公司法改革的“社會(huì)主義（公共主義）邏輯”

摘要：國(guó)有企業(yè)改革本應(yīng)是《中華人民共和國(guó)公司法》（簡(jiǎn)稱《公司法》）修訂中的重大問(wèn)題，但學(xué)界似乎并不重視如何在公司法改革中完善國(guó)企制度，仿佛國(guó)企改革的出路就是減少或被消滅，或進(jìn)一步私有化，此種改革邏輯并不符合憲法。我們應(yīng)當(dāng)關(guān)注憲法對(duì)公共經(jīng)濟(jì)形式尤其是國(guó)企地位的設(shè)計(jì)，通過(guò)公司法的改革進(jìn)一步夯實(shí)國(guó)企的憲法地位。首先，在法律調(diào)整模式上，對(duì)國(guó)企最優(yōu)的調(diào)整模式是制定《公共企業(yè)法》，次優(yōu)的調(diào)整模式是在《公司法》中設(shè)立公共企業(yè)專章，無(wú)論何者都應(yīng)廢除《全民企業(yè)法》，修訂《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》。其次，應(yīng)當(dāng)重構(gòu)國(guó)企概念，對(duì)現(xiàn)實(shí)生活中紛繁復(fù)雜的國(guó)企類型進(jìn)行“選擇性定義”，擴(kuò)大《公司法》對(duì)國(guó)有公司的調(diào)整范圍，并以法定方式明確國(guó)企的存在領(lǐng)域，使國(guó)企主要服務(wù)于促進(jìn)國(guó)家創(chuàng)新和滿足民生需求，解決目前“主業(yè)控制”完全失效的現(xiàn)狀。再次，應(yīng)通過(guò)扁平公司治理層級(jí)、優(yōu)化黨組織參與方式、認(rèn)可外部董事的法律地位、賦予公司自主設(shè)立監(jiān)事會(huì)的權(quán)力等優(yōu)化國(guó)企內(nèi)部治理。最后，應(yīng)通過(guò)強(qiáng)化出資人監(jiān)管和民眾參與方式，改進(jìn)國(guó)企外部治理，鑒于國(guó)資監(jiān)管已從“管資產(chǎn)”轉(zhuǎn)向“管資本”，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)應(yīng)盡快變更名稱。鑒于國(guó)資委所持國(guó)企股權(quán)是不同于普通股東權(quán)的“公共性股東權(quán)”，應(yīng)仿照證券監(jiān)督管理委員會(huì)的權(quán)力構(gòu)造，以立法方式擴(kuò)張國(guó)資委的出資人權(quán)力，賦予國(guó)資委對(duì)國(guó)有企業(yè)的特別調(diào)查權(quán)和特別制裁權(quán)；建立統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)信息披露平臺(tái)，建立公民代表訴訟制度或公民集團(tuán)代表訴訟制度，方便公民對(duì)國(guó)企董事、高管濫權(quán)現(xiàn)象進(jìn)行訴訟監(jiān)督。唯此，我們才會(huì)看到一個(gè)完全不同的國(guó)企世界。

關(guān)鍵詞：憲法；國(guó)有企業(yè)；國(guó)資委；公司法；公共企業(yè)法

中圖分類號(hào)：F279.33文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1007-8266（2020）07-0003-14

