新中國成立以來我國高校設(shè)置與布局政策的變遷歷程、動(dòng)因邏輯與未來選擇

杜 瑛

（上海市教育科學(xué)研究院，上海200032）

高校設(shè)置和布局包括高等教育機(jī)構(gòu)的新建、合并、分立、拆分、遷移和撤銷等形式。高校設(shè)置和布局是否科學(xué)，直接影響著高等教育體系與結(jié)構(gòu)的優(yōu)化及其功能的發(fā)揮。2018 年，我國各種形式高等教育在學(xué)總規(guī)模達(dá)3833 萬人，普通高校共計(jì)2663 所，其中普通本科高校1245 所，普通?？聘咝?418 所。[1]2019 年，隨著高職擴(kuò)招100 萬人政策的實(shí)施，我國高等教育進(jìn)入普及化階段。普及化階段更加呼喚高校設(shè)置和布局與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的適切性、多元性和適度超前性，努力形成高校布局與人口、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、各級(jí)各類教育和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的格局。優(yōu)化高校設(shè)置與布局結(jié)構(gòu)是促進(jìn)高等教育內(nèi)涵發(fā)展的重要路徑，是實(shí)現(xiàn)建設(shè)一流高等教育體系、建成高等教育強(qiáng)國目標(biāo)的必然選擇。本文結(jié)合重要政策文本、關(guān)鍵歷史事件和實(shí)證數(shù)據(jù)從歷史的視角分析新中國成立70 年來我國高校設(shè)置與布局政策變遷的歷史脈絡(luò)，剖析高校設(shè)置與布局調(diào)整的動(dòng)因邏輯，進(jìn)而提出未來我國高校設(shè)置與布局政策調(diào)適的應(yīng)然選擇。

一、新中國成立以來我國高校設(shè)置與布局政策變遷的歷史脈絡(luò)

新中國成立70年來，我國高校設(shè)置與布局政策的變遷可以分為以下四個(gè)階段：

1.以服務(wù)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期國家工業(yè)建設(shè)需要為目標(biāo)的調(diào)整重建階段（1949年-1978年）

新中國成立后到改革開放前，我國高校設(shè)置政策以調(diào)整重建為抓手，政策手段傾向于行政指令，院校設(shè)置底線缺失。新中國成立前，全國高等學(xué)校只有205 所，在校學(xué)生ll.7 萬人，[2]7高等學(xué)校主要集中在沿海地區(qū)的一些大城市。新中國成立后，有計(jì)劃的工業(yè)化充斥著國家邏輯，突出工科院校、培養(yǎng)滿足工業(yè)建設(shè)的專門人才是這一階段院校設(shè)置與布局政策的首要任務(wù)。從1951 年底到1953 年，教育部根據(jù)“以培養(yǎng)工業(yè)建設(shè)人才和師資為重點(diǎn)，發(fā)展專門學(xué)院，整頓和加強(qiáng)綜合性大學(xué)”的方針，先對全國的工學(xué)院，隨后重點(diǎn)在華北、東北、華東地區(qū)，然后又在中南地區(qū)對高等院校進(jìn)行了全面的院系調(diào)整[3]233。通過這次調(diào)整，將所有私立大學(xué)改為公辦大學(xué)，明確了綜合大學(xué)和專門學(xué)院的性質(zhì)任務(wù)，尤其是加強(qiáng)了工科院校，適應(yīng)了新中國成立初期國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)和工業(yè)發(fā)展目標(biāo)的需要，由此我國高等教育走上了有計(jì)劃為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)的軌道。

從政策手段來看，政府頒布了一些制度性的管理辦法或規(guī)程。如1950 年8 月，教育部頒布《高等學(xué)校暫行規(guī)程》《?？茖W(xué)校暫行規(guī)程》和《私立高等學(xué)校管理暫行辦法》。其中，《高等學(xué)校暫行規(guī)程》規(guī)定：“高等學(xué)校包括大學(xué)及專門學(xué)院兩類……大學(xué)及專門學(xué)院的設(shè)立及停辦，由中央人民政府教育部報(bào)請中央人民政府政務(wù)院決定之?！盵3]777《?？茖W(xué)校暫行規(guī)程》規(guī)定：“專科學(xué)校的設(shè)立或停辦，由中央人民政府教育部或與政府其他業(yè)務(wù)部門協(xié)調(diào)決定之。”[3]7791951 年政務(wù)院在《關(guān)于改革學(xué)制的決定》中指出：“實(shí)施高等教育的學(xué)校為高等學(xué)校，即大學(xué)、專門學(xué)院和?？茖W(xué)校?！盵3]686這些管理辦法或規(guī)程界定了高等學(xué)校涵蓋的范圍，確定了國家對高校設(shè)置的最終管理權(quán)限，但缺少對高校設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)規(guī)定，也沒有具體規(guī)定院校設(shè)置程序，這就為高校設(shè)置的隨意性和大起大落埋下了伏筆。在此階段，我國高校設(shè)置和布局經(jīng)歷了新中國成立初期（1952年-1956年）的高等學(xué)校院系大調(diào)整、50年代后期“大躍進(jìn)”期間（1958 年-1960 年）的高校大發(fā)展、60 年代初“三年自然災(zāi)害”期間高校的大調(diào)整和“文化大革命”動(dòng)亂期間（1966 年-1976 年）高校的“撤、停、并、搬”。這一階段高校設(shè)置與布局結(jié)構(gòu)政策的行為邏輯更多地以政府的宏觀行政手段為主，傾向于服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的外部適應(yīng)性，屬“政治論”的高等教育哲學(xué)占據(jù)主導(dǎo)地位。

