利益相關(guān)者視角下非政府組織參與環(huán)境治理的模式創(chuàng)新研究*
——以綠色浙江“吾水共治”圓桌會(huì)為例

蔣惠琴 俞銀華 張 瀟 邵鑫瀟

(1.浙江工業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，浙江 杭州 310023；2.寧波大學(xué)商學(xué)院，浙江 寧波 315211)

近年來，隨著環(huán)境問題的日益復(fù)雜化，多元主體共同參與的環(huán)境治理模式逐漸成為主流趨勢(shì)[1]?，F(xiàn)代社會(huì)公共治理理論提倡除了政府之外，國(guó)際組織和社會(huì)公眾等要參與其中，多方力量組成管理網(wǎng)絡(luò)，相互之間既有分工又銜接制衡[2]。非政府組織(NGO)作為由公民個(gè)人或團(tuán)體為實(shí)現(xiàn)公共利益而發(fā)起的提供社會(huì)服務(wù)的社會(huì)民間組織，相比政府和企業(yè)等主體具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。2015年，我國(guó)新《環(huán)境保護(hù)法》將民間力量有序地納入環(huán)境治理的機(jī)制中，有效應(yīng)對(duì)環(huán)境保護(hù)中的“政府失靈”和“市場(chǎng)失靈”問題。同時(shí)，十九大報(bào)告進(jìn)一步明確指出，要構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系，充分表明NGO已成為參與環(huán)保的重要力量[3]。

從以往研究來看，圍繞NGO參與環(huán)境治理的研究主要從NGO與政府的互動(dòng)關(guān)系展開。隨著NGO的快速發(fā)展，研究的關(guān)注點(diǎn)轉(zhuǎn)向NGO的作用機(jī)制、制度空間與行動(dòng)策略。ADENEW等[4]采用半結(jié)構(gòu)式問卷定量分析了埃塞俄比亞的NGO在制定政策中的作用，發(fā)現(xiàn)NGO主要參與政策執(zhí)行。周雯珺等[5]則基于灰色關(guān)聯(lián)和因子分析對(duì)我國(guó)環(huán)境污染第三方治理模式進(jìn)行了有效性評(píng)價(jià)，發(fā)現(xiàn)采用第三方治理模式的樣本城市環(huán)境治理改善效果排序上升，說明該模式可有效減少環(huán)境污染。葉托[6]分析了4種功能不同的制度安排下NGO的行動(dòng)策略。李爭(zhēng)等[7]運(yùn)用文獻(xiàn)分析法和對(duì)比法探究礦區(qū)土地污染共同治理現(xiàn)狀和問題，發(fā)現(xiàn)多元利益相關(guān)者共同治理在資金、信息交流和監(jiān)管等方面更具優(yōu)勢(shì)。

盡管有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)環(huán)境治理需要利益相關(guān)者的廣泛參與，但是多元環(huán)境治理體系如何形成，NGO如何更有效地主動(dòng)協(xié)調(diào)多方利益、維護(hù)公眾權(quán)益、促進(jìn)民主協(xié)商、實(shí)現(xiàn)多元共治，這是一個(gè)新的研究命題。因此，本研究從實(shí)際案例出發(fā)，通過分析NGO參與環(huán)境治理的傳統(tǒng)作用模式，并在利益相關(guān)者理論指導(dǎo)下，就如何突破現(xiàn)有的傳統(tǒng)模式，實(shí)現(xiàn)參與機(jī)制和參與模式的創(chuàng)新展開深入探討，為促進(jìn)NGO更廣泛地參與環(huán)境治理給出對(duì)策建議。

1 NGO參與環(huán)境治理的傳統(tǒng)模式

1.1 NGO參與的政府主導(dǎo)模式

此模式下的NGO多為政府設(shè)立或發(fā)起，經(jīng)費(fèi)主要由政府提供，參與環(huán)境治理的過程一般由政府主導(dǎo)。NGO的角色主要是配合政府對(duì)社會(huì)公眾進(jìn)行環(huán)保宣傳與教育或參與決策、提出建議，起到協(xié)助政府部門制定合理的治理政策的作用[8]。其優(yōu)勢(shì)在于借助政府的行政權(quán)力，能較快實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理目標(biāo)，但缺點(diǎn)是NGO對(duì)政府的依賴性強(qiáng)，獨(dú)立開展活動(dòng)能力較弱。這種模式下，公眾更多是被動(dòng)式參與，較少涉及利益訴求的直接表達(dá)和現(xiàn)實(shí)意義上的治理過程參與。