中國(guó)的公司法改革一直被視為應(yīng)當(dāng)在市場(chǎng)化的道路上前進(jìn)，而此種市場(chǎng)化道路在慣習(xí)上通常是用“西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”模式作為參照的，這種模式與我們通常所謂的社會(huì)主義邏輯是不太相干的。在市場(chǎng)化的改革派看來(lái)，社會(huì)主義邏輯是與中央集權(quán)相關(guān)的、是反市場(chǎng)、反自由的。因此，在論及“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式”時(shí)，也大多只是偏重強(qiáng)調(diào)其“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一面”。在實(shí)踐中，“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”迄今不被美國(guó)、歐盟等視為一種“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系”，相反，海外的一些學(xué)者將我們稱為“國(guó)家資本主義”（State Capitalism）[ 1-4 ]，以表示此種市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)形態(tài)與西方流行的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)形態(tài)存在極大不同。我們認(rèn)為，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是存在極強(qiáng)國(guó)家干預(yù)和公共規(guī)制，試圖克服自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)缺陷的一種經(jīng)濟(jì)形態(tài)。本文正是在此種意義上使用“社會(huì)主義”的概念，將其視為一種“公共性”的范疇去理解。這種公共性的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)形式，也完全不同于“個(gè)人主義”的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)形式，是一種“人民性”的經(jīng)濟(jì)形式。有學(xué)者認(rèn)為，中國(guó)式政府—市場(chǎng)關(guān)系的演變經(jīng)歷了四個(gè)階段：以行政思路解讀市場(chǎng)邏輯；以行政措施培育市場(chǎng)機(jī)制；以政策調(diào)整引導(dǎo)市場(chǎng)主體；以行政力量補(bǔ)充市場(chǎng)作用。從產(chǎn)業(yè)政策的角度來(lái)看，中國(guó)式政府—市場(chǎng)關(guān)系在形成過(guò)程、內(nèi)部結(jié)構(gòu)以及實(shí)質(zhì)內(nèi)容上具有明顯的本國(guó)特征[ 5-6 ]。

西方長(zhǎng)期流行的關(guān)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的“定式思維”，對(duì)國(guó)企改革路徑的影響極大。針對(duì)國(guó)有企業(yè)，市場(chǎng)化的改革邏輯基本上是將“國(guó)企私人化”“國(guó)企私有化”，所謂“國(guó)企公司化改制”“混合所有制改革”等基本上都是在往這一方向前進(jìn)。與此相關(guān)，公司法對(duì)國(guó)企的法律調(diào)整也基本上是在“去國(guó)企化”“平等對(duì)待”“不搞特殊性”，甚至極端的觀點(diǎn)主張“消滅國(guó)企”這樣的邏輯和背景下展開。主張為國(guó)企留有一席之地、肯定國(guó)企的學(xué)術(shù)立場(chǎng)是不那么受歡迎的，而且，很容易被情緒化地貼上政治標(biāo)簽。這樣的一種不利處境，一直到習(xí)近平同志視察國(guó)有資產(chǎn)管理監(jiān)督委員會(huì)（簡(jiǎn)稱“國(guó)資委”），強(qiáng)調(diào)國(guó)企作為國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)及執(zhí)政基礎(chǔ)的重要意義之后，關(guān)于國(guó)企消滅論的聲音才逐漸弱下來(lái)。所以，在2018年一次學(xué)術(shù)研討會(huì)中，我把中國(guó)此種重視國(guó)企、重視黨的領(lǐng)導(dǎo)的公司法模式稱為“習(xí)近平公司法”。這其實(shí)是一件很有趣的事，學(xué)術(shù)爭(zhēng)議經(jīng)常需要依托政治家的言論去平息。這意味著我們的學(xué)術(shù)獨(dú)立還存在很大的問(wèn)題——不僅國(guó)企問(wèn)題如此，《中華人民共和國(guó)證券法》關(guān)于注冊(cè)制的改革、科創(chuàng)板的出臺(tái)，無(wú)不如此。本文試圖討論的是，在國(guó)企基本全面進(jìn)行公司化改制后，公司法改革是否還有必要保留關(guān)于國(guó)企的“個(gè)別規(guī)則”？這已經(jīng)成為本次公司法改革中最為核心的內(nèi)容之一。

