新中國(guó)70年高等教育層次結(jié)構(gòu)變革的回顧與反思

祁占勇，杜 越

（陜西師范大學(xué)教育學(xué)院，陜西西安710062）

高等教育是我國(guó)高層次高水平人才培養(yǎng)的重要陣地，科學(xué)合理的高等教育層次結(jié)構(gòu)是高等教育功能有效發(fā)揮的關(guān)鍵因素。高等教育層次結(jié)構(gòu)是不同程度和要求的高等教育之間的相互關(guān)系和構(gòu)成狀態(tài)，主要包括?？?、本科和研究生三個(gè)層次。進(jìn)入新時(shí)代，社會(huì)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)建設(shè)對(duì)人才的層次、質(zhì)量和類型提出了更高的要求，高等教育領(lǐng)域也吹響了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的號(hào)角。值此新中國(guó)成立70 周年之際，縱觀70年來(lái)我國(guó)高等教育層次結(jié)構(gòu)的變革路徑，探尋不同階段高等教育層次結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化的復(fù)雜背景，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，以期更好地深化新時(shí)代高等教育領(lǐng)域結(jié)構(gòu)改革，推動(dòng)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展。

一、以本科教育為主的“橄欖球型”高等教育層次結(jié)構(gòu)初步形成（1949-1957）

新中國(guó)成立初期是我國(guó)高等教育層次結(jié)構(gòu)初步形成的第一個(gè)關(guān)鍵時(shí)期。彼時(shí)中國(guó)共產(chǎn)黨剛剛確立執(zhí)政黨地位，政治根基尚不穩(wěn)固，缺少一定的經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，我國(guó)正處于國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)恢復(fù)期，走出人才數(shù)量短缺困境是首要問(wèn)題?；诖?，我國(guó)政府借鑒蘇聯(lián)經(jīng)驗(yàn)構(gòu)建起高度集權(quán)的行政體制和統(tǒng)一配置的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，高等教育建設(shè)則以蘇聯(lián)模式為藍(lán)本集中力量進(jìn)行恢復(fù)和重建。1950 年6 月，第一次全國(guó)高等教育會(huì)議明確提出，高等教育應(yīng)當(dāng)為新中國(guó)建設(shè)培養(yǎng)具有高度文化水平、掌握現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)、全心全意為人民服務(wù)的高級(jí)專門人才。[1]1951年，政務(wù)院發(fā)布《關(guān)于改革學(xué)制的決定》，正式將高等教育劃分為專科、本科和研究生三個(gè)層次。[2]在一系列政策的指引下，我國(guó)高等教育層次結(jié)構(gòu)逐漸清晰，初步形成了本科層次比重大、?？坪脱芯可鷮哟伪戎匦〉摹伴蠙烨蛐汀苯Y(jié)構(gòu)。

（一）本科教育均衡發(fā)展

新中國(guó)成立初期的高等教育建設(shè)中，本科教育作為國(guó)家高級(jí)人才培養(yǎng)的主要陣地，經(jīng)歷了大規(guī)模的院校調(diào)整，院校數(shù)量和學(xué)生人數(shù)大幅上升。1950年8月，教育部頒布《高等學(xué)校暫行規(guī)程》，指出高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)包括大學(xué)和專門學(xué)院，各科系根據(jù)其實(shí)際情況限定修業(yè)年限為3-5年。[3]院系調(diào)整工作開展后，全國(guó)本科院?？倲?shù)由 1947 年的 133 所增長(zhǎng)至 1953 年的 152 所，增長(zhǎng)率為14.3%，工業(yè)院校增長(zhǎng)至35 所，農(nóng)業(yè)院校增加14 所，醫(yī)藥、師范院校較1947 年相比也有較大幅度增長(zhǎng)，林業(yè)、政法、體育和藝術(shù)院校均實(shí)現(xiàn)從無(wú)到有的突破（見表1）[4]。院系調(diào)整工作于1957 年基本結(jié)束，1957 年全國(guó)共有本科院校188 所，本科生人數(shù)共計(jì)393329 人，是1949 年本科生人數(shù)的4 倍，年平均增長(zhǎng)率為20.6%（見表2）[5]967。經(jīng)過(guò)此次大規(guī)模調(diào)整，本科教育結(jié)構(gòu)較新中國(guó)成立初期更為均衡全面，為新中國(guó)各行各業(yè)的發(fā)展培養(yǎng)了各科各類的優(yōu)質(zhì)人才。

（二）?？平逃詫Ｐ蘅茷橹骺焖侔l(fā)展

隨著“一五”計(jì)劃的開展，國(guó)家短時(shí)間內(nèi)急需大批專門技術(shù)人才以投入到各行各業(yè)的生產(chǎn)活動(dòng)當(dāng)中。為解決經(jīng)濟(jì)建設(shè)剛需問(wèn)題，?？平逃诙虝r(shí)期內(nèi)以專修科為主快速發(fā)展。1950 年全國(guó)高校共193 所，其中?？茖W(xué)校70 所，占比36.3%，但此時(shí)的?？茖W(xué)生僅占高校學(xué)生總?cè)藬?shù)的9.4%（見表2），專科院校大量資源得不到有效利用，人才培養(yǎng)的數(shù)量和結(jié)構(gòu)性難以保障。[4]為了短期內(nèi)培養(yǎng)更多干部和專門人才以適應(yīng)國(guó)家建設(shè)的需求，1950年7月，政務(wù)院批準(zhǔn)教育部《關(guān)于實(shí)施高等學(xué)校課程改革的決定》，提出高等學(xué)校應(yīng)“在教育部領(lǐng)導(dǎo)下，協(xié)助各建設(shè)業(yè)務(wù)部門，設(shè)立各種專修科、訓(xùn)練班或函授班”。[6]同年8月，教育部頒布《?？茖W(xué)校暫行規(guī)程》，對(duì)?？茖W(xué)校的教育任務(wù)進(jìn)行規(guī)定。[7]1950-1951短短一年間，高等專科生人數(shù)由1.3萬(wàn)人增長(zhǎng)至4萬(wàn)人，占全國(guó)高校學(xué)生總數(shù)的26.3%。[8]隨著中等技術(shù)教育的快速發(fā)展，國(guó)家建設(shè)的人才剛需問(wèn)題得到緩解，便不再需要這種臨時(shí)性補(bǔ)給式的專業(yè)教育。1953年起，高校紛紛縮減專修科教育資源投入，高校?？粕藬?shù)呈負(fù)增長(zhǎng)。

