德國(guó)中小學(xué)突發(fā)事件應(yīng)急管理對(duì)我國(guó)的啟示
——基于對(duì)柏林及萊茵州學(xué)校突發(fā)事件應(yīng)急管理指南的分析

文∣藍(lán)曦 任平

學(xué)校突發(fā)事件是指發(fā)生在學(xué)校系統(tǒng)內(nèi)外的，可能對(duì)學(xué)校造成嚴(yán)重危害，需要采取應(yīng)急措施予以應(yīng)對(duì)的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、突發(fā)公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件等危機(jī)情況，傳染病就是學(xué)校突發(fā)事件的其中一類。在此次新冠肺炎疫情影響下，教育部部署各省市中小學(xué)延期開學(xué)、錯(cuò)峰開學(xué),降低學(xué)校出現(xiàn)疫情的概率。疫情期間，各地各類學(xué)校緊急啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，成立公共衛(wèi)生安全領(lǐng)導(dǎo)小組，力求做好準(zhǔn)備應(yīng)對(duì)疫情以及春季延期開學(xué)的各項(xiàng)工作。疫情的暴發(fā)，無(wú)疑是對(duì)學(xué)校突發(fā)事件應(yīng)急管理能力的嚴(yán)峻考驗(yàn)。本文通過(guò)分析德國(guó)柏林以及萊茵州的學(xué)校突發(fā)事件應(yīng)急管理指南，總結(jié)德國(guó)學(xué)校突發(fā)事件應(yīng)急管理的理論與經(jīng)驗(yàn)，有利于我國(guó)中小學(xué)應(yīng)急管理能力的提升。

一、系統(tǒng)的德國(guó)學(xué)校應(yīng)急管理制度體系

從縱向管理到橫向聯(lián)動(dòng)，由聯(lián)邦州政府主導(dǎo)建立的德國(guó)學(xué)校突發(fā)事件應(yīng)急管理制度體系逐漸建立起來(lái)，這種組織架構(gòu)有明確的管理主體和管理框架，并具有以下幾個(gè)主要的特點(diǎn)：

(一)法制作為應(yīng)急管理制度的內(nèi)核

以柏林的應(yīng)急指南為例，該指南以《民法典》(BGB)、《刑法典》(StGB)相關(guān)法條為依據(jù)，同時(shí)，在手冊(cè)中大量引用了《學(xué)校法》(SchulG)、《青少年保護(hù)法》 (JuSchuG)、《社會(huì)法第八部：兒童與青少年扶助法》(SGB Ⅷ)中關(guān)于學(xué)校保護(hù)學(xué)生的職責(zé)與義務(wù)范圍、青少年學(xué)生突發(fā)事件的應(yīng)急教育、青少年學(xué)校社會(huì)工作的法條原文，一是作為應(yīng)急管理措施的制定依據(jù)，二是以法律的形式規(guī)定學(xué)校在突發(fā)事件中的法律地位、權(quán)利和義務(wù)，增強(qiáng)學(xué)校在突發(fā)事件中的法制思維。

(二)建構(gòu)完整的應(yīng)急管理框架

沒有哪一種應(yīng)急管理方式能夠適用于所有校園的突發(fā)事件，但合理、完整的管理框架能夠?yàn)閷W(xué)校應(yīng)對(duì)不同的突發(fā)事件提供有力的支持。柏林和萊茵州通過(guò)劃分突發(fā)事件級(jí)別搭建了一套完整的應(yīng)急管理框架：首先羅列學(xué)?？赡馨l(fā)生的突發(fā)事件；其次將其劃分為三個(gè)級(jí)別(見表1)，規(guī)定每個(gè)級(jí)別相應(yīng)的主要負(fù)責(zé)部門；最后詳細(xì)規(guī)定各類事件的應(yīng)急管理方法，指導(dǎo)學(xué)校如何聯(lián)系校外機(jī)構(gòu)、如何采取具體措施救援、如何保護(hù)現(xiàn)場(chǎng)、如何發(fā)布相關(guān)事件的通知、如何指定有效的措施加以應(yīng)對(duì)等。例如，關(guān)于如何應(yīng)對(duì)校園突發(fā)傳染病與學(xué)生中毒等事件，表中都提出了具體的操作方案。