在本次改革過(guò)程中，國(guó)資委則一直試圖強(qiáng)化和擴(kuò)大國(guó)企在《中華人民共和國(guó)公司法》（簡(jiǎn)稱《公司法》）中的調(diào)整空間，諸如，強(qiáng)化關(guān)于國(guó)有公司的調(diào)整范圍、補(bǔ)充關(guān)于黨組織的規(guī)定、規(guī)定關(guān)于社?；饎澽D(zhuǎn)的股權(quán)行使、彰顯國(guó)有公司組織機(jī)構(gòu)的特殊性、讓國(guó)資委對(duì)二級(jí)以下國(guó)企進(jìn)行穿越式監(jiān)管、強(qiáng)化國(guó)企的合規(guī)管理、賦予國(guó)資委特別調(diào)查權(quán)等①。因此，在《公司法》正在進(jìn)行全盤修訂之際，有必要解決“國(guó)企的法律規(guī)則如何調(diào)整”這一“路線問(wèn)題”，唯此，才能進(jìn)一步推進(jìn)《公司法》改革的理性發(fā)展[ 7 ]。

一、走不出的憲法背景：《公司法》改革的憲法約束

憲法，是一國(guó)的根本大法。任何法令的改革都有其憲法約束，公司法改革也并非只是在商事法的邏輯中獨(dú)立展開的，《公司法》改革也應(yīng)關(guān)注其憲法背景，受到憲法約束。學(xué)術(shù)界也有人對(duì)公司治理與憲制的關(guān)系進(jìn)行了比較深入的研究，認(rèn)為公司治理在自治性、民主性、程序性、公開性和問(wèn)責(zé)性五個(gè)方面體現(xiàn)了憲制主義的實(shí)際運(yùn)用[ 8 ]。尤其是，憲法關(guān)于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)及國(guó)有企業(yè)的安排，是《公司法》改革中無(wú)法脫離的宏觀背景。下一階段中國(guó)的《公司法》改革，應(yīng)當(dāng)在這一憲法背景下展開。那么，在《公司法》改革中，憲法給定的背景又是什么？

（一）根本制度約束：社會(huì)主義制度與黨的領(lǐng)導(dǎo)

《中華人民共和國(guó)憲法》（簡(jiǎn)稱《憲法》）在其總綱部分第一條中明確規(guī)定：“中華人民共和國(guó)是工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家。社會(huì)主義制度是中華人民共和國(guó)的根本制度。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征。禁止任何組織或者個(gè)人破壞社會(huì)主義制度?！鄙鐣?huì)主義制度是我國(guó)的根本制度，共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，公司法制度設(shè)計(jì)中是否應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)我國(guó)的根本制度，是否應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)以及如何體現(xiàn)中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征——黨的領(lǐng)導(dǎo)？

（二）經(jīng)濟(jì)機(jī)制約束：社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的公共性

按照張維迎[ 9 ]的觀點(diǎn)，西方經(jīng)濟(jì)學(xué)界一般把市場(chǎng)信仰劃分為四個(gè)層次。第一層次是對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)無(wú)任何信仰，不相信市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，此為傳統(tǒng)馬克思主義經(jīng)濟(jì)學(xué)；第二層次是懷疑主義，對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的信仰搖擺不定，此為凱恩斯主義經(jīng)濟(jì)學(xué)，也即主張政府干預(yù)主義的經(jīng)濟(jì)學(xué)；第三層次是對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)非常信仰，但也認(rèn)為政府在必要時(shí)應(yīng)介入市場(chǎng)，此為芝加哥學(xué)派。例如，弗里德曼認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)蕭條時(shí)期政府應(yīng)采取積極的貨幣政策讓經(jīng)濟(jì)走出低谷；第四層次是對(duì)市場(chǎng)堅(jiān)定不移，完全信仰，此為以米塞斯和哈耶克為代表的奧地利學(xué)派，該學(xué)派當(dāng)今的代表人物主要在美國(guó)。[ 10-11 ]