1.2 NGO自發(fā)的環(huán)境治理模式

此模式下的NGO往往是通過自下而上的方式成立，各項(xiàng)活動(dòng)由NGO自發(fā)組織開展，如通過宣傳環(huán)保知識(shí)和法制教育引導(dǎo)公眾依法維權(quán)、提供環(huán)境保護(hù)信息服務(wù)、通過輿論施壓監(jiān)督環(huán)境破壞者等。這種模式的優(yōu)勢(shì)在于NGO參與面廣，靈活性強(qiáng)，與公眾聯(lián)系緊密，但實(shí)際參與環(huán)境治理的能力較弱，各項(xiàng)活動(dòng)開展的程度和范圍完全取決于NGO自身的能力。同時(shí)，由于缺乏權(quán)威性和合法性，難以對(duì)污染企業(yè)形成有效制約[9]。

1.3 NGO參與的綜合治理模式

這是一種通過發(fā)動(dòng)政府、企業(yè)、公眾共同參與環(huán)境治理的傳統(tǒng)模式[10]。NGO通過將公眾信息積極反饋給政府和相關(guān)企業(yè)，使政府和企業(yè)隨時(shí)掌握環(huán)境動(dòng)態(tài)，適時(shí)采取治理措施。這種模式下，NGO充分發(fā)揮了公眾與政府、企業(yè)間的橋梁作用，促進(jìn)政府環(huán)境政策及時(shí)落實(shí)和企業(yè)環(huán)保決策準(zhǔn)確執(zhí)行。但是此模式下環(huán)境信息的傳達(dá)依賴于NGO，相對(duì)缺乏公眾利益直接表達(dá)的通道，沒有充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資源和社會(huì)力量。這種模式實(shí)質(zhì)上是政府主導(dǎo)的多主體參與模式，各主體之間難以實(shí)現(xiàn)平等的溝通和對(duì)話[11]。

2 環(huán)境治理中的利益相關(guān)者

環(huán)境是最大的公共物品，要實(shí)現(xiàn)多元主體的共同治理，需要發(fā)展利益表達(dá)和參與的新渠道，構(gòu)建一個(gè)頗具包容性的社會(huì)結(jié)構(gòu)[12]。1983年，F(xiàn)REEMAN等[13]進(jìn)一步提出廣義的利益相關(guān)者概念，不但將影響結(jié)果達(dá)成的個(gè)人和群體看作利益相關(guān)者，也把受目標(biāo)達(dá)成過程影響的個(gè)人和群體看作利益相關(guān)者，并把政府、企業(yè)、NGO等納入利益相關(guān)者研究范疇。利益相關(guān)者共同參與可視為一個(gè)集體選擇和合作互動(dòng)的過程，依據(jù)正式的強(qiáng)制性法規(guī)或非正式的約定，將具有不同興趣和意愿的一系列利益相關(guān)者聚集在一起，通過協(xié)商對(duì)話、意見交換、互動(dòng)交流，共同管理相關(guān)的利益問題，有效促進(jìn)社會(huì)公共利益，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)進(jìn)步[14-15]。

環(huán)境治理中的利益相關(guān)者參與，強(qiáng)調(diào)多元主體共同參與、協(xié)商、對(duì)話和決策。然而治理體系中每個(gè)主體的價(jià)值取向、利益追求、對(duì)話能力不同，各主體之間往往表現(xiàn)為動(dòng)態(tài)博弈的關(guān)系。傳統(tǒng)的行政命令模式主要依賴政府的絕對(duì)權(quán)威來促使合力的形成，但在多元共治模式下，容易走向“無中心”的虛假合作。NGO作為獨(dú)立于政府之外的第三方，可以為多元主體共同參與提供組織化和制度化的參與模式，這是轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)環(huán)境治理模式、協(xié)調(diào)各方利益的有效解決方式[16-17]。

通過NGO來搭建平臺(tái)，發(fā)動(dòng)利益相關(guān)者共同對(duì)話，平等參與環(huán)境治理，并有效整合各方力量，這是一種模式上的創(chuàng)新。環(huán)境治理中利益相關(guān)者，包括政府、企業(yè)、NGO、公眾、專家學(xué)者、法律機(jī)構(gòu)以及新聞媒體等多元主體，他們能從各自的角色定位、動(dòng)機(jī)目標(biāo)、知識(shí)經(jīng)驗(yàn)和資源優(yōu)勢(shì)出發(fā)，發(fā)揮其特有的功能，以多維度的視角解決環(huán)境問題，并形成有效監(jiān)督，確保環(huán)境治理過程的獨(dú)立性、民主性和科學(xué)性(見表1)。