表1 柏林和萊茵州劃分學(xué)校突發(fā)事件應(yīng)急管理級(jí)別

表2 萊茵州學(xué)校應(yīng)急管理手冊(cè)中傳染病/中毒事件處理指引第一、第三部分

萊茵州應(yīng)急管理框架從抽象到具體，層次清晰，便于學(xué)校據(jù)此擬定校內(nèi)的應(yīng)急預(yù)案，做好應(yīng)急準(zhǔn)備。依賴這樣的應(yīng)急管理手冊(cè)，在事件發(fā)生時(shí)就能夠迅速判斷事件級(jí)別，做出反應(yīng)。特別值得一提的是，從表2可以看出，各類事件的應(yīng)急指引以表格及短句的方式表述，簡(jiǎn)單明了，方便學(xué)校在緊急情況下明晰具體的應(yīng)急措施。

(三)擁有健全的聯(lián)動(dòng)管理機(jī)制

萊茵州的指南中提到，要搭建學(xué)校與校外人員和專業(yè)組織與機(jī)構(gòu)的協(xié)作網(wǎng)，明確分工與職責(zé)，才能在突發(fā)事件的過(guò)程中有效調(diào)動(dòng)校外力量。實(shí)際上，萊茵州的指南就是由州警察局、州事故保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)(Unfallkasse)、監(jiān)察機(jī)構(gòu)(ADD)、教師健康管理機(jī)構(gòu)、州教育管理機(jī)構(gòu)以及州教育部聯(lián)合編寫的，在手冊(cè)中專門規(guī)定了以上機(jī)構(gòu)在什么情況下應(yīng)當(dāng)履行什么樣的職責(zé)，學(xué)校應(yīng)該如何跟這些機(jī)構(gòu)合作，同時(shí)手冊(cè)還提供了各類機(jī)構(gòu)的聯(lián)系方式。例如，建議學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子與當(dāng)?shù)鼐炀?、火警和慈善機(jī)構(gòu)保持密切的聯(lián)系；州監(jiān)察機(jī)構(gòu)指導(dǎo)學(xué)校管理輿情、在事后如何促進(jìn)學(xué)?；謴?fù)正常的教學(xué)秩序，還有責(zé)任為教師提供急救方面的在職培訓(xùn)；州事故保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)為受害人提供醫(yī)療保障、協(xié)助學(xué)?；卮鸺议L(zhǎng)及教師關(guān)于事故各方的法律責(zé)任與權(quán)利方面的問(wèn)題等。由州政府出面，指定校外專業(yè)機(jī)構(gòu)的義務(wù)和職能，一方面指導(dǎo)學(xué)校正確尋求援助，以免“病急亂投醫(yī)”；另一方面也有效地防止各機(jī)構(gòu)相互推諉責(zé)任，學(xué)校孤立無(wú)援。

二、高效的應(yīng)急管理團(tuán)隊(duì)建設(shè)

(一)設(shè)立穩(wěn)定的學(xué)校應(yīng)急管理小組

1991年萊茵州教育部發(fā)布學(xué)校突發(fā)事件處理規(guī)定以來(lái)，萊茵州每所學(xué)校都被要求成立應(yīng)急管理小組。突發(fā)事件會(huì)給學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子帶來(lái)很大的壓力，嚴(yán)重影響學(xué)校的反應(yīng)速度以及決策能力。在這種情況下，學(xué)校往往需要一個(gè)穩(wěn)定的應(yīng)急團(tuán)隊(duì)，幫助學(xué)校迅速恢復(fù)行動(dòng)能力，在危急時(shí)刻做出正確的決斷。其任務(wù)則是通過(guò)教育優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，并提供專業(yè)的技術(shù)等手段，使學(xué)校應(yīng)急管理的能力更加專業(yè)、高效。