我國(guó)《憲法》第十五條規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。國(guó)家加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)立法，完善宏觀調(diào)控。國(guó)家依法禁止任何組織或者個(gè)人擾亂社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序?！鄙鐣?huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與資本主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)區(qū)別在于其“公共性”的差異。因此，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制上，試圖通過(guò)加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)立法（形成公共性經(jīng)濟(jì)法），完善宏觀調(diào)控，以維護(hù)公共性的經(jīng)濟(jì)秩序[ 12 ]。如同有學(xué)者所說(shuō)的那樣，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)調(diào)的是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的中國(guó)特色——中國(guó)特色社會(huì)主義是“政府和市場(chǎng)”雙強(qiáng)模式，此種雙強(qiáng)模式是一個(gè)新事物，需要在全面深化改革過(guò)程中進(jìn)一步探索與完善，一要順應(yīng)“強(qiáng)市場(chǎng)”的內(nèi)在要求；二要堅(jiān)持“強(qiáng)政府”的優(yōu)秀傳統(tǒng)；三要探索雙強(qiáng)模式的最優(yōu)路徑[ 13 ]。我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要特征之一是“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用”，形成了“黨、政府、市場(chǎng)”的穩(wěn)定結(jié)構(gòu)，這是經(jīng)濟(jì)學(xué)的“三維譜系”。[ 5 ]還有學(xué)者認(rèn)為：“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”的憲法內(nèi)涵包括三個(gè)方面：在權(quán)利方面，表現(xiàn)為市場(chǎng)主體的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)；在權(quán)力方面，表現(xiàn)為國(guó)家干預(yù)權(quán)力及其法治化要求；在價(jià)值方面，表現(xiàn)為公民的“經(jīng)濟(jì)自由”與國(guó)家干預(yù)的市場(chǎng)優(yōu)先原則[ 12 ]。

可見，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)具有“強(qiáng)公共規(guī)制”的特點(diǎn)，這種公共規(guī)制不僅僅是一種“事后的干預(yù)”，也可能是一種“事前的調(diào)控”。例如，我們對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的干預(yù)，很多規(guī)制措施就是事前調(diào)控，而不僅僅是在當(dāng)事人出現(xiàn)違法違規(guī)行為之后進(jìn)行事后規(guī)制。此與資本主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主要是一種自由的經(jīng)濟(jì)秩序，國(guó)家干預(yù)主要體現(xiàn)為事后規(guī)制之間存在巨大差異。這就意味著中國(guó)公司法相較于資本主義公司法，在公共規(guī)制方面的規(guī)范群會(huì)更為豐富和明顯。因此，我們的公司法呈現(xiàn)出極具公共性的一面，與“自由主義公司法”比較，可能會(huì)呈現(xiàn)出更多的“公共性公司法”的一面。

（三）企業(yè)形態(tài)約束：公共企業(yè)作為主導(dǎo)

《憲法》通過(guò)經(jīng)濟(jì)制度、經(jīng)濟(jì)形態(tài)、公共財(cái)產(chǎn)保護(hù)等規(guī)則，為《公司法》關(guān)于企業(yè)形態(tài)的設(shè)計(jì)建立了約束規(guī)則，尤其是特別規(guī)范了公共企業(yè)的法律地位和經(jīng)濟(jì)地位，這在《公司法》改革過(guò)程中是必須予以重視的。例如，《憲法》第六條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制。社會(huì)主義公有制消滅人剝削人的制度，實(shí)行各盡所能、按勞分配的原則。國(guó)家在社會(huì)主義初級(jí)階段，堅(jiān)持公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度，堅(jiān)持按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度?！薄稇椃ā返谄邨l規(guī)定：“國(guó)有經(jīng)濟(jì)，即社會(huì)主義全民所有制經(jīng)濟(jì)，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的主導(dǎo)力量。國(guó)家保障國(guó)有經(jīng)濟(jì)的鞏固和發(fā)展?！蓖瑫r(shí)，《憲法》第十二條規(guī)定：“社會(huì)主義的公共財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯。國(guó)家保護(hù)社會(huì)主義的公共財(cái)產(chǎn)。禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞國(guó)家的和集體的財(cái)產(chǎn)?！?/p>

