新時期我國農(nóng)田污染防治的制度選擇

道陶娜

【摘要】我國農(nóng)田土壤污染問題由來已久且愈加嚴重。政府雖參與治理，但是成效并不明顯。同時，我國農(nóng)村社會環(huán)境發(fā)生了明顯轉(zhuǎn)變。通過分析農(nóng)田污染產(chǎn)生的根源，認為自主治理模式或許可以成為有益嘗試。并根據(jù)奧斯特羅姆的自主治理理論為農(nóng)田污染治理提供建議。

【關(guān)鍵詞】自主治理理論 農(nóng)田污染 農(nóng)村社會環(huán)境變化

一、問題的提出

較之改革開放時期，我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)量大幅提高，農(nóng)民生活水平有著明顯提升。但與此同時，由于沒有對農(nóng)業(yè)環(huán)境問題采取及時有效的措施，農(nóng)村環(huán)境污染問題愈加凸顯。在歷經(jīng)8年調(diào)查的《全國土壤污染狀況調(diào)查報告》中表明我國土壤環(huán)境狀況很不樂觀。尤其是耕地土壤質(zhì)量堪憂，其點位超標率為19.4%。隨意排放工礦業(yè)廢棄污染物、濫用化學農(nóng)藥、地膜等產(chǎn)品成為土壤污染的主要原因。同時由于農(nóng)田污染引起的群體性事件頻發(fā)。僅在2017，河南的“鎘麥”事件、河北無極縣的非法傾倒廢液的行為、江西出現(xiàn)“鎘大米”、雄安新區(qū)的安新縣、容城縣、雄縣都有類似事件報道。自2004年，國家一直有出臺相關(guān)土壤防治政策，但直到頒布“土十條”，相關(guān)土壤污染防治的法律法規(guī)才基本健全。由此導致農(nóng)田污染問題積存許久，現(xiàn)今治理起來很是困難。

同時，我國農(nóng)村已呈現(xiàn)了全新的面貌。一方面，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力大幅提高釋放了大量勞動力進城務(wù)工，使得農(nóng)村空心化、農(nóng)業(yè)邊緣化、農(nóng)民老齡化問題突顯。另一方面，自2013年提出構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體已有4年之余。現(xiàn)今在“統(tǒng)”的層面形成了集體經(jīng)濟、合作社、龍頭企業(yè)、社會化服務(wù)組織等經(jīng)營服務(wù)體系?！胺帧钡膶用嫘纬闪似胀ㄞr(nóng)戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、種養(yǎng)大戶等多元經(jīng)營主體的形式。農(nóng)村社會環(huán)境的改變對于農(nóng)田污染的防治問題將帶來更多的變數(shù)。

農(nóng)業(yè)環(huán)境污染問題密切聯(lián)系著農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、國家糧食安全、振興鄉(xiāng)村等諸多戰(zhàn)略目標。改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境、美化農(nóng)村生活環(huán)境才能確保人民大眾的糧食安全、才能讓農(nóng)民的心定下來，更加積極的從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工作、讓農(nóng)民成為有奔頭的職業(yè)。至此，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的環(huán)境污染問題成為必須要攻克的難關(guān)之一、成為我國建成全面小康社會的一項瓶頸。

二、文獻綜述

在國內(nèi)，圍繞農(nóng)村環(huán)境污染問題的治理，學者們從不同角度進行分析，最初依靠于兩個傳統(tǒng)的邏輯：市場力量（馮建2005）和政府力量（高小平2004，李建琴2006）。隨著農(nóng)村環(huán)境污染問題的不斷惡化，有學者引入社會資本，認為應(yīng)當重視社會資本的作用（張俊哲、王春榮2012、肖永添2018、杜焱強2016、王曉毅2014）。閔繼勝、孔祥智（2016）指出農(nóng)村環(huán)境問題是國家政策下的一系列制度安排的結(jié)果。也有學者從城鄉(xiāng)關(guān)系的視角，認為城鄉(xiāng)社會“斷裂”是農(nóng)村環(huán)境污染的深層次原因（李錦順2005、戴紅軍2013）。隨著研究的深入，更多的學者認為，合作治理機制可以較好的平衡農(nóng)村內(nèi)部多方的利益關(guān)系（馮亮2015、鄔蘭婭2017）。