表1 1947-1957年全國(guó)本科院校分類別學(xué)校數(shù)

表2 1949-1957年?？?、本科、研究生人數(shù)對(duì)比

（三）研究生教育在嘗試探索中占據(jù)一隅

新中國(guó)成立初期，我國(guó)的研究生教育以培養(yǎng)高校師資和科學(xué)研究人員為主，由高等學(xué)校、中國(guó)科學(xué)院、社會(huì)科學(xué)院、國(guó)務(wù)院各部委等多個(gè)單位共同承擔(dān)培養(yǎng)任務(wù)。1951 年6 月11 日，教育部聯(lián)合中國(guó)科學(xué)院頒發(fā)《1951 年暑期招收研究實(shí)習(xí)員、研究生辦法》，正式以法規(guī)形式確立新中國(guó)研究生招生制度，明確各機(jī)構(gòu)部門培養(yǎng)研究生的責(zé)任和主要任務(wù)。[9]41高校、中科院及其他研究機(jī)構(gòu)紛紛擴(kuò)大研究生招生規(guī)模，1951 年全國(guó)共計(jì)招收研究生1273 人，在讀研究生總?cè)藬?shù)達(dá)2168人（見表2、表3）。[5]964為了保障院系調(diào)整工作在研究生教育中穩(wěn)步推進(jìn)，高等教育部于1953 年11 月27 日頒發(fā)《高等學(xué)校培養(yǎng)研究生暫行辦法（草案）》，對(duì)研究生的招收條件、修習(xí)專業(yè)、培養(yǎng)考核方式、畢業(yè)去向等進(jìn)行細(xì)致規(guī)定，強(qiáng)調(diào)研究生教育應(yīng)以培養(yǎng)高等學(xué)校師資和科學(xué)研究人才為目的，學(xué)習(xí)年限為2-3年。[9]931953年全國(guó)共計(jì)招收研究生2887人，之后的研究生人數(shù)穩(wěn)定于4800 人左右（見表3）。1955 年，我國(guó)借鑒蘇聯(lián)經(jīng)驗(yàn)實(shí)行四年制“副博士研究生”這一新培養(yǎng)模式，短暫刺激了研究生招生規(guī)模，又于1957年叫停該模式并取消本年的副博士學(xué)位論文答辯，直接導(dǎo)致研究生招生人數(shù)大幅下降。[10][11]

表3 1949-1957年研究生招生人數(shù)

囿于物質(zhì)經(jīng)濟(jì)條件的限制和社會(huì)環(huán)境的不穩(wěn)定，該時(shí)期的調(diào)整帶有“應(yīng)急式”改革的意味，短時(shí)期內(nèi)利用有限的物質(zhì)經(jīng)濟(jì)條件緩解國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)對(duì)人才的大量需求。各層各類高等教育隊(duì)伍人數(shù)的擴(kuò)充為一窮二白的新中國(guó)注入了大量新鮮血液與更多的發(fā)展可能。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，這一時(shí)期的高校結(jié)構(gòu)調(diào)整是基于國(guó)家總體規(guī)劃安排的被動(dòng)式調(diào)整，由政府進(jìn)行集中統(tǒng)一配置，各層次高等教育嚴(yán)格依照國(guó)家計(jì)劃安排完成相關(guān)任務(wù)。以政府為主導(dǎo)的自上而下的調(diào)整，為新中國(guó)的高等教育發(fā)展提供了政策制度和資源配置等方面的權(quán)威支持，確立了發(fā)展方向，使得各行各業(yè)在短時(shí)間內(nèi)擁有了大批的專門人才。此時(shí)的高等教育作為國(guó)家意志的單向執(zhí)行工具，缺少基于自身內(nèi)發(fā)規(guī)律和外部社會(huì)結(jié)構(gòu)的主動(dòng)變革意識(shí)和能力。

二、高等教育層次結(jié)構(gòu)調(diào)整跌宕起伏且各層次愈發(fā)失衡（1958-1977）

隨著中蘇關(guān)系的逐漸惡化以及大規(guī)模社會(huì)主義建設(shè)浪潮的出現(xiàn)，毛澤東開始重新思考蘇聯(lián)模式在我國(guó)應(yīng)用借鑒的存續(xù)問(wèn)題。單純移植蘇聯(lián)經(jīng)驗(yàn)并非長(zhǎng)久之計(jì)，為了盡快擺脫對(duì)蘇聯(lián)模式的依賴，國(guó)民經(jīng)濟(jì)基本恢復(fù)后，毛澤東等人開始著手摸索中國(guó)自己的社會(huì)主義教育道路。1956年5月，高等教育部頒發(fā)《中華人民共和國(guó)高等學(xué)校章程草案》，指出我國(guó)高等教育應(yīng)當(dāng)以滿足國(guó)家社會(huì)主義建設(shè)需要為主要任務(wù)。[12]1109高等教育開始“摸著石頭過(guò)河”，經(jīng)歷了跌宕起伏的坎坷道路。