可見，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是以公有制為主體的經(jīng)濟(jì)形式，該種經(jīng)濟(jì)形式要充分發(fā)揮國(guó)有經(jīng)濟(jì)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的主導(dǎo)地位，同時(shí)，憲法對(duì)社會(huì)主義公共財(cái)產(chǎn)的保護(hù)采取了“神圣不可侵犯”的方式，將公共財(cái)產(chǎn)上升到一種特別的高度進(jìn)行保護(hù)。這也就意味著在《公司法》的改革過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)重視對(duì)國(guó)有企業(yè)尤其是公共財(cái)產(chǎn)的特別保護(hù)。

（四）企業(yè)治理方式約束：民主管理作為基本形態(tài)

《憲法》也通過(guò)人民權(quán)力的安排、國(guó)企民主管理形式的規(guī)范等，為企業(yè)治理方式建立了約束規(guī)則。例如，《憲法》第二條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。”《憲法》第十六條規(guī)定：“國(guó)有企業(yè)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)有權(quán)自主經(jīng)營(yíng)。國(guó)有企業(yè)依照法律規(guī)定，通過(guò)職工代表大會(huì)和其他形式，實(shí)行民主管理。”

可見，人民行使國(guó)家權(quán)力不僅僅通過(guò)政治民主的方式，還可能通過(guò)經(jīng)濟(jì)民主的方式，通過(guò)管理經(jīng)濟(jì)事業(yè)來(lái)實(shí)現(xiàn)，參與公司管理是實(shí)現(xiàn)人民民主權(quán)力的一種重要途徑。因此，《公司法》在改革過(guò)程中，也應(yīng)考量如何便利民眾參與企業(yè)治理，以在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)公民的治理參與權(quán)。尤其是在流行“以資本為中心”分配企業(yè)內(nèi)部權(quán)力的“資本性公司法”中，具有極為重要的“矯治”意義。

二、國(guó)企的規(guī)制：《憲法》規(guī)范精神的“公司法折射”

對(duì)于《憲法》與部門法律之間的關(guān)系，最近幾年理論上存在不少討論[ 14-16 ]。《憲法》是最高法，是一切立法的依據(jù)，立法是在《憲法》約束下在法秩序的各個(gè)領(lǐng)域的規(guī)范展開?！傲⒎ㄒ恢睋?dān)負(fù)著實(shí)施《憲法》的任務(wù)，負(fù)有具體化《憲法》規(guī)范內(nèi)涵，并將之體現(xiàn)在生活關(guān)系中的義務(wù)”。[ 17 ]具體而言，《憲法》對(duì)部門法的立法約束可概括為兩個(gè)層面：內(nèi)容形成和越界控制。前者意味著，立法者必須考量《憲法》的哪些規(guī)范構(gòu)成了對(duì)該部門立法的委托，《憲法》在此領(lǐng)域設(shè)定了何種國(guó)家目標(biāo)，要求達(dá)到何種基本權(quán)利保障標(biāo)準(zhǔn)；后者意味著，在考量該法律部門的規(guī)范領(lǐng)域的特定情形而形成具體規(guī)范時(shí)，立法者不能逾越《憲法》設(shè)定的邊界，不能背棄國(guó)家目標(biāo)，不能侵害基本權(quán)利，在權(quán)衡各種利益時(shí)，應(yīng)謹(jǐn)慎裁斷，避免草率放棄《憲法》的價(jià)值設(shè)定[ 14 ]。

可見，《憲法》對(duì)部門法的約束并非意味著，《憲法》作為根本大法，要將其所有條文直接嵌入部門法之中，但至少在對(duì)部門法進(jìn)行規(guī)范構(gòu)造時(shí)，要折射《憲法》的規(guī)范精神或規(guī)范意旨，如此才能便利《憲法》的實(shí)施，使部門法的規(guī)范構(gòu)造不至于脫離《憲法》背景，成為獨(dú)立的王國(guó)。因此，“對(duì)每一個(gè)法律部門都必須首先以其憲法性基礎(chǔ)為源頭來(lái)理解”[ 18 ]，如果部門法在其規(guī)范構(gòu)造時(shí)不折射《憲法》的規(guī)范精神，《憲法》條文又不能直接在法院裁判過(guò)程中引用，則《憲法》必將成為空文，難以進(jìn)入司法過(guò)程，而不進(jìn)入司法過(guò)程的立法，是難以保障其實(shí)施效果的。因此，“在法理上不宜將憲法視為一個(gè)與行政法、刑法、民法、訴訟法等部門法相提并論的獨(dú)立的法律部門，憲法應(yīng)當(dāng)在法理上作為各個(gè)部門法的法律原則而存在，憲法對(duì)社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域都具有根本法的法律約束力”[ 19-20 ]。