2.基于標(biāo)準(zhǔn)的初步制度化和法制化階段（1978年-1998年）

改革開放后，我國高校設(shè)置開始關(guān)注基于標(biāo)準(zhǔn)的制度建設(shè)。1979年12月，教育部頒布了《關(guān)于試行〈一般高等學(xué)校校舍規(guī)劃面積定額〉的通知》；1984 年，教育部發(fā)布了《關(guān)于調(diào)整和補(bǔ)充〈一般高等學(xué)校校舍規(guī)劃面積定額〉的意見》，[4]對相關(guān)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了補(bǔ)充與調(diào)整。然而，這些文件并未執(zhí)行到位。20世紀(jì)80年代中期，我國高校經(jīng)歷了恢復(fù)性發(fā)展及布局調(diào)整，1978 年-1986 年我國涌現(xiàn)出456 所新設(shè)高校（見表1）。這些增設(shè)的高校中，很多并未達(dá)到設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)。

表1 1949年-1986年我國普通高校數(shù)量變化情況

高校設(shè)置制度化進(jìn)程開啟，行政授權(quán)、專家評(píng)議的高校設(shè)置管理制度建立。1986 年，國務(wù)院頒布了《普通高等學(xué)校設(shè)置暫行條例》，對高校設(shè)置管理的底線做出了規(guī)定，提出了更加明確和規(guī)范的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)。如對大學(xué)及學(xué)院、高等?？茖W(xué)校及高等職業(yè)學(xué)校的師資配備、土地和校舍、圖書、儀器設(shè)備等提出設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，并要求依據(jù)人才培養(yǎng)目標(biāo)、學(xué)科門類和規(guī)模等維度確定名實(shí)相符的學(xué)校名稱，[5]這標(biāo)志著我國初步形成了基于標(biāo)準(zhǔn)的高校設(shè)置管理制度。1993 年國家教委頒布了《民辦高等學(xué)校設(shè)置暫行規(guī)定》，從領(lǐng)導(dǎo)班子、教師隊(duì)伍、設(shè)置專業(yè)數(shù)和在校生規(guī)模等方面對設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)做了具體規(guī)定。[6]1992年國家教委決定成立全國高等學(xué)校設(shè)置評(píng)議委員會(huì)，“對各省、自治區(qū)、直轄市及計(jì)劃單列市和中央有關(guān)部門申報(bào)設(shè)置的普通高等學(xué)校和成人高等學(xué)校進(jìn)行專家評(píng)議，為國家教育委員會(huì)提供決策咨詢意見”[7]。1993年的《中國教育改革和發(fā)展綱要》進(jìn)一步明確：“設(shè)置高等學(xué)校，由全國高等學(xué)校設(shè)置評(píng)議委員會(huì)評(píng)議，國家教委審批?！盵8]至此，行政授權(quán)、專家評(píng)議的高校設(shè)置管理制度開始確立，這意味著經(jīng)行政授權(quán)，評(píng)議委員會(huì)專家的力量開始在某種程度上影響院校設(shè)置與布局的決策。

自1995年開始，高校設(shè)置規(guī)定開始上升到法律層面。1995 年頒布的《中華人民共和國教育法》第二十六條提出：“設(shè)立學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)，必須具備下列基本條件：有組織機(jī)構(gòu)和章程；有合格的教師；有符合規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的教學(xué)場所及設(shè)施、設(shè)備等；有必備的辦學(xué)資金和穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)來源?！盵9]從中可以看出一些院校設(shè)置的條件要求。1998 年頒布的《中華人民共和國高等教育法》第三章明確提出：“設(shè)立高等學(xué)校，應(yīng)當(dāng)具備教育法規(guī)定的基本條件?！髮W(xué)還必須設(shè)有三個(gè)以上國家規(guī)定的學(xué)科門類為主要學(xué)科。設(shè)立高等學(xué)校的具體標(biāo)準(zhǔn)由國務(wù)院制定。設(shè)立其他高等教育機(jī)構(gòu)的具體標(biāo)準(zhǔn)，由國務(wù)院授權(quán)的有關(guān)部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)國務(wù)院規(guī)定的原則制定……”[10]這就從法規(guī)的角度明確了高等學(xué)校設(shè)立的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)要求，同時(shí)也規(guī)定了標(biāo)準(zhǔn)的制定部門和審批部門。院校設(shè)置政策邁向基于標(biāo)準(zhǔn)的法制化建設(shè)階段。