（一）本?？平逃侔l(fā)展（1958-1961）

1958 年5 月，中共八大二次會(huì)議確立了“鼓足干勁，力爭(zhēng)上游，多快好省地建設(shè)社會(huì)主義”的總路線，全國(guó)上下陷入不切實(shí)際的“大躍進(jìn)”狂潮。[13]1958 年9月19 日發(fā)布的《關(guān)于教育工作的指示》計(jì)劃在15 年左右的時(shí)間內(nèi)普及高等教育，基本使全國(guó)有條件、有意愿的青年和成年人都能夠接受高等教育。[14]一時(shí)間，教育事業(yè)中掀起一陣“大革命”熱潮。1958 年，全國(guó)高等學(xué)校數(shù)量由1957 年的229 所猛增至791 所，學(xué)生人數(shù)由1957 年的444359 人上升至661262 人，教育事業(yè)中的“大躍進(jìn)”于1960 年時(shí)達(dá)到高潮（見表4、表5、圖1）。[5]963，965，967本?？平逃?guī)模的迅速擴(kuò)張對(duì)師資隊(duì)伍提出了更大的需求，高校紛紛抽調(diào)部分在校研究生補(bǔ)給高等教育師資隊(duì)伍，研究生數(shù)量未增反降。1959 年8月21日，國(guó)務(wù)院批復(fù)同意教育部《關(guān)于高等學(xué)校培養(yǎng)研究生工作的意見及一九五九年全國(guó)高等學(xué)校招收研究生計(jì)劃和選拔考試辦法》，對(duì)研究生招收和培養(yǎng)工作進(jìn)行指示，研究生數(shù)量小幅回升（見表5）。[10]

表4 1957-1965年全國(guó)高校數(shù)量

圖1 1957-1965年全國(guó)高校數(shù)量變化趨勢(shì)

（二）全面縮減舉措下本科比重相對(duì)凸顯（1961-1965）

1961 年，在“調(diào)整、鞏固、充實(shí)、提高”八字方針的指導(dǎo)下，國(guó)家開始糾正冒進(jìn)之風(fēng)，高等教育領(lǐng)域也開展了一系列的層次結(jié)構(gòu)調(diào)整。1961 年7 月，教育部召開全國(guó)高等學(xué)校及中等學(xué)校調(diào)整工作會(huì)議，提出削減高等教育辦學(xué)規(guī)模，確定1961年高等學(xué)校招生指標(biāo)為16.23 萬(wàn)人。[4]1962 年 6 月，國(guó)家計(jì)委、教育部發(fā)布《關(guān)于1962 年各級(jí)學(xué)校招生計(jì)劃和執(zhí)行招生計(jì)劃時(shí)應(yīng)注意問(wèn)題的通知》，要求高校減少招生指標(biāo)，根據(jù)專業(yè)人才需求實(shí)際合理安排招生任務(wù)。[15]經(jīng)過(guò)此番調(diào)整，本科和?？平逃陌l(fā)展得到控制，高等教育由重?cái)?shù)量逐漸走上重質(zhì)量的發(fā)展之路。但同時(shí)，在學(xué)校調(diào)整改辦和招生限制的雙重因素作用下，?？粕藬?shù)占高等教育總?cè)藬?shù)的比重持續(xù)走低，層次結(jié)構(gòu)愈發(fā)失衡。盡管仍存在著一些問(wèn)題，此次調(diào)整工作及時(shí)扭轉(zhuǎn)了“大躍進(jìn)”時(shí)期高等教育不切實(shí)際的冒進(jìn)局面。

表5 1957-1965年?？?、本科、研究生學(xué)生數(shù)及比重

（三）初步搭建的層次結(jié)構(gòu)全盤打亂并混為一談（1966-1977）

1966 年我國(guó)爆發(fā)“文化大革命”，高等教育遭遇空前浩劫。1966-1970 年間，全國(guó)大部分高校停辦、停止招生，高等教育資源遭到嚴(yán)重?fù)p壞。1966 年全國(guó)高校在校生 533766 人，1970 年時(shí)僅有 47815 人，人才培養(yǎng)出現(xiàn)斷層（見表6）。[5]966，9691970年起，以北京大學(xué)和清華大學(xué)為首，部分高校開始恢復(fù)招生工作，確定修業(yè)年限為二至三年；另增設(shè)修業(yè)年限為一年的“進(jìn)修班”，采取“自愿報(bào)名、群眾推薦、領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)、學(xué)校復(fù)審”的招生辦法，招收擁有三年以上實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，年齡在二十歲左右，具有初中以上文化程度的工人、貧下中農(nóng)、解放軍戰(zhàn)士和青年干部。由于所招收學(xué)生文化程度參差不齊，該階段的高等教育難以劃分具體層次，學(xué)生統(tǒng)稱為“工農(nóng)兵學(xué)員”。[16]研究生教育方面，高等教育部于1967年發(fā)布《關(guān)于廢除研究生制度及研究生分配問(wèn)題的報(bào)告》，以研究生教育帶有資本主義色彩、背離毛澤東思想為由，廢除已建立的研究生制度，研究生教育被迫中斷。[17]

表6 1966-1977年全國(guó)高校招生人數(shù)和在校生人數(shù)