針對本文的研究對象-農(nóng)田污染問題，認為目前的研究存在以下不足：

第一，隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、“三權(quán)分置”獨特的農(nóng)地制度的深人，我國目前的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體正在發(fā)生變化，不再是以前的普通農(nóng)戶。以家庭農(nóng)場、合作社、種養(yǎng)大戶、龍頭企業(yè)為主導的新型經(jīng)營主體有著多元化的顯著特征。對于農(nóng)田污染，該新型主體的作用可能是雙刃劍。但是，有關(guān)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對農(nóng)田污染治理的作用的相關(guān)研究非常少。

第二，隨著大量農(nóng)民工進城務(wù)工或返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，以往的農(nóng)村社會資本發(fā)生轉(zhuǎn)變。賴以傳統(tǒng)社會資本的監(jiān)督、制裁方式需要做出變革。

第三，由社會主義新農(nóng)村建設(shè)的“村容整潔”到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的“生態(tài)宜居”，對于鄉(xiāng)村環(huán)境治理問題的要求明顯升級。如何達成這一目標，我想，自主治理理論或許可能提供一些答案。

三、農(nóng)田污染問題的經(jīng)濟邏輯分析：

1.農(nóng)田污染產(chǎn)生的根源及矛盾：有效制度的缺失

亞里士多德曾說，凡是屬于最多數(shù)人的公共事務(wù)是最少受人照顧的事務(wù)，人們會關(guān)注著自己的所有，而忽視公共事務(wù)。大多數(shù)學者都認為“公地悲劇”、“集體行動的困境”和“囚徒困境”是公共資源治理的必然結(jié)果，是不可避免的。對于公共池塘資源的治理問題上，學術(shù)界對其持有悲觀的態(tài)度。

農(nóng)田土壤作為公共池塘資源，具有明顯的非排他性和外部性。在我國農(nóng)田污染過程中涉及的個體主要有：從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的普通農(nóng)民、家庭農(nóng)場成員、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)法人、農(nóng)村合作社成員、工業(yè)生產(chǎn)的工廠法人等。為了分析簡便對其進行分類，則有一下三類：內(nèi)源性污染源的生產(chǎn)者（例如，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的普通農(nóng)戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)法人等）、外源性污染源的生產(chǎn)者（例如，工廠法人等）、第三方（例如，當?shù)卣按逦瘯?、其他村民）。由于農(nóng)田土壤作為公共池塘資源，其兩個顯著的特征使其有了被污染的可能性。首先，非排他性。即一類主體無法將其他三類主體排斥在收益之外。其次，外部性。無論哪一方個體，都并不直接承擔其污染行為產(chǎn)生的成本。奧爾森在其《集體行動的邏輯》一書中提到“除非一個群體中的人數(shù)相當少，或者除非存在著強制或其他某種特別手段，促使個人為他們的共同利益行動，否則理性的、尋求自身利益的個人將不會為實現(xiàn)他們共同的或群體的利益而采取行動?！币虼丝芍?，在沒有一個有效的制度安排之下，無論外源性污染源的生產(chǎn)者還是內(nèi)源性污染源的生產(chǎn)者都會基于個體理性決策下，做出決策。該決策便是，對自己的制造污染的行為不加以限制、或者在農(nóng)田污染治理行動中選擇搭便車。即個體理性的決策導致了集體非理性的結(jié)果。

那么，如何使個體理性選擇與集體行動目標達成一致？奧斯特羅姆通過大量實例研究得出，合理有效的制度通過協(xié)調(diào)各方的獨立決策，最終可以擺脫集體行動的困境解決“公地悲劇”的難題。