3.以滿足規(guī)模發(fā)展為重點(diǎn)的外延式供給和以鞏固體制改革為核心的布局調(diào)整階段（1999年-2009年）

從1999年起，我國高等教育規(guī)模開始擴(kuò)張。高等教育規(guī)模的擴(kuò)張不僅僅是學(xué)生數(shù)的增加，也伴隨著接受學(xué)生的高等教育機(jī)構(gòu)數(shù)量的增加。伴隨高等教育事業(yè)規(guī)模的跨越式發(fā)展，高校設(shè)置與布局進(jìn)入以滿足規(guī)模發(fā)展為重點(diǎn)的外延式供給階段。如表2 所示，1998年我國普通高校共有1022所，其中普通本科高校590 所，普通專科高校 432 所；到了 2009 年，普通高校共有2305 所，比1998 年增加了約1.25 倍，其中普通本科高校增加了500 所，普通?？聘咝Ｔ黾恿?83 所。在擴(kuò)招的大背景下，高校設(shè)置與布局呈現(xiàn)出對規(guī)模的適應(yīng)，政府堅(jiān)持了資源分配的行政化設(shè)計(jì)，通過對新設(shè)高校布局的調(diào)控、招生計(jì)劃名額的調(diào)整和分配、學(xué)科專業(yè)的審批等要素的配置，促使高校設(shè)置和布局適應(yīng)高等教育外延式發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。高等教育改革開始走向關(guān)注規(guī)模擴(kuò)張與結(jié)構(gòu)優(yōu)化的同步推進(jìn)。

表2 1998年、2009年普通高校數(shù)量變化情況

20 世紀(jì)90 年代是我國高等教育管理體制改革的關(guān)鍵期，高校布局結(jié)構(gòu)調(diào)整成為管理體制改革的抓手和推動(dòng)力，這為優(yōu)化高校設(shè)置和布局創(chuàng)造了有利契機(jī)。對高校布局結(jié)構(gòu)的調(diào)整在管理體制上表現(xiàn)為通過“共建、調(diào)整、合作、合并”，形成“兩級(jí)管理、以省級(jí)政府統(tǒng)籌為主的新體制”，解決條塊分割、辦學(xué)效益不高等問題。[11]到2000 年底，全國共有556 所高校合并組建為232 所；共有509 所高校進(jìn)行了管理體制的調(diào)整，其中中央部門所屬高校劃轉(zhuǎn)地方管理的有360所，部門之間進(jìn)行劃轉(zhuǎn)的有99 所，體制維持不變的有32所，?。ㄊ校I(yè)務(wù)廳局劃轉(zhuǎn)省（市）教委（教育廳）管理的有18 所。[12]這次院校布局調(diào)整的完成，基本結(jié)束了部門辦學(xué)體制，確立了由中央和省級(jí)政府兩級(jí)辦學(xué)、以地方管理為主的新的體制框架。這一時(shí)期，在高校管理體制從高重心向低重心的轉(zhuǎn)移過程中，呈現(xiàn)出地方政府管理權(quán)限和責(zé)任逐步增大的趨勢，高校設(shè)置管理也進(jìn)入了全新的規(guī)范化時(shí)期。2006 年9 月，教育部頒布了《教育部關(guān)于“十一五”期間普通高等學(xué)校設(shè)置工作的意見》，為加強(qiáng)配套制度建設(shè)，還同步制訂頒發(fā)了《普通本科學(xué)校設(shè)置暫行規(guī)定》（教發(fā)[2006]18 號(hào)），從辦學(xué)規(guī)模、學(xué)科與專業(yè)、師資隊(duì)伍、教學(xué)與科研水平、基礎(chǔ)設(shè)施、辦學(xué)經(jīng)費(fèi)、領(lǐng)導(dǎo)班子等七個(gè)維度對本科學(xué)校的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了具體規(guī)定，并提出了高校設(shè)置、調(diào)整、更名的具體政策規(guī)定，明確了高校設(shè)置審批的具體工作程序。[13]《普通本科學(xué)校設(shè)置暫行規(guī)定》對大學(xué)和學(xué)院的區(qū)分更多地考慮以學(xué)科覆蓋面和在校生規(guī)模為主，這在一定程度上引發(fā)了高校過度追求綜合化、追求升格、盲目設(shè)置熱門專業(yè)等同質(zhì)化傾向，綜合性、多科性和研究型大學(xué)成為高校的共同追求，弱化了一些原來面向行業(yè)服務(wù)院校的特色和人才培養(yǎng)的適應(yīng)性。

4.以促進(jìn)內(nèi)涵發(fā)展為目標(biāo)的高校分類設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)的建構(gòu)與引領(lǐng)階段（2010年至今）

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020 年）》頒布以來，高等教育更加關(guān)注質(zhì)量提升和內(nèi)涵建設(shè)，對高校“千校一面”發(fā)展模式的同質(zhì)化現(xiàn)象試圖通過促進(jìn)分類發(fā)展進(jìn)行化解，高校設(shè)置政策開始走向分類設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)的建構(gòu)階段?！兑?guī)劃綱要》提出“建立高校分類體系，實(shí)行分類管理”。2013 年頒布的《關(guān)于完善本科學(xué)校設(shè)置工作的指導(dǎo)性意見》（教發(fā)司[2013]178 號(hào)）提出“促進(jìn)高等學(xué)校設(shè)置逐步實(shí)現(xiàn)由分級(jí)管理向分級(jí)分類管理轉(zhuǎn)變”，高校設(shè)置政策轉(zhuǎn)向支持分類發(fā)展。2017 年發(fā)布的《教育部關(guān)于“十三五”時(shí)期高等學(xué)校設(shè)置工作的意見》（教發(fā)[2017]3 號(hào)）提出“研究探索分類設(shè)置制度，引導(dǎo)高等學(xué)?？茖W(xué)定位、各安其位、內(nèi)涵發(fā)展、辦出特色”，并明確將我國高校分為研究型、應(yīng)用型和職業(yè)技能型三大類型。2017 年9 月，《關(guān)于深化教育體制機(jī)制改革的意見》也明確提出“研究制定高等學(xué)校分類設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)、制定分類管理辦法”?！?018 年教育部工作要點(diǎn)》在“深化‘放管服’改革”部分提出“推進(jìn)高校分類管理，研制高校分類設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)”[14]。《2019 年教育部工作要點(diǎn)》在“深化高等教育內(nèi)涵發(fā)展”部分提出“完善分類發(fā)展政策體系，研制普通高校分類設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)”[15]。以促進(jìn)高校內(nèi)涵發(fā)展為目標(biāo)的高校分類設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)入實(shí)質(zhì)性研制階段。