教育的發(fā)展有其自身規(guī)律，既不可操之過(guò)急也不可大刀闊斧，既不能脫離社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)而行進(jìn)也不能完全成為政治經(jīng)濟(jì)的傀儡。關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)產(chǎn)生的政策在投入實(shí)踐的過(guò)程中會(huì)逐漸形成強(qiáng)大的路徑依賴，在學(xué)習(xí)效應(yīng)、協(xié)作效應(yīng)和適應(yīng)性預(yù)期的多重反饋下強(qiáng)化對(duì)于該制度的意識(shí)與行為，此時(shí)想要做出較大的政策變革、動(dòng)搖原本的制度根基，便會(huì)產(chǎn)生一系列連鎖反應(yīng)。盲目激進(jìn)的改制將造成大面積不可挽回的成本損失，該時(shí)期的激進(jìn)探索便是一個(gè)沉重的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。這一階段高等教育的跌宕起伏究其原因是將教育過(guò)度政治化，把教育事業(yè)作為階級(jí)斗爭(zhēng)的陣地，使高等教育走向極端。政策的形成與實(shí)踐過(guò)程不可避免地帶有統(tǒng)治階級(jí)的政治意志，是統(tǒng)治階級(jí)對(duì)于價(jià)值的權(quán)威性分配，但要以遵循客觀規(guī)律為前提。

三、以兩端為重點(diǎn)的高等教育層次結(jié)構(gòu)的恢復(fù)與升級(jí)（1978-1998）

從“大躍進(jìn)”到“文革”期間，我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)和文化等方面產(chǎn)生的變動(dòng)，與原有制度之間形成了激烈的沖突，既無(wú)力解決當(dāng)前的矛盾，也難以突破高度集中的管理體制、立足高等教育自身規(guī)律和實(shí)際問(wèn)題創(chuàng)新行動(dòng)路徑，造成了原有制度的斷裂。“文革”結(jié)束后，我國(guó)教育領(lǐng)域滿目瘡痍，急需開展全面、系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)調(diào)整工作，恢復(fù)高等教育秩序。1977 年10 月，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)教育部《關(guān)于一九七七年高等學(xué)校招生工作的意見》《關(guān)于高等學(xué)校招收研究生的意見》，恢復(fù)了停滯十年的高考招生制度和研究生制度。[9]4991978 年，我國(guó)開啟改革開放新篇章，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心發(fā)展生產(chǎn)，逐步建立起社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，開啟了高等教育層次結(jié)構(gòu)變革的第二個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，高等教育層次結(jié)構(gòu)開始了新一輪的重建與修整。

（一）?？平逃戎厣仙?/h3>

我國(guó)專科教育在“大躍進(jìn)”時(shí)期得到短期的快速發(fā)展，在這之后比重持續(xù)下降，本?？平Y(jié)構(gòu)失衡問(wèn)題一直未能得到有效解決。1980 年，金陵職業(yè)大學(xué)的建立標(biāo)志著短期職業(yè)大學(xué)這種新型高等專科學(xué)校登上歷史舞臺(tái)。短期職業(yè)大學(xué)屬于地方性學(xué)校，由地方政府負(fù)責(zé)辦學(xué)，旨在為地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)。[18]1982 年12月，“六五”計(jì)劃要求興辦專科學(xué)校和短期職業(yè)大學(xué)，擴(kuò)充專科人才培養(yǎng)規(guī)模，優(yōu)化人才培養(yǎng)的結(jié)構(gòu)和質(zhì)量。[19]1982 年，高等專科學(xué)校招生人數(shù)突增至230730人，是1981 年的3 倍，?？平逃诟叩冉逃械膶W(xué)生占比逐漸回升（見表7）。[12]1633[20]之后，國(guó)家進(jìn)一步出臺(tái)了《關(guān)于加速發(fā)展高等教育的報(bào)告》《關(guān)于教育體制改革的決定》等政策文件支持高等?？平逃ぷ?，?？票戎胤€(wěn)步上升。1980-1985 年間，全國(guó)共計(jì)創(chuàng)辦118 所短期職業(yè)大學(xué)，為各地經(jīng)濟(jì)建設(shè)培養(yǎng)了大批專門人才。

表7 1978-1988年?？圃谛Ｉ藬?shù)及招生人數(shù)

（二）恢復(fù)并細(xì)化研究生教育層次

1977 年10 月，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)教育部《關(guān)于高等學(xué)校招收研究生的意見》，結(jié)束了我國(guó)研究生教育12 年的斷裂期。[9]499與此同時(shí)，國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人愈發(fā)重視高層次人才培養(yǎng)和先進(jìn)科學(xué)技術(shù)研究工作，研究生教育制度得到進(jìn)一步細(xì)化與完善。1980 年2 月20 日通過(guò)的《中華人民共和國(guó)學(xué)位條例》，規(guī)定我國(guó)高等教育學(xué)位分為學(xué)士、碩士和博士三級(jí)。[21]1981 年起，我國(guó)依據(jù)《國(guó)務(wù)院學(xué)位委員會(huì)關(guān)于審定學(xué)位授予單位的原則和辦法》《國(guó)務(wù)院學(xué)位委員會(huì)學(xué)科評(píng)議組組織章程》等政策分批次開展學(xué)位授權(quán)審核工作，激發(fā)了高校研究生教育工作的積極性。[10]新學(xué)位制度的出臺(tái)和學(xué)位審核工作的有序開展極大地促進(jìn)了我國(guó)研究生教育的發(fā)展，研究生培養(yǎng)規(guī)模迅速擴(kuò)大，人才培養(yǎng)方式、類型和學(xué)科門類也日益完善。1998年，我國(guó)研究生共計(jì)198356人，占全國(guó)高等教育在校生人數(shù)的5.5%，較1978 年的10934人增長(zhǎng)了17.1倍。[12]1582

（三）高層次重點(diǎn)大學(xué)和重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)工作穩(wěn)步推進(jìn)

