式”并存的角色沖突[26]，最重要的是要明確政府、社會組織、公眾的角色定位，界定權利界限和責任擔當。

三是利益協調。社會治理共同體之間利益上的相互協調，是完善社會治理共同體的前提和保障。利益協調在決策、立法層面有三個要素：（1）保證決策、立法過程的公開性、透明性，（2）給予不同利益代表同等的表達機會，（3）確保決策、立法實質正義化。

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[責任編輯? ? ?祁麗華]