表1 環(huán)境治理中的利益相關(guān)者分析

3 創(chuàng)新模式探索：綠色浙江“吾水共治”圓桌會(huì)

3.1 “吾水共治”圓桌會(huì)的組織過程

綠色浙江是浙江省建立最早、規(guī)模最大的環(huán)境NGO。2014年，為響應(yīng)浙江省委省政府“五水共治”行動(dòng)，推動(dòng)公眾積極參與河流治理，綠色浙江發(fā)起了“吾水共治”的公益行動(dòng)。圓桌會(huì)通過選取浙江省11個(gè)地市污染較重、治理較難的河道，召集管轄該河道的政府相關(guān)負(fù)責(zé)人、污染涉事企業(yè)負(fù)責(zé)人、流域內(nèi)的公眾代表、相關(guān)治水專家和法律專家及媒體等利益相關(guān)者來共商對(duì)策。

從環(huán)境問題的識(shí)別到最后污染治理后的監(jiān)督評(píng)估，綠色浙江作為NGO在整個(gè)過程中的作用主要體現(xiàn)在3個(gè)階段，分別是宣傳造勢(shì)階段、共謀方案階段和回訪監(jiān)督階段。通過這3個(gè)階段，達(dá)到識(shí)別水域污染問題，搭建互動(dòng)平臺(tái)，整合各方力量，促進(jìn)民主協(xié)商，形成統(tǒng)一共識(shí)的目的，最終實(shí)現(xiàn)環(huán)境的有效治理(見圖1)。

圖1 綠色浙江“吾水共治”圓桌會(huì)組織過程Fig.1 Organization process of Green Zhejiang “our water co-governance” round table

3.2 “吾水共治”圓桌會(huì)作用機(jī)制分析

(1) 發(fā)動(dòng)環(huán)境治理，利益相關(guān)者共同參與。圓桌會(huì)中各利益相關(guān)者作為獨(dú)立的參與主體來共同推動(dòng)民間力量參與治水決策，在我國(guó)社會(huì)組織中并不多見，這種面對(duì)面平等商議的機(jī)制可有效改善公眾參與環(huán)境治理積極性不高的局面，改變以往政府直接管制的形式。每場(chǎng)圓桌會(huì)都會(huì)邀請(qǐng)治水專家與法律專家等專業(yè)人員參與，充分整合了社會(huì)資源，為方案出臺(tái)提供更為全面的意見。圓桌會(huì)模式中的利益相關(guān)者并不固定，治理主體的獨(dú)立性和合作性為共同對(duì)話奠定了基礎(chǔ)。

(2) 組織環(huán)境治理，利益相關(guān)者民主協(xié)商。圓桌會(huì)使各利益相關(guān)者有了共同對(duì)話和民主協(xié)商的集體決策機(jī)會(huì)。比如在寧波奉化“吾水共治”圓桌會(huì)上，利益相關(guān)者主要圍繞方門江污染原因、治理難度及解決方案展開面對(duì)面交流。經(jīng)過圓桌會(huì)，在充分考慮各方意見的基礎(chǔ)上擬定了處理方案：養(yǎng)殖戶建設(shè)生態(tài)消納地等污染物處理設(shè)施，并組建一個(gè)污水有機(jī)肥加工廠，原農(nóng)林局等組織專業(yè)人員到現(xiàn)場(chǎng)幫助指導(dǎo)，政府也明確給出了治水時(shí)間表(見圖2)。通過多方共同對(duì)話和民主協(xié)商，有效增加了治理主體參與的深度和廣度。

圖2 寧波奉化“吾水共治”圓桌會(huì)中的利益相關(guān)者民主協(xié)商Fig.2 Democratic consultation among stakeholders in the round table of “our water co-governance” in Fenghua,Ningbo