除了高等教育?？?、本科和研究生教育失衡的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題之外，各層次的教育質(zhì)量問(wèn)題也亟待解決。1978 年2 月17 日，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)教育部《關(guān)于恢復(fù)和辦好全國(guó)重點(diǎn)高等學(xué)校的報(bào)告》，提出恢復(fù)并積極推進(jìn)全國(guó)重點(diǎn)大學(xué)建設(shè)，確定了全國(guó)78 所重點(diǎn)高校，突出重點(diǎn)大學(xué)的科學(xué)研究和人才培養(yǎng)功能。[22]之后的一段時(shí)間，我國(guó)又相繼出臺(tái)了相關(guān)政策來(lái)推進(jìn)重點(diǎn)大學(xué)和重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)工作。1983 年，《關(guān)于加速發(fā)展高等教育的報(bào)告》提出應(yīng)針對(duì)不同層次教育進(jìn)行不同的質(zhì)量要求，著力加強(qiáng)重點(diǎn)學(xué)校和重點(diǎn)學(xué)科專業(yè)建設(shè)。[23]1985年，《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》對(duì)重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)提出明確規(guī)劃，要求遵循“同行評(píng)議、擇優(yōu)扶植”原則，有計(jì)劃地建設(shè)一批重點(diǎn)學(xué)科，豐富人才培養(yǎng)結(jié)構(gòu)，提升人才培養(yǎng)層次。[24]1991 年 7 月 27 日，《關(guān)于重點(diǎn)建設(shè)好一批重點(diǎn)大學(xué)和重點(diǎn)學(xué)科的報(bào)告》首次提出“211”計(jì)劃項(xiàng)目，經(jīng)籌備，于1995年發(fā)布《“211工程”總體建設(shè)規(guī)劃》，明確了“211 工程”的建設(shè)內(nèi)容和目標(biāo)，正式啟動(dòng)該項(xiàng)目。[25]

該階段的調(diào)整工作主要是經(jīng)濟(jì)建設(shè)引領(lǐng)下的結(jié)構(gòu)調(diào)整，在解決“文革”遺留問(wèn)題的基礎(chǔ)上，著力打造改革開放所需的數(shù)量與質(zhì)量并重的高層次人才，為粗放型經(jīng)濟(jì)向集約型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型積累資本。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展配套的政策調(diào)整和市場(chǎng)機(jī)制自身運(yùn)作的協(xié)同作用下，高等教育的兩端得到不同程度的增長(zhǎng)，為改革開放的全面推進(jìn)提供了人才保障和前沿科技成果。宏觀經(jīng)濟(jì)體制和教育管理體制的制度置換為這一階段高等教育各層次的恢復(fù)重建提供了強(qiáng)有力的動(dòng)力支持。一方面，外部經(jīng)濟(jì)體制由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡，突出了經(jīng)濟(jì)因素在高等教育各層次優(yōu)化中的地位，高等教育同社會(huì)經(jīng)濟(jì)之間逐步建立起雙向作用機(jī)制；另一方面，內(nèi)部教育管理體制由統(tǒng)包總管向擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)轉(zhuǎn)變，弱化了政治因素的限制作用，為高等教育依據(jù)自身規(guī)律進(jìn)行科學(xué)發(fā)展提供了可創(chuàng)新的制度空間。

四、擴(kuò)張進(jìn)程中“金字塔型”高等教育層次結(jié)構(gòu)初具雛形（1999-2009）

改革開放之后基于社會(huì)大背景做出的制度序列的調(diào)整，為高等教育事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展創(chuàng)建了良好的政策環(huán)境。世紀(jì)之交，現(xiàn)代化建設(shè)成為國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重要思路，隨著知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的到來(lái)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化對(duì)人才和科技成果提出了更高的標(biāo)準(zhǔn)和需求。1999 年，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)教育部《面向21 世紀(jì)教育振興行動(dòng)計(jì)劃》，計(jì)劃實(shí)現(xiàn)“2010 年高等教育規(guī)模有較大擴(kuò)展，入學(xué)率接近15%”，高等教育由精英教育向大眾化教育過(guò)渡。[26]相應(yīng)地，高等教育層次結(jié)構(gòu)的調(diào)整呈現(xiàn)出新的時(shí)代特征，專科、本科和研究生教育的辦學(xué)規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大，發(fā)展?？平逃允窃撾A段的重點(diǎn)任務(wù)，?？啤⒈究频膶哟谓Y(jié)構(gòu)也愈發(fā)受到重視，“金字塔型”結(jié)構(gòu)逐步建立起來(lái)。

（一）高等教育各層次規(guī)模大幅擴(kuò)張

為貫徹落實(shí)科教興國(guó)戰(zhàn)略，適應(yīng)知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代對(duì)高層次專門人才的數(shù)量和質(zhì)量需求，1999 年起，我國(guó)高等教育各層次緊鑼密鼓地開展大幅擴(kuò)招工作。1999 年6 月15 日，第三次全國(guó)教育工作會(huì)議決定大幅擴(kuò)大高校本專科招生規(guī)模，適度增加研究生招生人數(shù)，頒布了《關(guān)于深化教育改革、全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》，提出要調(diào)整完善我國(guó)教育體系結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大高等教育規(guī)模。[27]1999 年，高等教育專科、本科、研究生招生人數(shù)分別為 611864、936690、91762，較 1998 年分別增長(zhǎng)42.1%、43.4%、27%（見表8）。[28]《1999-2002 年教育部工作要點(diǎn)》中多次要求繼續(xù)擴(kuò)大高等學(xué)校招生規(guī)模，延伸高等教育覆蓋地域，并明確了各層次招生計(jì)劃指標(biāo)。[29]在國(guó)家的高度重視和政策推進(jìn)下，1998-2009 年我國(guó)高等教育各層次招生規(guī)模不斷擴(kuò)大，專、本科招生漲幅迅猛，人數(shù)基本持平，研究生招生漲幅相對(duì)平緩。