二、我國高校設(shè)置與布局政策變遷的動(dòng)因邏輯

不同時(shí)期高校設(shè)置與布局政策的調(diào)適與變遷是這一時(shí)期時(shí)代精神的結(jié)構(gòu)性體現(xiàn)，一定時(shí)期的政治、經(jīng)濟(jì)體制和國家戰(zhàn)略需要是影響高校設(shè)置與布局政策變遷的宏觀外部制約因素。從政策演變的動(dòng)因邏輯來看，高校設(shè)置與布局政策是在尋求對外部政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需求的主動(dòng)適應(yīng)和對內(nèi)部高等教育系統(tǒng)自身事業(yè)發(fā)展與高校內(nèi)涵發(fā)展需要的引領(lǐng)中逐步調(diào)適變遷的。

1.高校設(shè)置政策的變遷與我國政治經(jīng)濟(jì)體制改革緊密相連，體現(xiàn)了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期以政府為主導(dǎo)的外部適應(yīng)性邏輯向市場經(jīng)濟(jì)時(shí)期關(guān)注高等教育自身發(fā)展邏輯的變遷趨勢

政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求是影響高校設(shè)置與布局的重要因素，一般會(huì)作為教育行政部門對高校設(shè)置與布局政策進(jìn)行調(diào)適的基本單元。我國高校設(shè)置與布局政策的目標(biāo)和重點(diǎn)始終跟隨政治經(jīng)濟(jì)體制的變化而不斷調(diào)整變遷。重大的政治歷史事件是高校設(shè)置政策發(fā)生變遷的重要外在動(dòng)因，新中國成立、“文化大革命”、改革開放等重大政治事件給高校設(shè)置和布局帶來了直接的政策導(dǎo)向和制度變革。我國傳統(tǒng)上是集權(quán)制國家，在改革開放前的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期，政府的決策對高校設(shè)置和布局起決定性作用，院系調(diào)整、不同類型高校的新建與合并、重點(diǎn)大學(xué)的設(shè)置等政策手段與行為邏輯主要是基于行政指令的政府宏觀調(diào)控，以政府為主導(dǎo)的強(qiáng)制性政策變遷直接推動(dòng)了高校設(shè)置與布局的變化。如20 世紀(jì)五六十年代的院校設(shè)置與布局政策是通過行政法令等手段，以新建、搬遷和撤銷等方式來改變高校的區(qū)域布局，或使高校在數(shù)量上發(fā)生變化，建立適應(yīng)國家工業(yè)發(fā)展需求和國防安全需要的高校布局結(jié)構(gòu)。工業(yè)化驅(qū)動(dòng)下的院校設(shè)置與布局政策表現(xiàn)出強(qiáng)烈的政治經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)的國家視角，屬于關(guān)注高等教育外部適應(yīng)性的應(yīng)用邏輯。此時(shí)，“政治論”的高等教育哲學(xué)占據(jù)主導(dǎo)地位，是基于社會(huì)本位的、國家政治經(jīng)濟(jì)建設(shè)需求驅(qū)動(dòng)下的政策調(diào)適。政府處于主導(dǎo)地位，高校作為社會(huì)服務(wù)的工具對自身的布局結(jié)構(gòu)變化處于“被動(dòng)”接受的地位。