(二)應(yīng)急管理小組的人員及結(jié)構(gòu)

萊茵州建議學(xué)校成立5～7人的應(yīng)急管理小組，其中必須包含學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子成員。由于突發(fā)事件的特殊性，小組成員必須具備很強(qiáng)的抗壓能力以及團(tuán)隊(duì)合作能力，同時(shí)還要了解一定的應(yīng)急管理知識(shí)。柏林則建議學(xué)校從心理健康教師、安保及消防人員、學(xué)校社工、保育員、技術(shù)人員、秘書以及家長(zhǎng)代表中選擇小組的合適人選。小組中應(yīng)該設(shè)置組長(zhǎng)、安保/消防崗、醫(yī)務(wù)崗、家校溝通崗、人事管理崗以及發(fā)言人等崗位，規(guī)定崗位的需求和職責(zé)。例如，家校溝通負(fù)責(zé)人需要有面談咨詢的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，任務(wù)是通知家長(zhǎng)，應(yīng)對(duì)家長(zhǎng)的詢問(wèn)和要求，維護(hù)家校關(guān)系等。人事管理負(fù)責(zé)人必須是同事信任的教工，其任務(wù)是提供學(xué)校人員信息、協(xié)調(diào)各班級(jí)的活動(dòng)、回答關(guān)于學(xué)校組織人事方面的問(wèn)題等。

(三)應(yīng)急管理小組的工作內(nèi)容及方式

萊茵州將學(xué)校突發(fā)事件應(yīng)急管理分為三個(gè)相互循環(huán)的階段：預(yù)防、干預(yù)和應(yīng)對(duì)。不同的階段，應(yīng)急管理小組的工作內(nèi)容各有不同(見表3)。小組每1～2個(gè)月集中一次，主要目的是研討危機(jī)預(yù)防措施、更新應(yīng)急預(yù)案、進(jìn)行技能培訓(xùn)和應(yīng)急演練并維護(hù)與校外機(jī)構(gòu)的聯(lián)系。

表3 萊茵州學(xué)校應(yīng)急管理小組相關(guān)的工作內(nèi)容

由上可見，德國(guó)將應(yīng)急管理作為學(xué)校日常工作中的一部分，建立人員穩(wěn)定、分工明晰的應(yīng)急管理團(tuán)隊(duì)，定期開展應(yīng)急技能的培訓(xùn)和演練，為突發(fā)事件做好充足的準(zhǔn)備。此外，政府為學(xué)校應(yīng)急管理團(tuán)隊(duì)的建立提供詳盡的指導(dǎo)、培訓(xùn)、校外機(jī)構(gòu)的配合等全方位的支持。如此，校內(nèi)擁有一個(gè)具備專業(yè)能力的應(yīng)急團(tuán)隊(duì)，而校外有一個(gè)隨時(shí)能介入的專業(yè)機(jī)構(gòu)群體，內(nèi)外聯(lián)合，為學(xué)校應(yīng)對(duì)突發(fā)事件提供了有力的保障。

三、以生為本的應(yīng)急突發(fā)事件善后措施

從柏林和萊茵兩個(gè)州的應(yīng)急管理指南看，州政府對(duì)學(xué)校應(yīng)急管理能力的關(guān)注點(diǎn)更側(cè)重于危機(jī)預(yù)防和危機(jī)應(yīng)對(duì)(也就是善后)階段。而在危機(jī)干預(yù)階段，學(xué)校的主要任務(wù)不是盲目自救，而是做好校外專業(yè)機(jī)構(gòu)的對(duì)接及輔助工作。這體現(xiàn)了德國(guó)“將專業(yè)問(wèn)題交給專家去解決”的理念，危機(jī)交由校外機(jī)構(gòu)處理，而學(xué)校作為育人的專門機(jī)構(gòu)，其工作應(yīng)該圍繞學(xué)生展開。