(3) 助推環(huán)境治理，完善利益相關(guān)者協(xié)作機(jī)制。圓桌會(huì)賦予NGO發(fā)起倡議，平等對(duì)話，并聯(lián)合多方力量要求流域內(nèi)政府部門、企業(yè)和相關(guān)利益者聯(lián)合采取治理措施的權(quán)力，有效解決了跨區(qū)域河流水污染問題。如在安吉“吾水共治”圓桌會(huì)中，針對(duì)雙溪河道跨越安吉和余杭兩個(gè)行政區(qū)域的特殊性，圓桌會(huì)邀請(qǐng)了兩地利益相關(guān)者共同參與對(duì)話，推動(dòng)出臺(tái)了《余杭安吉互通水域水質(zhì)聯(lián)保聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制》。該機(jī)制的建立在短時(shí)間內(nèi)解決了聯(lián)動(dòng)治水問題和水體反復(fù)污染的問題，形成了復(fù)制性、推廣性強(qiáng)的解決方案，該機(jī)制已經(jīng)輻射到整個(gè)安吉和周邊的臨安及安徽的廣德、寧國(guó)等，為其他跨區(qū)域水域環(huán)境治理提供了較好的經(jīng)驗(yàn)借鑒。

3.3 圓桌會(huì)模式的機(jī)制創(chuàng)新

圓桌會(huì)模式中，NGO以環(huán)境利益最大化為目標(biāo)，主動(dòng)發(fā)起并協(xié)調(diào)各方利益，有效推動(dòng)了環(huán)境治理中政府、企業(yè)、公眾等主體的平等交流與互動(dòng)。各利益相關(guān)者以主體獨(dú)立為前提，權(quán)責(zé)明確，互動(dòng)過程實(shí)現(xiàn)資源互補(bǔ)。這種模式區(qū)別于傳統(tǒng)的綜合治理模式，NGO不再簡(jiǎn)單作為信息傳達(dá)者，而是作為發(fā)起者和協(xié)調(diào)主體，讓各利益相關(guān)者平等對(duì)話、民主協(xié)商，有助于政府綜合各方意見進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)決策，充分提高環(huán)境治理效率，從而形成有效的環(huán)境治理新格局(見圖3)。

圖3 圓桌會(huì)模式的環(huán)境治理新格局Fig.3 New pattern of environmental governance in round table mode

這種環(huán)境治理新模式主要包括以下3種機(jī)制創(chuàng)新：

(1) 創(chuàng)新決策機(jī)制。此模式下多元主體參與環(huán)境治理充分發(fā)揮了信息優(yōu)勢(shì)，使權(quán)利運(yùn)行多向互動(dòng)，打破傳統(tǒng)政府主導(dǎo)模式下信息傳播遲緩的困境，讓“有事商量著辦”成為政府和公眾在民生領(lǐng)域溝通的常態(tài)。圓桌會(huì)的實(shí)施，讓公眾掌握了溝通對(duì)話、相互尊重和共同決策的能力和技巧，增強(qiáng)了公眾參與的責(zé)任感與使命感，提高了民主協(xié)商治理能力。

(2) 創(chuàng)新執(zhí)行機(jī)制。圓桌會(huì)召開過程中，NGO代表積極建言獻(xiàn)策，借助媒體影響力促使政府出臺(tái)并實(shí)施政策方案。圓桌會(huì)在群策群力共商對(duì)策后，核心利益相關(guān)者基本達(dá)成共識(shí)，形成了統(tǒng)一的行動(dòng)方案，通過法律框架下的對(duì)話協(xié)商方式平衡各方利益，減少了環(huán)境治理中的摩擦與矛盾，提升了治理效率。

(3) 創(chuàng)新監(jiān)督機(jī)制。為了解圓桌會(huì)結(jié)束之后落實(shí)情況，每場(chǎng)圓桌會(huì)后NGO聯(lián)合主流媒體回訪監(jiān)督，增進(jìn)政府與公眾的互信及合作。通過過程參與、協(xié)商對(duì)話及信息公開，將環(huán)境治理置于公眾監(jiān)督之下，公眾從旁觀者變成積極主動(dòng)的參與者、支持者和倡導(dǎo)者，實(shí)現(xiàn)陽(yáng)光和透明治理，NGO也真正發(fā)揮了橋梁作用。

4 完善NGO參與環(huán)境治理的對(duì)策建議

4.1 轉(zhuǎn)變政府職能，構(gòu)建利益相關(guān)者網(wǎng)絡(luò)體系

政府職能轉(zhuǎn)變是環(huán)境治理的重要環(huán)節(jié)。政府要加強(qiáng)自身改革，堅(jiān)持簡(jiǎn)政放權(quán)、服務(wù)為本，對(duì)于NGO愿意積極承擔(dān)且有能力承擔(dān)的環(huán)境問題，可通過委托、承包、采購(gòu)等方式交由NGO實(shí)施。積極搭建利益相關(guān)者網(wǎng)絡(luò)體系，健全環(huán)保服務(wù)網(wǎng)站，提供一站式環(huán)境服務(wù)，在完善省級(jí)統(tǒng)一平臺(tái)的基礎(chǔ)上，合理劃分專欄，建立包括信息公開、業(yè)務(wù)辦理、上訪互動(dòng)(論壇、問卷)等功能的專業(yè)、權(quán)威、全面的環(huán)境治理網(wǎng)絡(luò)。充分借助互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)平臺(tái)，方便公眾隨時(shí)監(jiān)督和舉報(bào)身邊的環(huán)境問題。