市場經(jīng)濟(jì)體制改革啟動(dòng)后，不僅經(jīng)濟(jì)體制發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)格局也轉(zhuǎn)向關(guān)注發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)。高校設(shè)置與布局結(jié)構(gòu)要以市場為導(dǎo)向，同時(shí)要服務(wù)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。此時(shí)，高校設(shè)置與布局調(diào)整的范圍和方式與新中國成立初期有明顯不同。如20世紀(jì)90 年代以管理體制改革為核心的適應(yīng)性調(diào)整主要是對高等教育管理體制和辦學(xué)體制等進(jìn)行改革，通過共建、劃轉(zhuǎn)、合并、合作等方式進(jìn)行，這種基于體制和制度層面的變革方式，雖沒有改變高校的地理格局和區(qū)位條件，但改變了高校的隸屬關(guān)系，為高校主動(dòng)適應(yīng)社會(huì)需求提供了適當(dāng)?shù)臋C(jī)會(huì)和動(dòng)力，體現(xiàn)了高校自身發(fā)展的內(nèi)在邏輯的需要。共建、劃轉(zhuǎn)等方式促使政府、高校和社會(huì)重組高教資源，三方合作可以更好地促進(jìn)區(qū)域高等教育資源的合理配置和優(yōu)化，直面區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、科技發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求。此時(shí)，高校設(shè)置政策的調(diào)適在堅(jiān)持服務(wù)國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的應(yīng)用邏輯的同時(shí)，開始關(guān)注高校自身發(fā)展的內(nèi)在邏輯，為發(fā)揮地方政府和高校自身的積極性創(chuàng)設(shè)了政策空間，彰顯了高等教育發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。特別是1999年高校擴(kuò)招后，地方政府的積極性得到調(diào)動(dòng)，社會(huì)力量得到釋放，獨(dú)立學(xué)院、高職院校和民辦高?？焖侔l(fā)展，社會(huì)力量逐步開始成為辦學(xué)主體之一。廣東、浙江等發(fā)達(dá)省份在這一過程中占據(jù)了先發(fā)優(yōu)勢，體現(xiàn)了市場機(jī)制的作用。

2.不同時(shí)期國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略需求是高校設(shè)置與布局政策變遷的關(guān)鍵影響因素

國家發(fā)展戰(zhàn)略需求及生產(chǎn)力布局是影響我國高校設(shè)置與布局政策變遷的主要因素。20 世紀(jì)50 年代的院系調(diào)整適應(yīng)了新中國經(jīng)濟(jì)建設(shè)和工業(yè)發(fā)展初期對專門人才的迫切需求。50年代后期至60年代初，我國實(shí)行沿海與內(nèi)地平衡工業(yè)布局的均衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，為適應(yīng)國民經(jīng)濟(jì)及生產(chǎn)力布局調(diào)整的需要，教育主管部門將沿海地區(qū)一些高等學(xué)校的同類專業(yè)遷入內(nèi)地建校，提高內(nèi)地大學(xué)的辦學(xué)能力。如由江蘇、浙江、上海、天津、廣東等地的一些高校調(diào)出有關(guān)專業(yè)前往內(nèi)地，在武漢、蘭州、西安、成都等城市興辦測繪、石油、建筑、交通、電訊、化工等工業(yè)學(xué)院和專業(yè)[16]，為大西北、大西南的開發(fā)和建設(shè)提供了人力支撐，從而有力地支撐了國家經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展。20 世紀(jì)60 年代中期開始實(shí)行的“三線建設(shè)”，促使沿海重點(diǎn)高校到內(nèi)地建立分校，在一些小城市或山區(qū)選定校址，如西南交通大學(xué)在此期間從唐山遷到了峨眉山麓。[17]

1999年9月，十五屆四中全會(huì)提出“國家要實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略”。適應(yīng)西部開發(fā)對高層次人才需求的快速增長，高校設(shè)置和布局開始向西部傾斜。《2003-2007 年教育振興行動(dòng)計(jì)劃》提出“支持西部每個(gè)省、自治區(qū)、直轄市重點(diǎn)辦好一所較高水平大學(xué)”。在國家重點(diǎn)支持西部地區(qū)高等教育發(fā)展政策的指導(dǎo)下，“十五”期間，西部地區(qū)高等教育得到了快速發(fā)展。普通高校數(shù)由2000年的249所增加到2005年的428所。[18]

“十三五”時(shí)期，中央做出了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的戰(zhàn)略部署。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)背景下，科技革命和產(chǎn)業(yè)革命迫切需要高等學(xué)校發(fā)揮對國家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)和產(chǎn)業(yè)升級(jí)的引領(lǐng)和支撐作用，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革成為高校設(shè)置與布局調(diào)整的經(jīng)濟(jì)動(dòng)因，為高校設(shè)置和布局調(diào)整確立了新的方向?！督逃筷P(guān)于“十三五”期間高等學(xué)校設(shè)置工作的意見》明確提出：“服務(wù)國家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，新增高等教育資源向新的城鎮(zhèn)化地區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和邊境城市延伸”；“對接國家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，支持在有條件的地區(qū)設(shè)立學(xué)科特色鮮明的高水平研究型大學(xué)，在相關(guān)學(xué)科領(lǐng)域開展前沿性基礎(chǔ)研究，著力培養(yǎng)高層次拔尖創(chuàng)新型、復(fù)合型人才”。這些政策規(guī)定明確體現(xiàn)了優(yōu)化教育資源配置結(jié)構(gòu)、對接創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略和區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)所帶來的人才需求的導(dǎo)向。如，2018 年11 月，經(jīng)教育部批準(zhǔn)正式設(shè)立的深圳技術(shù)大學(xué)，定位于應(yīng)用型高等學(xué)校，根據(jù)《中國制造2025》和深圳、珠三角地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要設(shè)置學(xué)科專業(yè)，主要培養(yǎng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所需的應(yīng)用型、技術(shù)技能型人才。2018 年3 月，教育部同意在杭州設(shè)立西湖大學(xué)，主要開展基礎(chǔ)性、前沿科學(xué)技術(shù)研究，著重培養(yǎng)拔尖創(chuàng)新人才。這些院校設(shè)置政策實(shí)踐的變遷體現(xiàn)了推動(dòng)新設(shè)高校對接科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級(jí)的價(jià)值選擇。