鑒于以上《憲法》背景的分析，《公司法》在其立法和改革過(guò)程中，無(wú)法回避社會(huì)主義制度的體現(xiàn)，尤其是無(wú)法回避國(guó)企如何規(guī)制的問(wèn)題，因此，未來(lái)的《公司法》改革，尤其應(yīng)通過(guò)其制度構(gòu)造，在《公司法》的基本性格、公司企業(yè)的基本類型、公司治理的基本形態(tài)等方面彰顯或折射《憲法》精神。

（一）《公司法》的基本性格：自由主義的還是公共性的

社會(huì)主義制度作為我國(guó)的根本制度，意味著我們?cè)陬I(lǐng)導(dǎo)體制方面要貫徹共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，而共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是一種“民主集中制”的領(lǐng)導(dǎo)形式。這種領(lǐng)導(dǎo)形式，在政治要求上是“以人民為中心”的，此種政治性要求自然會(huì)影響到我國(guó)《公司法》的基本性格。

如前所述，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，不僅應(yīng)彰顯經(jīng)濟(jì)自由的一面，更應(yīng)當(dāng)彰顯經(jīng)濟(jì)規(guī)制的一面。因此，我們已經(jīng)或?qū)⒁纬傻摹豆痉ā返幕拘愿?，可能不是一種純粹自由主義的試驗(yàn)，不是完全由“資本決定”的《公司法》邏輯。相反，這意味著我們《公司法》的基本性格應(yīng)當(dāng)是“公共主義的公司法”。所謂“公共主義的公司法”，是一種“社團(tuán)主義的法律”，即中國(guó)《公司法》的存在價(jià)值是以建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序?yàn)槟繕?biāo)，這意味著我們的《公司法》并非是純粹支持私人企業(yè)實(shí)現(xiàn)營(yíng)利目標(biāo)的《公司法》，公司企業(yè)在市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)中應(yīng)當(dāng)“善意經(jīng)營(yíng)”，不應(yīng)當(dāng)僅僅成為一種“謀利的機(jī)器”，法律必須規(guī)制公司此種“非人性的一面”，要讓公司為良好社會(huì)秩序的建立服務(wù)。尤其是在中國(guó)當(dāng)下商業(yè)道德喪失、市場(chǎng)秩序失范的背景下，《公司法》的改革更要重視對(duì)公司的經(jīng)營(yíng)行為、公司營(yíng)利目標(biāo)的修正，使公司尤其是國(guó)有公司能為良善秩序的形成樹立樣板。中國(guó)今日之《公司法》，對(duì)企業(yè)營(yíng)利支持過(guò)度，企業(yè)社會(huì)責(zé)任規(guī)制難以落到實(shí)處，公司企業(yè)以營(yíng)利為中心，誠(chéng)信缺失、違約嚴(yán)重、不尊重法律的現(xiàn)象比比皆是。例如，違反《公司法》第十六條違規(guī)擔(dān)保的現(xiàn)象極為嚴(yán)重，甚至在上市公司也不尊重公司內(nèi)部的決議程序，公司治理形同虛設(shè)；古玩市場(chǎng)制假、售假現(xiàn)象泛濫，卻不正常地被視為行業(yè)慣例；一些網(wǎng)上商城假貨云集，如此種種都意味著中國(guó)當(dāng)下企業(yè)信用已降至冰點(diǎn)——“治理亂世用重典”，于此情形，我們所欲形成的《公司法》秩序應(yīng)當(dāng)彰顯更多的“規(guī)制主義”要素，在法價(jià)值層面，我們?cè)谧非髮?shí)現(xiàn)市場(chǎng)主體契約自由的同時(shí)，更應(yīng)在制度設(shè)計(jì)上強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)道德、市場(chǎng)誠(chéng)信、市場(chǎng)秩序的價(jià)值，以實(shí)現(xiàn)“規(guī)制的平衡”，唯此，才不至于最終使得我們國(guó)內(nèi)乃至國(guó)際的市場(chǎng)崩潰。