(一)重視心理關(guān)護(hù)

無(wú)論是校內(nèi)應(yīng)急管理指南的編寫，還是校外專業(yè)機(jī)構(gòu)、校內(nèi)應(yīng)急團(tuán)隊(duì)的建設(shè)，柏林和萊茵州都將心理干預(yù)作為一項(xiàng)重要的內(nèi)容。在指南中更是為學(xué)校提供了詳盡的心理疏導(dǎo)指引。柏林的應(yīng)急指南中，列舉了學(xué)前、小學(xué)、中學(xué)以及成年人可能出現(xiàn)的心理創(chuàng)傷反應(yīng)以及學(xué)?？梢岳玫膽?yīng)對(duì)資源。例如，小學(xué)生可能會(huì)出現(xiàn)過(guò)分關(guān)注和擔(dān)憂自身健康的現(xiàn)象，在這種情況下，建議學(xué)校利用朋友、體育社團(tuán)等社交網(wǎng)，幫助兒童轉(zhuǎn)移注意力，消除心理障礙。萊茵州定義了突發(fā)事件的波及圈，無(wú)論是身體還是心理，越靠近波及圈中心(受害人以及事件現(xiàn)場(chǎng))的人員，越有可能受到心理創(chuàng)傷。這一方法有助于學(xué)校在善后期間迅速篩選出需要心理援助的人群。此外還提供了“心理急救”的“四個(gè)法則”，即告知情況、保護(hù)受害人、適當(dāng)?shù)纳眢w接觸以及傾訴和傾聽。遵循這四個(gè)法則，學(xué)校能夠在危機(jī)發(fā)生的當(dāng)下立即采取心理關(guān)護(hù)，盡量減少突發(fā)事件給師生帶來(lái)的心理創(chuàng)傷。特別值得注意的是，柏林和萊茵州都明確提出，所有的心理疏導(dǎo)和干預(yù)手段，都必須在學(xué)生愿意接受的前提下進(jìn)行，不能強(qiáng)加于人。

(二)發(fā)掘突發(fā)事件的教育價(jià)值

德國(guó)對(duì)生命教育的重視由來(lái)已久，在基礎(chǔ)教育階段，老師就會(huì)以“葬禮”“親人的離去”為主題開展相關(guān)課程，引導(dǎo)學(xué)生正確認(rèn)識(shí)生死。學(xué)校突發(fā)事件導(dǎo)致的傷亡，一方面給學(xué)生帶來(lái)不可避免的心理沖擊，另一方面也可以說(shuō)是一個(gè)生動(dòng)的教育案例。柏林的應(yīng)急指南中提到，不同年齡的兒童對(duì)死亡的認(rèn)知能力不同，接受死亡的過(guò)程也各有不同，例如學(xué)齡前兒童很難理解死亡，建議教師用繪本故事、植物活動(dòng)的死亡來(lái)解釋同伴的離去。10～14歲的兒童對(duì)死亡有了一定的認(rèn)識(shí)，在突發(fā)事件后可能會(huì)思考活著的意義以及人死去后會(huì)去哪里，教師需要幫助他們回憶并理解事件的全過(guò)程，坦誠(chéng)地談?wù)撽P(guān)于死亡的話題，以此來(lái)引導(dǎo)學(xué)生理解并接受死亡。此外，學(xué)校還會(huì)為遇難者舉行告別儀式，學(xué)生也可以自愿去參加遇難者的葬禮。將心理疏導(dǎo)和生命教育相結(jié)合，通過(guò)教育手段，將突發(fā)事件的負(fù)面影響轉(zhuǎn)化為學(xué)生成長(zhǎng)的契機(jī)，是德國(guó)善后舉措中“以生為本”的具體體現(xiàn)。

四、德國(guó)校園突發(fā)事件應(yīng)急管理經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)的一些啟示