3.高校設(shè)置與布局的政策規(guī)定和管理實(shí)踐體現(xiàn)了對不同階段高等教育事業(yè)發(fā)展和高校內(nèi)涵發(fā)展需求的適應(yīng)與引領(lǐng)

“調(diào)整教育目標(biāo)以適應(yīng)數(shù)量上的新壓力及新的社會(huì)需要，主要的途徑是進(jìn)行教育結(jié)構(gòu)的改革?！盵2]5高校設(shè)置與布局作為高等教育資源配置的一種結(jié)構(gòu)化形態(tài)，在某種程度上是對高等教育事業(yè)發(fā)展需求和水平的適應(yīng)和反映。1999 年中央做出了高等教育大擴(kuò)招的決策，2002 年我國迅速進(jìn)入高等教育大眾化階段，普通高校年招生數(shù)由1998 年的108 萬人增加到2002年的320 萬人，同期在校生數(shù)亦由340 萬人增加到900萬人，凈增560萬人。為適應(yīng)這種發(fā)展態(tài)勢，此間普通高校由 1998 年的 1022 所增長到 2002 年的 1396 所，新增了374所。[19]

從2005 年起，我國高等教育進(jìn)入了穩(wěn)定規(guī)模階段，提升質(zhì)量成為高等教育改革發(fā)展的核心要義。政府在不同時(shí)期關(guān)于高校設(shè)置的政策規(guī)定體現(xiàn)了對解決高等教育自身結(jié)構(gòu)與質(zhì)量問題的關(guān)注。如，2006 年《關(guān)于“十一五”期間普通高等學(xué)校設(shè)置工作的意見》提出“控制高等學(xué)校設(shè)置的數(shù)量，著力解決高等教育結(jié)構(gòu)和質(zhì)量問題”。2010 年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》提出“促進(jìn)高校辦出特色，建立高校分類體系，實(shí)行分類管理”。此后，推動(dòng)本科高校向應(yīng)用型高校轉(zhuǎn)型、通過制定高校分類設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)引導(dǎo)高校分類發(fā)展等都納入了高校設(shè)置與布局政策的范疇，彰顯了高校設(shè)置政策推動(dòng)高等教育發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、引導(dǎo)地方高校向應(yīng)用型高校轉(zhuǎn)型、實(shí)現(xiàn)高等教育系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)重組與內(nèi)涵提升的價(jià)值取向。如，2011 年《關(guān)于“十二五”期間高等學(xué)校設(shè)置工作的意見》（教發(fā)[2011]9號(hào)）提出“從嚴(yán)、從緊控制高等學(xué)?？偭亢驮龇?，優(yōu)化高等教育布局與結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)高等學(xué)校合理定位、辦出特色”。2013 年《關(guān)于完善本科學(xué)校設(shè)置工作的指導(dǎo)性意見》（教發(fā)司〔2013〕178 號(hào)）對新設(shè)本科院校明確提出了“辦學(xué)定位于培養(yǎng)應(yīng)用型人才、人才培養(yǎng)基本模式為校企合作、專業(yè)設(shè)置適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)需要”等要求，體現(xiàn)了引導(dǎo)新設(shè)院校明確應(yīng)用型本科發(fā)展定位的政策導(dǎo)向。2017 年《關(guān)于“十三五”期間高等學(xué)校設(shè)置工作的意見》（教發(fā)〔2017〕3 號(hào)）提出“科學(xué)研究修訂高等學(xué)校分類設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，把好新設(shè)高等學(xué)校的質(zhì)量關(guān)”。此時(shí)，高校設(shè)置與布局政策彰顯了社會(huì)本位的應(yīng)用邏輯和高等教育系統(tǒng)自身發(fā)展需要邏輯的相互影響、相互作用，這是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型等外在因素和高等教育系統(tǒng)多樣化發(fā)展的內(nèi)在因素對高校設(shè)置和布局政策提出的時(shí)代要求。

2019 年我國已進(jìn)入高等教育普及化階段，以制定高校分類設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)為政策工具，產(chǎn)生明確的多元導(dǎo)向，引導(dǎo)高校特色發(fā)展，促進(jìn)整個(gè)高等教育系統(tǒng)多樣化發(fā)展，成為滿足普及化時(shí)代多樣化人才需求的必然選擇。社會(huì)本位的應(yīng)用邏輯和高校自身內(nèi)涵發(fā)展邏輯的并行演進(jìn)應(yīng)是未來高校設(shè)置與布局政策變遷的主要方向和應(yīng)然選擇，也是我國高等教育治理現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。

三、我國高校設(shè)置與布局政策調(diào)適的未來選擇

高校設(shè)置與布局政策的變遷不僅涉及中央和地方行政管理體制的改革，也涉及高等教育領(lǐng)域的機(jī)制創(chuàng)新，還要從高等教育事業(yè)改革創(chuàng)新發(fā)展所帶來的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益以及公共治理和高校微觀管理等層面進(jìn)行系統(tǒng)的審視與思考。