2.故有政策沒有顯著成效的原因

在回顧我國10幾年的土壤污染防治的相關(guān)工作后，可以看出其成效并不明顯。淺析其原因大概有以下幾種：第一，國家頒布的法律法規(guī)都是針對政府組織和企業(yè)層面。一方面對企業(yè)的積極采取減少排污手段的激勵程度不夠和對企業(yè)過度排污的懲罰程度不夠強，對企業(yè)的激勵約束機制沒有起到作用。另一方面，從事防治污染的工作的總是政府。但是，政府對于農(nóng)田污染這件事來說是處于信息劣勢的一方。政府想要獲取足夠的信息所要采取的監(jiān)督、懲罰和土壤測量工作的成本很高。第二，造成農(nóng)田污染的主體，除了排放工業(yè)“三廢”的企業(yè)主體還有從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主體。歷次法律法規(guī)很少涉及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者。

3.新時期農(nóng)田污染的防治制度選擇的分析

E·Ostrom通過現(xiàn)實中的大量案例發(fā)現(xiàn)，該“集體行動的困境”是有解的，即有別于私有化和國有化的第三條道路—自主治理。

自主治理理論就是研究在小規(guī)模的公共池塘資源系統(tǒng)中，一群相互依賴的委托人如何自行組織，確立自主治理模式，并避免搭便車、逃避責任或其他機會主義的誘惑，最后達到長久的共同利益。如何化解個體理性最終導致集體的非理性結(jié)果的謎題。

奧斯特羅姆的《公共事務(wù)的治理之道》指出提供了制度選擇的分析框架。她在該分析框架中采取有限理性人假設(shè)。理性人的決策受到兩個內(nèi)部變量的影響，即預(yù)期收益、預(yù)期成本。決策人對于新制度的預(yù)期收益大于預(yù)期成本則改變現(xiàn)行規(guī)則，采用新的策略。若對于新制度的預(yù)期成本大于預(yù)期收益，則保留現(xiàn)行策略、放棄新的策略。而其預(yù)期成本和預(yù)期收益受到內(nèi)部世界和外部世界的雙重影響。預(yù)期收益受到內(nèi)部世界中的內(nèi)部規(guī)范及貼現(xiàn)率和外部世界的占用者人數(shù)、公共池塘資源的規(guī)模及現(xiàn)有條件、資源單位的市場條件、資源單位在時間和空間上的變動性、沖突的數(shù)量和類型、現(xiàn)行規(guī)則、所提出的規(guī)則等諸多因素的影響。預(yù)期成本同樣受到內(nèi)部世界的內(nèi)部規(guī)范及貼現(xiàn)率和外部世界的決策人數(shù)、利益的異質(zhì)性、未改變規(guī)則所使用的規(guī)則、領(lǐng)導者的技能和資本、所提出的規(guī)則、占用著以往的策略、改變規(guī)則的自主權(quán)、公共池塘資源的規(guī)模和結(jié)構(gòu)、排他技術(shù)、占用技術(shù)、市場安排、所使用規(guī)則的合法性等因素的影響。其中，內(nèi)部規(guī)范是指個人將與他人共享的規(guī)范內(nèi)在化，如果違規(guī)，個人的精神成本和外部的社會成本增加。貼現(xiàn)率是指對未來的預(yù)期收益的程度。那些離開公共池塘資源，去別處謀生的人們比起自家祖祖輩輩留在公共池塘的人們的貼現(xiàn)率要高。

但是，回歸現(xiàn)實，這些內(nèi)部的外部的變量難以量化。因此，她提到，當判斷理性個人的決策時，應(yīng)該把重點放在能夠觀察的且能夠影響總和變量的環(huán)境變量。