4.2 加強(qiáng)公眾參與，搭建利益相關(guān)者合作平臺(tái)

公眾廣泛參與是環(huán)境治理的強(qiáng)大動(dòng)力。培養(yǎng)廣泛和系統(tǒng)的“參與文化”，提高社會(huì)對(duì)環(huán)境的認(rèn)知度[18]，提供多樣化的公眾參與渠道，搭建適應(yīng)當(dāng)代社會(huì)發(fā)展的合作平臺(tái)。提升公眾對(duì)環(huán)境信息公開的認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)參與民主協(xié)商和共同決策的意愿，明確利益相關(guān)者在環(huán)境治理過程中所承擔(dān)的角色。建立科學(xué)合理的評(píng)估指標(biāo)體系，引導(dǎo)公眾參與評(píng)估，構(gòu)建起利益相關(guān)者共同參與的全過程決策、執(zhí)行和監(jiān)督的長(zhǎng)效機(jī)制，通過評(píng)估不斷改進(jìn)并完善共同治理模式，提高環(huán)境治理效率。

4.3 落實(shí)政策法規(guī)，回應(yīng)利益相關(guān)者合理訴求

政策法規(guī)的有效落實(shí)是環(huán)境治理的重要保障。要完善相關(guān)法律法規(guī)，明確界定各主體的權(quán)利和責(zé)任范疇，對(duì)具體履行義務(wù)的方式和程序作出詳細(xì)規(guī)定。除規(guī)定法律責(zé)任外，規(guī)定相應(yīng)的民事、刑事責(zé)任，加大責(zé)任追究力度，提高相應(yīng)的違法成本，落實(shí)區(qū)域府際協(xié)同治理[19]。完善信息公開制度，確保政策的透明度，綜合考量經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益，把環(huán)境效益擺在重要位置，建立目標(biāo)考核制度，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和增長(zhǎng)方式，助推綠色發(fā)展。加大環(huán)境執(zhí)法力度，積極開展環(huán)境公益訴訟，回應(yīng)利益相關(guān)者的合理訴求。

4.4 提升組織能力，推進(jìn)利益相關(guān)者動(dòng)態(tài)聯(lián)動(dòng)

NGO自身組織能力的提升是環(huán)境治理的助推力量。NGO要拓寬資金籌集能力，爭(zhēng)取得到政府、企業(yè)及個(gè)人的資助，加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理，保證NGO資金運(yùn)用的透明度，提高組織公信力。提高專業(yè)化服務(wù)水平，加強(qiáng)志愿者隊(duì)伍培訓(xùn)，充分利用專家、技術(shù)等在更深層次上挖掘環(huán)境問題，形成各主體動(dòng)態(tài)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，提出切實(shí)有效的解決方案。同時(shí)要保持NGO自身獨(dú)立性，成立NGO行業(yè)協(xié)會(huì)，加強(qiáng)信息共享與交流，構(gòu)建NGO監(jiān)管體系，制定科學(xué)合理的考核指標(biāo)體系，真正起到協(xié)調(diào)、監(jiān)督和反饋?zhàn)饔谩?/p>

5 結(jié) 語

綠色浙江“吾水共治”圓桌會(huì)的成功實(shí)踐，植根于中國(guó)大地，集中體現(xiàn)了我國(guó)環(huán)境治理體系的自我完善和自我豐富的過程。本研究通過對(duì)該案例的深入分析，提出了NGO參與環(huán)境治理的新模式。環(huán)境治理需要堅(jiān)持多元參與和協(xié)同推進(jìn)，要明確政府、企業(yè)、社會(huì)組織與公眾等主體在環(huán)境治理中的責(zé)、權(quán)、利，不斷豐富不同利益主體之間的對(duì)話和協(xié)商機(jī)制。通過模式創(chuàng)新，形成可復(fù)制和可持續(xù)的多元參與機(jī)制，這將有效促進(jìn)環(huán)境治理主體之間協(xié)同、有序和良性發(fā)展。