1.健全和完善高校設(shè)置相關(guān)法規(guī)，建立國家統(tǒng)籌、分級(jí)調(diào)控的高校設(shè)置及布局體制

依法行政，推動(dòng)院校設(shè)置與布局政策全面有序演進(jìn)。隨著時(shí)代的發(fā)展，現(xiàn)有的高校設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)中存在著諸多與當(dāng)前實(shí)踐的不相符之處，如高校專任教師的學(xué)歷、職稱等原有設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)已不適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的形勢，重點(diǎn)學(xué)科作為設(shè)置要求已不符合當(dāng)前實(shí)際，專業(yè)學(xué)位研究生教育制度沒有得到體現(xiàn)，職業(yè)本科高校設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)缺失，直接創(chuàng)設(shè)新型普通高等學(xué)校的標(biāo)準(zhǔn)缺位等。當(dāng)下亟須在《普通本科學(xué)校設(shè)置暫行規(guī)定》的框架基礎(chǔ)上，進(jìn)一步補(bǔ)充和完善相關(guān)法規(guī)條款，如研究型、應(yīng)用型和職業(yè)技能型高校的設(shè)置基準(zhǔn)及評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，職業(yè)本科高校設(shè)置的基本條件，高校升格、更名的規(guī)范及要求，營利性教育機(jī)構(gòu)的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)及程序等，實(shí)現(xiàn)各類新設(shè)高校的認(rèn)定與調(diào)整有法可依，保證新設(shè)院校應(yīng)有的資質(zhì)和水平。

建立分級(jí)調(diào)控、分級(jí)負(fù)責(zé)的高校設(shè)置及布局體制。針對我國地域差距和高校設(shè)置的現(xiàn)狀，適應(yīng)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)和教育公共治理結(jié)構(gòu)的改革趨勢，確立高校設(shè)置分級(jí)管理、區(qū)域化和非均衡化的分類指導(dǎo)模式，既符合中國的國情，也是從歷史的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)中獲得的啟示。高校設(shè)置及布局調(diào)整要充分發(fā)揮各級(jí)政府的管理職能，將目前國家和省級(jí)有關(guān)部門二級(jí)管理的模式改革為三級(jí)管理模式，并鼓勵(lì)社會(huì)力量的積極參與。對于新設(shè)的國家戰(zhàn)略層面的研究型大學(xué)或?qū)I(yè)性強(qiáng)的特殊類型院校，應(yīng)由國家統(tǒng)一布點(diǎn)設(shè)置，立足于提升國家的科技競爭力水平，以培養(yǎng)高層次創(chuàng)新人才、進(jìn)行高科技研發(fā)和知識(shí)創(chuàng)新為主要職能。對于新設(shè)一般本科院校及部分?？圃盒Ｉ竦膶徟筒季终{(diào)整，原則上應(yīng)發(fā)揮基礎(chǔ)較好的省、直轄市的積極性，試點(diǎn)授權(quán)有條件的省級(jí)政府自行審批新設(shè)本科院校。對于大部分?？疲ǜ呗殻╊愒盒：偷丶?jí)市舉辦的新設(shè)本科院校的設(shè)置和布局調(diào)整，應(yīng)充分發(fā)揮院校所在地（市）級(jí)政府主管部門的積極性和經(jīng)費(fèi)保障的支撐作用，允許和支持當(dāng)?shù)卣疄橄嚓P(guān)高校提供優(yōu)惠條件以吸引優(yōu)質(zhì)辦學(xué)資源，如免費(fèi)供地、生均定額補(bǔ)助等，為高校提供充分的辦學(xué)便利及經(jīng)費(fèi)保障。

2.高校設(shè)置政策的價(jià)值取向要體現(xiàn)公平與效率相互促進(jìn)，新設(shè)院校既要考慮區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的需求，也要考量對國家戰(zhàn)略和重大區(qū)域戰(zhàn)略的適應(yīng)和引領(lǐng)

政策“隱蔽地配置價(jià)值觀，是對價(jià)值觀的可操作性表述”[20]。從不同時(shí)期高校設(shè)置的相關(guān)政策文本表述的變化可以看出這一時(shí)期政策制定所秉承的價(jià)值取向。高等教育是國家核心競爭力提升的關(guān)鍵。當(dāng)下我國院校設(shè)置與布局政策的價(jià)值取向不僅要有助于推進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)均衡發(fā)展，同時(shí)也要從高等教育對國家、區(qū)域和城市發(fā)展的作用等戰(zhàn)略高度來綜合考慮布點(diǎn)設(shè)置。縱觀國際高等教育區(qū)域發(fā)展的實(shí)踐可以看出，高等學(xué)校的區(qū)域配置在一定程度上遵循非均衡發(fā)展的規(guī)律，高校區(qū)域布局不能僅強(qiáng)調(diào)地區(qū)公平，在一些經(jīng)濟(jì)、科技、文化發(fā)達(dá)的地區(qū)，尤其是國際大都市（如美國的波士頓、英國的倫敦等），高等教育集聚發(fā)展本身已成為地區(qū)和城市發(fā)展的一個(gè)組成部分。美國研究型高?？臻g非均衡布局的現(xiàn)象更為突出，多個(gè)由高校集聚組成的、不受明確行政邊界約束的“高校集聚群”，分布在人口密集、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、交通便利的大都市區(qū)及其周邊。[21]