在農(nóng)村社會環(huán)境已發(fā)生變化的新時期，對于農(nóng)田污染防治的有效制度是否能夠供給？下面在理性人假設(shè)下對三類主體，即內(nèi)源性污染源的生產(chǎn)者、外源性污染源的生產(chǎn)者、第三方的預(yù)期成本和預(yù)期收益進行分析。

（1）內(nèi)源性污染源的生產(chǎn)者

在過去（新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體未出現(xiàn)之前），農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者主要是普通農(nóng)戶，其特點就是生活水平低下，以糧食的大幅增長為目標，只注重糧食的數(shù)量而非質(zhì)量。為了短期的經(jīng)濟利潤，會選擇便宜的化學農(nóng)藥、地膜來保證并提高糧食產(chǎn)量。同時，我國一直有農(nóng)產(chǎn)品價格保護制度，該制度也扭曲了農(nóng)產(chǎn)品的價格信息。另一方面，普通農(nóng)戶面對工業(yè)污染的排放，并沒有更高的話語權(quán)或地位。農(nóng)戶的分散度高，不易集中。處于弱勢地位的農(nóng)戶曾經(jīng)嘗試與排放污染的工廠協(xié)調(diào)，但大多以失敗告終。

但是，現(xiàn)在農(nóng)村社會環(huán)境發(fā)生了變化。由于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的構(gòu)建、全新糧食安全觀的提議、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出、農(nóng)田污染的加重等外部環(huán)境因素的變化使得內(nèi)源性污染源生產(chǎn)者決策的內(nèi)部影響因素也產(chǎn)生了變化。

由于人民生活水平的提高，對消費的標準也在提升。市面上有機蔬菜瓜果的價格普遍高于普通的蔬菜水果，鄉(xiāng)村觀光旅游、農(nóng)家樂的生活體驗成為人們的休閑的追求。使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的治理農(nóng)田的預(yù)期收益提高。

同時我們也應(yīng)該注意到，家庭農(nóng)場、種養(yǎng)大戶、農(nóng)村合作社、龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營主體的作用可能是雙刃劍。一方面，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的集中使得他們相互間的協(xié)調(diào)成本降低。另一方面，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)?；苡锌赡苁沟棉r(nóng)藥化肥的使用量加大。但是，由于市場需求的導向有所轉(zhuǎn)變，后者出現(xiàn)的可能性應(yīng)該很小。

因此，對于內(nèi)源性污染源的生產(chǎn)者來說，治理農(nóng)田的預(yù)期收益變大，預(yù)期成本變小使得新的制度供給成為可能。

（2）外源性污染源的生產(chǎn)者

對于工廠法人等個體來說，保留原有規(guī)則的預(yù)期成本在提高。因為，社交網(wǎng)絡(luò)的快速發(fā)展，若有違反社會規(guī)范的行為，會立即被眾人所知，這時他們要美化自己企業(yè)形象很難。同時，若成為上市企業(yè)，更要履行自己的一份社會責任。同時，新型主體的廣泛構(gòu)建，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者地位提高，話語權(quán)加大。使得工廠討價還價的成本變高。

從另一方面來說，企業(yè)接受新規(guī)則的預(yù)期成本在降低。因為，隨著科學技術(shù)的提高，治污手段多樣化，成本變的更低。

因此，對于外源性污染源的生產(chǎn)者來說，其接受新制度的預(yù)期收益不變的情況下，預(yù)期成本在減少。因此，新的制度供給也是有可能的。

（3）第三方：當?shù)卣按逦瘯?、駐村村民

過去地方政府的著力點在于通過發(fā)展制造業(yè)快速拉動地方生產(chǎn)總值。因此，對待農(nóng)田污染問題農(nóng)村環(huán)境關(guān)注較小。隨著對三農(nóng)問題的關(guān)注更加深入，中央對地方政府的要求提高了。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為現(xiàn)代化經(jīng)濟體系建設(shè)的任務(wù)之一，提出了“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富?！钡奈屙椧?。由此可見，對地方政府的要求的變化，也會引起對農(nóng)田污染防治新制度的預(yù)期收益的提高。

