對(duì)當(dāng)前開(kāi)展政府投資工程結(jié)算審計(jì)的思考

劉繼東

摘 要：本文分析了當(dāng)前開(kāi)展工程結(jié)算審計(jì)的必要性以及與工程結(jié)算進(jìn)行審計(jì)相關(guān)的法律條文，著重就下一步怎樣開(kāi)展工程結(jié)算審計(jì)提出幾點(diǎn)建議。

關(guān)鍵詞：政府投資工程;結(jié)算審計(jì);思考

隨著全國(guó)人大法工委的《關(guān)于對(duì)地方性法規(guī)中以審計(jì)結(jié)果作為政府投資建設(shè)項(xiàng)目竣工結(jié)算依據(jù)有規(guī)定提出的審查建議的復(fù)函》（以下簡(jiǎn)稱《復(fù)函》）明確，直接以審計(jì)結(jié)果作為竣工結(jié)算依據(jù)和應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件中載明或者在合同中約定以審計(jì)結(jié)果作為竣工結(jié)算依據(jù)的地方性法規(guī)，應(yīng)當(dāng)予以糾正。審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)工程結(jié)算到底是否有審計(jì)的必要？審計(jì)機(jī)關(guān)是否有權(quán)利對(duì)工程結(jié)算進(jìn)行審計(jì)？又該怎樣才能避免走到“以審代結(jié)”的老路上去？本文對(duì)此進(jìn)行分析與探討。

一、工程結(jié)算審計(jì)是投資審計(jì)重要環(huán)節(jié)

雖然從投資審計(jì)的發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，從重點(diǎn)關(guān)注工程造價(jià)轉(zhuǎn)變到關(guān)注發(fā)現(xiàn)工程建設(shè)中的管理漏洞、資金使用績(jī)效評(píng)價(jià)上來(lái)，但目前來(lái)看，特別是市縣層級(jí)，被審計(jì)單位與施工方在結(jié)算中明顯存在高估冒算，甚至欺詐、造假等行為造成資金流失現(xiàn)象層出不窮。社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)為了營(yíng)利目的與建設(shè)單位、施工單位、監(jiān)理串通作假現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生。所以現(xiàn)階段審計(jì)機(jī)關(guān)在對(duì)投資項(xiàng)目各環(huán)節(jié)進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督的同時(shí)，必須把對(duì)工程結(jié)算審計(jì)作為投資審計(jì)重要環(huán)節(jié)來(lái)對(duì)待。

二、對(duì)工程結(jié)算進(jìn)行審計(jì)的法律依據(jù)

首先，我們來(lái)看對(duì)工程結(jié)算進(jìn)行審計(jì)是否符合審計(jì)的法律規(guī)定?！吨腥A人民共和國(guó)審計(jì)法實(shí)施條例》第二十條：“審計(jì)法第二十二條所稱政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項(xiàng)目，包括：審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)前款規(guī)定的建設(shè)項(xiàng)目的總預(yù)算或者概算的執(zhí)行情況、年度預(yù)算的執(zhí)行情況和年度決算、單項(xiàng)工程結(jié)算、項(xiàng)目竣工決算，依法進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督”;《政府投資項(xiàng)目審計(jì)規(guī)定》第六條：審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府投資項(xiàng)目重點(diǎn)審計(jì)以下內(nèi)容：“……（九）工程造價(jià)情況;……”。由上述條款可得知開(kāi)展竣工結(jié)算審計(jì)是審計(jì)機(jī)關(guān)的法定職責(zé)。

其次，我們?cè)倏雌渌嚓P(guān)的法律文件是否對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)展竣工結(jié)算審計(jì)有所抵觸。目前所知有以下兩條已發(fā)布的法律文件涉及工程結(jié)算審計(jì)，一是2017年6月5全國(guó)人大法工委《復(fù)函》“地方性法規(guī)中直接以審計(jì)結(jié)果作為竣工結(jié)算依據(jù)……，超越了地方立法權(quán)限，應(yīng)當(dāng)予以糾正。”，二是2020年2月26日住建部辦公廳下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)新冠肺炎疫情防控有序推動(dòng)企業(yè)開(kāi)復(fù)工工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》），明確要求：規(guī)范工程價(jià)款結(jié)算，政府和國(guó)有投資工程不得以審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)結(jié)論作為工程結(jié)算依據(jù)，……。仔細(xì)分析上述兩項(xiàng)法律文件，《復(fù)函》強(qiáng)調(diào)的是以法規(guī)形式強(qiáng)制規(guī)定“以審計(jì)結(jié)論作為工程結(jié)算依據(jù)”這種限制民事權(quán)力，超越地方立法權(quán)限的行為，并沒(méi)有否定審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)工程結(jié)算行使監(jiān)督的權(quán)力;《通知》則也只是否定了審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)工程的定價(jià)權(quán)，而并沒(méi)有否定審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)工程結(jié)算行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)。