表8 1998-2009年全國(guó)高等教育本科、?？?、研究生人數(shù)

（二）高等教育層次結(jié)構(gòu)重心下移并以發(fā)展高等職業(yè)教育為重點(diǎn)

新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)高等教育中本科的比重一直顯著高于?？坪脱芯可鷮哟?。改革開放初期，國(guó)家加緊?？平逃慕ㄔO(shè)工作，專科比重過(guò)低的問(wèn)題有所緩解，但仍遠(yuǎn)低于本科比重。1999 年5 月25 日，教育部《關(guān)于實(shí)施〈中華人民共和國(guó)高等教育法〉若干問(wèn)題的意見》提出，應(yīng)改革和完善高等?？平逃?，構(gòu)建具有中國(guó)特色社會(huì)主義的高等專科教育體系，積極采取多元化措施為高等職業(yè)教育注入活力。[30]同年6 月頒布的《關(guān)于深化教育改革、全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》要求加快?？圃盒８母锔慕M的步伐，支持本科高校與企業(yè)合作辦學(xué)，培養(yǎng)理論和實(shí)踐兼具的專門人才。[27]這一時(shí)期合并、升格和新建了大批高等職業(yè)技術(shù)院校，漯河職業(yè)技術(shù)學(xué)院等65 所高職院校獲教育部批準(zhǔn)籌建。[31]2001 年，全國(guó)普通高校共計(jì)1225 所，其中?？圃盒?28 所，本科院校597 所，高等?？圃盒?shù)量自新中國(guó)成立以來(lái)第一次超過(guò)本科，并在之后幾年繼續(xù)增長(zhǎng)。[28]經(jīng)過(guò)此次調(diào)整，高等教育層次結(jié)構(gòu)重心下移，高等職業(yè)教育得到充分發(fā)展。

（三）?？平逃袘?yīng)用學(xué)科比例上升與本科和研究生教育中基礎(chǔ)學(xué)科比例上升

1998 年，高等教育各層次科類布局中，專科教育的應(yīng)用性學(xué)科比重小，基礎(chǔ)性學(xué)科比例大，這種科類結(jié)構(gòu)既不符合專科教育培養(yǎng)專門技術(shù)人才的特點(diǎn)，也脫離了中國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)實(shí)際。[32]2000 年1 月17 日，教育部頒發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)高職高專教育人才培養(yǎng)工作的意見》，圍繞“應(yīng)用”一詞作出一系列指示，指出現(xiàn)階段高職高專教育人才培養(yǎng)應(yīng)當(dāng)“以培養(yǎng)高等技術(shù)應(yīng)用性專門人才為根本任務(wù)”，加快高職高專教育教學(xué)改革工作。[33]同年6 月，教育部出臺(tái)《關(guān)于在高職高專教育中開展專業(yè)教學(xué)改革試點(diǎn)工作的通知》，要求各省部分高職高專院校以技術(shù)應(yīng)用為中心分批次開展專業(yè)教學(xué)改革。[34]在系列政策的推進(jìn)下，高等教育領(lǐng)域中應(yīng)用性學(xué)科重心下移，基礎(chǔ)性學(xué)科重心上移。本科、研究生教育中文學(xué)、理學(xué)和歷史學(xué)等偏理論的基礎(chǔ)性學(xué)科招生人數(shù)顯著增加；專科教育中工學(xué)、醫(yī)學(xué)、農(nóng)學(xué)等實(shí)踐性較強(qiáng)的應(yīng)用性學(xué)科招生人數(shù)顯著增加（見表9、表10）。[35][36]

表9 1999年?？?、本科和研究生層次各學(xué)科招生人數(shù)統(tǒng)計(jì)

該階段的整體特點(diǎn)為各層次教育均得到大規(guī)模擴(kuò)充，各層次內(nèi)部的學(xué)科結(jié)構(gòu)更加符合其人才培養(yǎng)階段的任務(wù)和學(xué)科特點(diǎn)，結(jié)構(gòu)性問(wèn)題逐漸代替規(guī)模問(wèn)題成為高等教育層次調(diào)整的重心。這既得益于動(dòng)態(tài)運(yùn)作下高等教育結(jié)構(gòu)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)漸漸建立起了緊密關(guān)系，也是政府、高校、市場(chǎng)和家庭多主體博弈的結(jié)果?；谠兄贫瓤蚣苓M(jìn)行微調(diào)，以滿足產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對(duì)多元人才結(jié)構(gòu)的需求，緩解社會(huì)大眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需求同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾。在總量問(wèn)題得到解決后，如何實(shí)現(xiàn)層次結(jié)構(gòu)內(nèi)外部適應(yīng)性的最佳契合，成為今后一個(gè)時(shí)期的思考方向和調(diào)整任務(wù)。

表10 2009年?？?、本科和研究生層次各學(xué)科招生人數(shù)統(tǒng)計(jì)