四、新時期農(nóng)田污染治理制度的路徑完善

我國農(nóng)田污染問題愈加嚴重，若不及時采取行動，將危害到國民糧食的安全。雖然，從2004年開始，土壤污染問題受到了領(lǐng)導層的關(guān)注。但是因為歷年推行的政策沒有很好的激勵各類主體參與防治工作和約束自身的污染行為。所以，污染問題依舊不見好轉(zhuǎn)。

在以上分析中，發(fā)現(xiàn)我國農(nóng)田污染的“公地悲劇”產(chǎn)生的根源就是沒有有效制度從而導致個體理性決策導致集體非理性結(jié)果。但是，隨著“農(nóng)村社會的外部環(huán)境發(fā)生了劇烈變化，使得決策個體的預(yù)期成本和預(yù)期收益將發(fā)生變化，在新時期下，新的制度供給成為可能。

因此在下面，基于奧斯特羅姆總結(jié)出的8項有效制度的設(shè)計原則為我國新時期農(nóng)田污染問題的制度完善提供建議。

邊界清晰、成員明確：這是組織集體行動的第一步。每個地方地理條件不一致，應(yīng)當與當?shù)爻蓡T，一同界定資源邊界。在大范圍內(nèi)不可搞“一刀切”。資源邊界清晰是制度執(zhí)行的根本。只有界定的邊界取得參與個體的一致同意才能運行制度。

占用和供應(yīng)規(guī)則與當?shù)貤l件一致：規(guī)定的占用時間、地點、技術(shù)條件、規(guī)則要與當?shù)貤l件及其所需要的物資、勞動、資金供應(yīng)情況一致。

集體選擇的論壇：受操作規(guī)則的成員是信息優(yōu)勢的一方。因此，僅有他們才可能提出與當?shù)厍闆r一致的建議。在當?shù)厝愔黧w間建立集體論壇，對公共事務(wù)進行裁斷。以最低成本運行該制度。

監(jiān)督：在存續(xù)時間很長的成功案例中，都有明顯且有效的監(jiān)督和制裁活動。對各類主體行為和公共資源狀況進行積極監(jiān)督的人不是占用者本人或者就是對占用者負有責任的人。

分級制裁：視其違規(guī)內(nèi)容和嚴重性，違反操作規(guī)則的成員將受到其他成員、有關(guān)官員或二者不同的制裁。在有效制度中，監(jiān)督和分級制裁是重要組成部分，是個體行動的激勵約束機制。在制定監(jiān)督和制裁規(guī)則時同樣要取得參與個體的一致同意。并且，最好的狀態(tài)是參與個體的相互監(jiān)督，可以使得成本降低

沖突解決機制：占用者之間或占用者和官員之間可能會存在沖突，此時需要一個低成本的地方公共論壇，來協(xié)調(diào)二者的沖突。這個機制可以是非正式的，也可以是非正式的。

對組織權(quán)最低限度的認可：外部政府要對占用者之間制定的制度給予認可。若不這樣做，很難長期運行。

嵌套式企業(yè)：在多層次的嵌套式企業(yè)中，涵蓋并融合占用、供應(yīng)、監(jiān)督、強制執(zhí)行、沖突解決和治理活動。多層級的管理規(guī)則將對范圍較廣、狀況復(fù)雜的現(xiàn)實問題有較好的契合性。

奧斯特羅姆教授將規(guī)則分為三個層次：操作規(guī)則、集體規(guī)則、憲法。其三者轉(zhuǎn)變難度和涵蓋范圍不一樣。因此，在制定地方自主治理制度時應(yīng)該因地制宜。另外，政府應(yīng)當加強環(huán)境教育，以提高農(nóng)田污染治理的參與個體的預(yù)期收益。

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