(一)健全我國(guó)中小學(xué)應(yīng)急管理制度體系

自2000年以來(lái)，教育部先后頒布實(shí)施了《學(xué)生傷害事故處理辦法》及《教育系統(tǒng)突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案》，作為中小學(xué)校突發(fā)事件應(yīng)急管理的主要政策依據(jù)。雖然我們有明顯的制度優(yōu)勢(shì)，政府可以集中力量處理各類突發(fā)事件，但針對(duì)各類突發(fā)事件的相關(guān)法律法規(guī)仍然較為零散，缺乏整體規(guī)劃。對(duì)相關(guān)部門和機(jī)構(gòu)的職責(zé)定位也不夠清晰，使學(xué)校在突發(fā)事件中仍有可能處于被踢皮球、孤立無(wú)援或多重領(lǐng)導(dǎo)、雜亂無(wú)章的尷尬境地。制度和法律是學(xué)校應(yīng)急管理工作順利開展的根本保障，我們可以借鑒德國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，在現(xiàn)存的各類突發(fā)事件管理規(guī)定的基礎(chǔ)上進(jìn)行整合、補(bǔ)充，形成一個(gè)系統(tǒng)性的學(xué)校應(yīng)急管理制度體系；從制度層面規(guī)定學(xué)校以及政府機(jī)構(gòu)、企事業(yè)單位在應(yīng)對(duì)學(xué)校突發(fā)事件中的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)。一方面，進(jìn)一步細(xì)化學(xué)校在突發(fā)事件中的法律地位和責(zé)任，加強(qiáng)對(duì)學(xué)校的監(jiān)管，強(qiáng)化學(xué)校在處理突發(fā)事件中的法律意識(shí)。另一方面，由政府主導(dǎo)，將社區(qū)、政府機(jī)關(guān)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)等校外資源聚合起來(lái)，為學(xué)校應(yīng)對(duì)突發(fā)事件提供支持與保障，避免在突發(fā)事件中出現(xiàn)響應(yīng)不及時(shí)、推諉責(zé)任的現(xiàn)象。各地區(qū)則應(yīng)該在這一制度體系的基礎(chǔ)上，根據(jù)實(shí)際情況，制定本地區(qū)的應(yīng)急管理制度，除了明確學(xué)校和校外機(jī)構(gòu)職責(zé)以外，還應(yīng)根據(jù)學(xué)校分布情況，劃分各校外機(jī)構(gòu)的管轄范圍，并公開各校外機(jī)構(gòu)的應(yīng)急聯(lián)系方式及聯(lián)系人。

(二)提供系統(tǒng)、周密的應(yīng)急管理指引

一份系統(tǒng)、周密而且可操作性強(qiáng)的指南，能夠有效地幫助學(xué)校在緊急情況下組織應(yīng)急行為，減少損失。首先，要指導(dǎo)學(xué)校做好危機(jī)研判。重點(diǎn)羅列學(xué)校可能出現(xiàn)的突發(fā)事件，并按照緊急程度或者處理辦法對(duì)其進(jìn)行分類，形成一個(gè)簡(jiǎn)潔明了的框架，有助于學(xué)校在緊急情況下做出快速研判。其次，要明確每一類突發(fā)事件的處理方法。以流程圖或者表格的方式，簡(jiǎn)明描述各類事件的處理流程(包括事前、事發(fā)當(dāng)時(shí)以及善后處理)，以便學(xué)校按圖索驥。再次，提供必要的信息和模板。其中，信息是指新聞?shì)浨?、學(xué)生管理、家校溝通等方面的具體操作方法和建議。模板則包括校外機(jī)構(gòu)的聯(lián)系方式、發(fā)布新聞或通告的模板、登記表格等。這些材料能夠幫助學(xué)校在極短的時(shí)間內(nèi)有條不紊地開展應(yīng)急工作，防止錯(cuò)漏。應(yīng)急管理指引建議由教育主管部門牽頭，聯(lián)合公安、醫(yī)療、政府機(jī)關(guān)共同編寫，并根據(jù)實(shí)際的具體情況隨時(shí)更新。