未來我國應(yīng)從國家戰(zhàn)略需要、人口與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展趨勢、人民群眾的多樣化需求和高等教育自身發(fā)展的特點(diǎn)出發(fā)，在綜合考慮多種因素的基礎(chǔ)上，布局新設(shè)高校的類型及空間結(jié)構(gòu)。鼓勵(lì)和支持長三角經(jīng)濟(jì)帶、粵港澳大灣區(qū)、雄安新區(qū)等按照區(qū)域發(fā)展的功能定位要求，對接產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，率先建立跨省高教合作機(jī)制，一體化地調(diào)整高等教育資源存量及新增高校數(shù)量和類型，推動(dòng)區(qū)域高等教育聯(lián)動(dòng)發(fā)展。新的小規(guī)模、高起點(diǎn)的研究型大學(xué)應(yīng)主要考慮設(shè)在區(qū)域高等教育重鎮(zhèn)，凸現(xiàn)大城市高校集聚地的地位。鼓勵(lì)和支持一些經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)、有辦學(xué)積極性的新興城市結(jié)合產(chǎn)業(yè)需求設(shè)置特色技術(shù)學(xué)院。西部部分地區(qū)可通過中央轉(zhuǎn)移支付、省級(jí)對口援建等途徑設(shè)置適合當(dāng)?shù)匦枨蟮亩嗫菩蕴厣珜W(xué)院。

3.高校設(shè)置政策實(shí)施的過程保障要發(fā)揮社會(huì)力量的作用，探索建立第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)參與的監(jiān)測評(píng)價(jià)制度

高校設(shè)置與布局政策的設(shè)計(jì)、執(zhí)行應(yīng)與及時(shí)的監(jiān)測評(píng)估一體化。歷史上，我國高校的設(shè)置與布局曾缺乏系統(tǒng)的規(guī)劃，有過大起大落。當(dāng)下我國尚缺乏對院校設(shè)置政策執(zhí)行過程和成效的科學(xué)評(píng)估機(jī)制，新建院校也缺乏設(shè)置后的辦學(xué)質(zhì)量監(jiān)測。

高校設(shè)置政策既要關(guān)注新建院校設(shè)置前的基本準(zhǔn)入條件，也要關(guān)注設(shè)置后的人才培養(yǎng)質(zhì)量監(jiān)測評(píng)價(jià)和監(jiān)控驗(yàn)收。政府要當(dāng)好院校設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)的制定者、教育資源分配者和評(píng)價(jià)監(jiān)督者，從注重事前審批轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅厥轮?、事后的監(jiān)管。加快培育和依托專業(yè)化的第三方機(jī)構(gòu)，建立高校設(shè)置與布局調(diào)整的監(jiān)測評(píng)價(jià)制度。在各級(jí)政府主管部門的推動(dòng)下，委托專業(yè)機(jī)構(gòu)對新建高校分 1 年、3 年、5 年、10 年等不同的時(shí)間節(jié)點(diǎn)進(jìn)行跟蹤監(jiān)測與評(píng)估，將監(jiān)測評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)公布，促進(jìn)新設(shè)高校注重內(nèi)涵發(fā)展。同時(shí)，支持和推動(dòng)各地及高校進(jìn)行自評(píng)，并逐步形成對外公開自評(píng)結(jié)果、接受公共監(jiān)督的機(jī)制。

4.建立基于標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的高校分類設(shè)置管理框架，引導(dǎo)各類高校分類發(fā)展

高校辦學(xué)模式趨同依然是當(dāng)下的一個(gè)實(shí)踐性難題?？茖W(xué)制定高校分類設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，以標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)為政策工具來引導(dǎo)高校分類發(fā)展已是當(dāng)務(wù)之急?？梢罁?jù)高校人才培養(yǎng)主體功能的側(cè)重點(diǎn)，科學(xué)制定高校分類設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，確定研究型、應(yīng)用型和職業(yè)技能型高校的分類界限標(biāo)準(zhǔn)，并對各類高校設(shè)置和布局規(guī)定清晰的程序和規(guī)程。高校分類設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)既要關(guān)注做優(yōu)增量、保證新設(shè)高校的質(zhì)量，又要關(guān)注存量質(zhì)量提升、引導(dǎo)高校分類發(fā)展。

完善與分類設(shè)置相適應(yīng)的高校資源配置機(jī)制建設(shè)。教育行政管理部門要根據(jù)高校的類型框架設(shè)計(jì)和出臺(tái)相應(yīng)的撥款引導(dǎo)制度，使各類高校都可以根據(jù)自己的功能定位和專注的領(lǐng)域獲得相應(yīng)的財(cái)政支持和資源配置，鼓勵(lì)高校在不同類型中爭創(chuàng)一流，而不需要通過升格、轉(zhuǎn)型等方式才能獲得相應(yīng)的資源，[22]從而激勵(lì)高校自主實(shí)現(xiàn)多樣化發(fā)展。完善與分類設(shè)置相適應(yīng)的政府財(cái)政撥款制度和績效獎(jiǎng)勵(lì)制度，并結(jié)合其他資源配置方式，如招生計(jì)劃名額、學(xué)位點(diǎn)審批計(jì)劃等，形成與高校分類設(shè)置相對應(yīng)的分類撥款和分類資源配置制度，最終建立引導(dǎo)高校分類發(fā)展的高校分類設(shè)置管理框架。