五、高等教育層次結(jié)構(gòu)變革進(jìn)入內(nèi)涵式發(fā)展新階段（2010年至今）

2008 年經(jīng)濟(jì)危機(jī)的沖擊和2012 年起人口紅利的逐漸消失暴露出當(dāng)下供給結(jié)構(gòu)與市場(chǎng)需求不匹配的問(wèn)題。面對(duì)這一挑戰(zhàn)，中央提出著力加強(qiáng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，提高供給體系質(zhì)量和效率。相應(yīng)的，高等教育大眾化進(jìn)程中以擴(kuò)大規(guī)模為主的系列舉措導(dǎo)致人才供給出現(xiàn)相對(duì)過(guò)剩，高校畢業(yè)生就業(yè)困難。因此，新時(shí)期的高等教育層次調(diào)整應(yīng)以供給側(cè)為重點(diǎn)，推動(dòng)各層次教育質(zhì)量的內(nèi)涵式發(fā)展，實(shí)現(xiàn)各層次之間、層次與經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)之間的有效銜接。2010 年7 月29日，中共中央、國(guó)務(wù)院頒布《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020 年）》，指出應(yīng)“不斷優(yōu)化高等教育結(jié)構(gòu)，優(yōu)化學(xué)科專業(yè)、類型、層次結(jié)構(gòu)，促進(jìn)多學(xué)科交叉和融合。重點(diǎn)擴(kuò)大應(yīng)用型、復(fù)合型、技能型人才培養(yǎng)規(guī)?！?。[37]高等教育開啟了以供給質(zhì)量提升為中心的教育結(jié)構(gòu)改革新征程。

（一）部分普通高校轉(zhuǎn)型為應(yīng)用型大學(xué)

2013 年，高校畢業(yè)生遭遇“史上最難就業(yè)年”，本科層次人才的過(guò)度培養(yǎng)衍生出就業(yè)市場(chǎng)的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，而?？平逃呐囵B(yǎng)層次相對(duì)有限，利用本科院校平臺(tái)優(yōu)勢(shì)、加快普通本科向應(yīng)用型本科轉(zhuǎn)型勢(shì)在必行。應(yīng)用型大學(xué)是高等教育大眾化進(jìn)程中形成的一種新型高校，以本科教育為主體，以應(yīng)用型高級(jí)專業(yè)技能人才培養(yǎng)為目的。[38]2015年10月《關(guān)于引導(dǎo)部分地方普通本科高校向應(yīng)用型轉(zhuǎn)變的指導(dǎo)意見》的發(fā)布，正式將應(yīng)用型本科建設(shè)提到國(guó)家戰(zhàn)略高度，為各地采取措施適應(yīng)和引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)、服務(wù)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展構(gòu)建了科學(xué)藍(lán)圖。各地政府部門積極投入到應(yīng)用型本科建設(shè)之中，著力推動(dòng)高等教育人才的供給側(cè)改革。2016年8月，陜西省以“四個(gè)一流”為核心，加快部分省屬本科高校向應(yīng)用型高校轉(zhuǎn)型，計(jì)劃到2020年建成5 所國(guó)內(nèi)一流應(yīng)用型大學(xué)。[39]河南省聚焦“四個(gè)河南”等河南經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，力爭(zhēng)5年內(nèi)形成一批轉(zhuǎn)型示范成果，暢通人才培養(yǎng)立交橋渠道。[40]

（二）本科層次職業(yè)教育試點(diǎn)工作初步開展

為了培養(yǎng)符合經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展所需的高層次知識(shí)技能型人才，職業(yè)教育開始嘗試打破層次桎梏，發(fā)展本科層次職業(yè)教育。職業(yè)本科是高等職業(yè)教育向本科層次的延伸，具有較強(qiáng)的職業(yè)技能屬性，在工學(xué)結(jié)合、“雙師型”師資隊(duì)伍建設(shè)、實(shí)訓(xùn)基地建設(shè)等方面經(jīng)驗(yàn)豐富，但缺少高水平的師資隊(duì)伍和科技研發(fā)能力。[41]2014 年5 月2 日，教育部發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》，探索并嘗試舉辦本科層次的職業(yè)教育，計(jì)劃到2020年時(shí)本科層次職業(yè)教育學(xué)生初具規(guī)模。[42]2019 年1 月24 日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《國(guó)家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》，要求加快高層次應(yīng)用型人才培養(yǎng)體系改革步伐，開展本科層次職業(yè)教育試點(diǎn)工作。[43]2019 年5 月，教育部批準(zhǔn)西安信息職業(yè)大學(xué)等15 所院校開展首批本科層次職業(yè)教育試點(diǎn)?，F(xiàn)階段，本科層次職業(yè)教育尚處于探索期，如何在辦學(xué)方式、人才培養(yǎng)模式、課程設(shè)置等方面區(qū)別于普通本科和普通高職，辦出特色與優(yōu)勢(shì)，仍需歷經(jīng)長(zhǎng)時(shí)間的思考與實(shí)踐。

（三）著力發(fā)展專業(yè)學(xué)位研究生教育

專業(yè)學(xué)位研究生教育是一種以職業(yè)為導(dǎo)向、為培養(yǎng)職業(yè)性高層次應(yīng)用型專門人才而設(shè)置的學(xué)位模式，最早為1991 年開設(shè)的MBA（工商管理碩士），經(jīng)過(guò)20年的實(shí)踐探索得到初步發(fā)展，但仍存在傳統(tǒng)偏見、體系不合理、質(zhì)量較低等問(wèn)題。[44][45]為適應(yīng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)高層次、復(fù)合型人才的需求，優(yōu)化研究生教育結(jié)構(gòu)，教育部于2009 年發(fā)布《關(guān)于做好2009 年全日制專業(yè)學(xué)位碩士研究生招生計(jì)劃安排工作的通知》，對(duì)新階段研究生招生的類型結(jié)構(gòu)、招生計(jì)劃和招生政策等進(jìn)行戰(zhàn)略部署，我國(guó)開始大力發(fā)展專業(yè)學(xué)位研究生教育。[46]近年來(lái)，教育部相繼出臺(tái)《關(guān)于深入推進(jìn)專業(yè)學(xué)位研究生培養(yǎng)模式改革的意見》《關(guān)于開展深化專業(yè)學(xué)位研究生教育綜合改革工作的通知》等政策文件，針對(duì)專業(yè)學(xué)位研究生教育的辦學(xué)管理體制、人才培養(yǎng)模式和評(píng)價(jià)機(jī)制等方面開展綜合改革，專業(yè)學(xué)位研究生教育體系日益成熟。