(三)建立過(guò)硬的學(xué)校應(yīng)急管理團(tuán)隊(duì)

目前，很大一部分學(xué)校在危機(jī)發(fā)生之時(shí)才匆忙組建學(xué)校應(yīng)急管理團(tuán)隊(duì)，且團(tuán)隊(duì)成員的結(jié)構(gòu)單一，主要由校長(zhǎng)或書記任組長(zhǎng)，各部門負(fù)責(zé)人任組員，沒有經(jīng)過(guò)專業(yè)應(yīng)急訓(xùn)練，直接沿用日常的部門分工。這樣的團(tuán)隊(duì)很難在危難時(shí)迅速反應(yīng)，做出正確的決策。德國(guó)的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，應(yīng)急管理團(tuán)隊(duì)功在平時(shí)。各級(jí)各類中小學(xué)校應(yīng)盡早建立校內(nèi)的應(yīng)急管理團(tuán)隊(duì)。在組織結(jié)構(gòu)上，校長(zhǎng)是主要責(zé)任人，從全體教職工當(dāng)中選拔合適人員，將校醫(yī)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)員、保安、水電工、宿管等相關(guān)人員都納入團(tuán)隊(duì)，定員定崗。在工作內(nèi)容和方式上，負(fù)責(zé)制定并及時(shí)調(diào)整校內(nèi)應(yīng)急預(yù)案；維護(hù)校外機(jī)構(gòu)聯(lián)絡(luò)網(wǎng)；定期進(jìn)行團(tuán)隊(duì)培訓(xùn)，邀請(qǐng)校外專業(yè)人員講授風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、應(yīng)急和急救技能、新聞?shì)浨榈葘I(yè)知識(shí)；定期進(jìn)行團(tuán)隊(duì)內(nèi)部的應(yīng)急演練，磨合團(tuán)隊(duì)的協(xié)作能力；為師生提供應(yīng)急知識(shí)宣傳教育，并組織學(xué)校的應(yīng)急演練活動(dòng)。在支持系統(tǒng)上，建議學(xué)校按年度撥付一定的經(jīng)費(fèi)，用于支持應(yīng)急管理團(tuán)隊(duì)的日常運(yùn)作；并將應(yīng)急管理決策及團(tuán)隊(duì)的重要活動(dòng)列入學(xué)校黨政班子議事議程。

(四)重視心理關(guān)護(hù)與疏導(dǎo)

學(xué)校突發(fā)事件最大的特點(diǎn)是受害人群體的特殊性。學(xué)生是未成年人，反應(yīng)能力不強(qiáng)，心理調(diào)適能力弱，突發(fā)事件往往給他們帶來(lái)強(qiáng)烈的心理沖擊，進(jìn)而導(dǎo)致心理疾病，因此及時(shí)地進(jìn)行心理關(guān)護(hù)與疏導(dǎo)就顯得十分重要。首先，要做好日常的心理評(píng)估，為存在或可能存在心理問(wèn)題的學(xué)生建立單獨(dú)的心理健康臺(tái)賬，注意疏導(dǎo)，密切觀察。其次，在突發(fā)事件中，要迅速甄別出受害者、目擊者、關(guān)系密切者，結(jié)合心理健康臺(tái)賬篩選出心理創(chuàng)傷高危人群，盡快進(jìn)行心理干預(yù)，必要時(shí)轉(zhuǎn)介校外專業(yè)機(jī)構(gòu)。再次，要根據(jù)學(xué)生的認(rèn)知特點(diǎn)，在全校范圍開展心理疏導(dǎo)，幫助學(xué)生正確看待并理解已發(fā)生的突發(fā)事件，并從中吸取教訓(xùn)，有所感悟。突發(fā)事件帶來(lái)的心理創(chuàng)傷可能比事件本身更有危害力，因此，中小學(xué)校必須重視心理關(guān)護(hù)與疏導(dǎo)，確保師生的心理健康。