三、對(duì)下一步開(kāi)展工程結(jié)算審計(jì)的幾點(diǎn)建議

（一）推動(dòng)外部環(huán)境的改變來(lái)適應(yīng)新的形式

推動(dòng)地方政府及相關(guān)部門(mén)轉(zhuǎn)變對(duì)結(jié)算審計(jì)固有觀念。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)把涉及“不得以審計(jì)結(jié)果作為竣工結(jié)算依據(jù)”的相關(guān)文件以及審計(jì)署《關(guān)于進(jìn)一步嚴(yán)格規(guī)范投資審計(jì)工作的通知》精神及時(shí)向當(dāng)?shù)攸h委、政府匯報(bào)并做好解釋工作，與相關(guān)部門(mén)做好解釋溝通工作，爭(zhēng)取理解與支持，使其明白結(jié)算審計(jì)只是投資審計(jì)監(jiān)督其中的一個(gè)環(huán)節(jié)，而并不是取代建設(shè)單位成為項(xiàng)目結(jié)算主體。對(duì)水利、教育等建設(shè)項(xiàng)目較多的部門(mén)，鼓勵(lì)其配置工程造價(jià)專(zhuān)業(yè)人員，建立自己內(nèi)審機(jī)構(gòu)。通過(guò)強(qiáng)化建設(shè)單位本身的行政責(zé)任和有關(guān)責(zé)任人的責(zé)任，減少對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)的依賴。

推動(dòng)政府及相關(guān)部門(mén)通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)的方式購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)，充分利用社會(huì)中介機(jī)構(gòu)力量，培育一批提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)、信譽(yù)良好的造價(jià)咨詢機(jī)構(gòu)，從而減輕審計(jì)機(jī)關(guān)的壓力。審計(jì)機(jī)關(guān)加強(qiáng)對(duì)參與政府投資項(xiàng)目審計(jì)的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)和專(zhuān)業(yè)人員的指導(dǎo)、監(jiān)督和管理。

（二）通過(guò)自身的轉(zhuǎn)變來(lái)適應(yīng)新的形式

審計(jì)人員提高思想認(rèn)識(shí)，找準(zhǔn)定位。審計(jì)人員應(yīng)該明白“以審代結(jié)”模式實(shí)質(zhì)是異化了審計(jì)人員的監(jiān)督權(quán)，使審計(jì)機(jī)關(guān)代替建設(shè)單位成為結(jié)算主體。部分審計(jì)人員認(rèn)為審計(jì)部門(mén)放棄對(duì)工程的定價(jià)權(quán)，就是放棄了政府投資工程領(lǐng)域的權(quán)力和地位，但審計(jì)定價(jià)行為，不但使審計(jì)人員處在又當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員尷尬境地，又面臨法律層面的風(fēng)險(xiǎn)隱患，多地審計(jì)機(jī)關(guān)為此發(fā)生訴訟并敗訴事件。審計(jì)機(jī)關(guān)只有找準(zhǔn)定位，才能減輕審計(jì)壓力、降低審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，回歸監(jiān)督本位。

改革創(chuàng)新探索工程結(jié)算審計(jì)新路徑。把原先審計(jì)報(bào)告的工程結(jié)算部分由審計(jì)人員直接確定核減金額，改為根據(jù)發(fā)現(xiàn)多計(jì)價(jià)款原因，如：某項(xiàng)重復(fù)計(jì)算、某項(xiàng)單價(jià)套用不合理等，列出問(wèn)題清單，審計(jì)機(jī)關(guān)通過(guò)審計(jì)報(bào)告、審計(jì)決定等形式要求建設(shè)單位進(jìn)行整改，由建設(shè)方根據(jù)問(wèn)題清單督促施工方對(duì)工程結(jié)算書(shū)進(jìn)行修正。

四、結(jié)語(yǔ)

雖然未來(lái)投資審計(jì)將向績(jī)效審計(jì)等新型審計(jì)方式轉(zhuǎn)變，但同時(shí)在現(xiàn)階段甚至更長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，對(duì)工程結(jié)算進(jìn)行審計(jì)是投資審計(jì)充分發(fā)揮監(jiān)督職能的重要職責(zé)?？紤]到工程價(jià)款結(jié)算的技術(shù)復(fù)雜性，使審計(jì)人員如何既能正確履行政監(jiān)督職責(zé)，又不越權(quán)不越位，就需要審計(jì)人員不斷探索從而適應(yīng)新形式下的工程結(jié)算審計(jì)。

參考文獻(xiàn)：

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