這一階段對(duì)于高等教育各層次的調(diào)整不再過(guò)多關(guān)注規(guī)模性問(wèn)題，而是著力解決各層次內(nèi)部、各層次之間以及各層次教育與外部社會(huì)之間的結(jié)構(gòu)適應(yīng)性問(wèn)題，是以供給質(zhì)量為核心的革新式發(fā)展。?？坪捅究浦g的絕對(duì)壁壘逐漸淡化，應(yīng)用型大學(xué)和本科層次職業(yè)教育作為新的行動(dòng)者進(jìn)入高等教育體系之中，借助現(xiàn)有政策實(shí)現(xiàn)新的發(fā)展嘗試，呼吁與之相契合的服務(wù)于內(nèi)涵式發(fā)展新目標(biāo)的政策的出臺(tái)。?？?、本科和研究生教育均以應(yīng)用型人才培養(yǎng)為目標(biāo)，加強(qiáng)人才供給與市場(chǎng)需求之間的契合度，于全球格局中縮小同國(guó)際水平的差距。本科層次職業(yè)教育試點(diǎn)工作的推進(jìn)和專業(yè)學(xué)位研究生制度的發(fā)展亦是在一定程度上打破了傳統(tǒng)層次結(jié)構(gòu)的桎梏，構(gòu)建起人才培養(yǎng)立交橋，延伸并拓寬了人才進(jìn)修渠道。

總之，高等教育層次結(jié)構(gòu)的調(diào)整是一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程，不同階段對(duì)高等教育層次結(jié)構(gòu)提出了不同的調(diào)整任務(wù)，總量矛盾與結(jié)構(gòu)矛盾在不斷演變的社會(huì)大背景下交替成為當(dāng)時(shí)的主要矛盾。歷史制度主義重視制度產(chǎn)生與作用的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，穩(wěn)定的制度運(yùn)作在某一時(shí)期突發(fā)轉(zhuǎn)折進(jìn)入到另一個(gè)制度穩(wěn)定期，轉(zhuǎn)折的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)即為新制度路徑依賴的起點(diǎn)，決定著未來(lái)一段時(shí)期的政策走向。縱觀新中國(guó)成立70 年來(lái)高等教育層次結(jié)構(gòu)的歷史演進(jìn)，可將其分為兩個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，即新中國(guó)成立和改革開放。新中國(guó)成立之初，國(guó)家各方面的建設(shè)剛剛起步，以借鑒蘇聯(lián)的高度集權(quán)和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為背景，此時(shí)的調(diào)整是政府主導(dǎo)下以短時(shí)間內(nèi)擴(kuò)充規(guī)模為主的總量調(diào)整。改革開放創(chuàng)新行動(dòng)路徑，逐步破解政府大包大攬的局面，轉(zhuǎn)變職能、簡(jiǎn)政放權(quán)，使我國(guó)的高等教育事業(yè)得以真正從內(nèi)生性機(jī)制和外延性聯(lián)結(jié)兩方面進(jìn)行科學(xué)的創(chuàng)新探索。關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)為政策演進(jìn)立標(biāo)定向，制度變遷則體現(xiàn)著政策邏輯的演進(jìn)脈絡(luò)，制度變遷依其作用方式和作用結(jié)果不同主要分為制度微調(diào)、制度置換、制度轉(zhuǎn)換和制度斷裂。[47]幾種制度變遷類型在70年間均有顯現(xiàn)?？偟膩?lái)說(shuō)，新中國(guó)成立以來(lái)高等教育領(lǐng)域的宏觀制度變遷體現(xiàn)為：由政府高度集中的計(jì)劃控制轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)高校辦學(xué)自主的簡(jiǎn)政放權(quán)；由單純強(qiáng)調(diào)配合經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)需求、補(bǔ)充人才缺口轉(zhuǎn)向注重高等教育的內(nèi)外規(guī)律和動(dòng)態(tài)機(jī)制；由特殊時(shí)期的全面總量供給為主轉(zhuǎn)向新時(shí)期的追求內(nèi)涵質(zhì)量發(fā)展。

新中國(guó)成立70年來(lái)，在政策文本引導(dǎo)和多方協(xié)力建設(shè)下，我國(guó)高等教育層次結(jié)構(gòu)在改革調(diào)整中逐漸摸索出一套適合我國(guó)國(guó)情的結(jié)構(gòu)體系，發(fā)展方向愈發(fā)明朗。高等教育層次結(jié)構(gòu)由本科教育“一方獨(dú)大”的“橄欖球型”漸漸走向?qū)１君R頭并進(jìn)、研究生適度發(fā)展的“谷倉(cāng)型”，由以數(shù)量規(guī)模調(diào)整為主轉(zhuǎn)向以內(nèi)涵質(zhì)量提升為重。立足新時(shí)代，高等教育層次結(jié)構(gòu)調(diào)整應(yīng)著力推進(jìn)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展。?？茖哟螒?yīng)繼續(xù)大力發(fā)展高等職業(yè)教育，暢通中等、高等職業(yè)教育銜接渠道，重點(diǎn)關(guān)注本科層次職業(yè)教育新式發(fā)展路徑；本科層次應(yīng)力促“雙一流”建設(shè)，加快應(yīng)用型本科高校發(fā)展步伐，培養(yǎng)新時(shí)代所需的應(yīng)用型人才；研究生層次應(yīng)精益求精，攻堅(jiān)高精尖領(lǐng)域科學(xué)技術(shù)和發(fā)展前沿，進(jìn)一步完善專業(yè)學(xué)位研究生教育體系和制度。