（二）公司企業(yè)的基本類型：公共公司占據(jù)主導(dǎo)地位

公共主義《公司法》的另一個(gè)邏輯是，在公司企業(yè)的類型構(gòu)造上，國(guó)有公司/公共公司會(huì)占據(jù)主導(dǎo)地位，這也是《憲法》關(guān)于國(guó)有經(jīng)濟(jì)的基本定位所決定的。鑒于各種政治、經(jīng)濟(jì)及社會(huì)因素的考量，中國(guó)不會(huì)拒絕國(guó)有公司的存在，只會(huì)考量國(guó)有公司以何種方式存在會(huì)更合適——國(guó)有公司是在《公司法》中續(xù)存，還是單獨(dú)制定國(guó)有公司法調(diào)整？

鑒于前述《憲法》規(guī)范及精神的約束，我們無(wú)論對(duì)國(guó)有企業(yè)采取何種調(diào)整形式，在重要性方面，國(guó)有（公共）公司都應(yīng)當(dāng)在企業(yè)形態(tài)中占據(jù)主導(dǎo)（主要）的地位。此種主導(dǎo)/主要地位，主要不是就企業(yè)數(shù)量而言，而是就企業(yè)的經(jīng)濟(jì)力和控制力而言，是就企業(yè)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)、公民生活的影響力而言。法律如果不能確保國(guó)有（公共）公司在法律地位上起到主導(dǎo)作用，則很難說(shuō)此種立法較好地貫徹了《憲法》的基本精神。

因此，我們必須打破現(xiàn)實(shí)生活中“害怕談?wù)搰?guó)企”“害怕國(guó)企占據(jù)主導(dǎo)地位”“害怕國(guó)企壓抑了民企的競(jìng)爭(zhēng)力”，因此，主張不斷打壓或限制不加區(qū)分、全面限縮國(guó)企范圍的各種不當(dāng)言論。要敢于承認(rèn)中國(guó)這樣的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，就是國(guó)企占據(jù)主導(dǎo)地位的經(jīng)濟(jì)體制，雖然我們不否認(rèn)民企也是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中極為重要的主體，但我們也不應(yīng)避談國(guó)企。國(guó)企是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的一種企業(yè)形態(tài)，也是全球很多國(guó)家普遍存在的企業(yè)形態(tài)，在中國(guó)的合法性有其憲法基礎(chǔ)，因此，中國(guó)的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就是以公共公司為主導(dǎo)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)形式，這樣的一種制度自信是有助于我們做到表里如一、實(shí)現(xiàn)憲法的規(guī)范精神的。

（三）公司治理的基本形態(tài)：黨的領(lǐng)導(dǎo)與民主治理

公共主義公司法的另一個(gè)體現(xiàn)是，在公司治理的基本形態(tài)上，要折射黨的領(lǐng)導(dǎo)與公民參與企業(yè)治理的一面。黨的領(lǐng)導(dǎo)不僅在國(guó)有企業(yè)中要有所體現(xiàn)，在非國(guó)有企業(yè)中同樣也應(yīng)有所體現(xiàn)，這在《公司法》中其實(shí)早有安排，只是在實(shí)踐中未能得到充分落實(shí)[ 21-22 ]。同時(shí)，《公司法》應(yīng)創(chuàng)造諸多機(jī)制，方便公民在經(jīng)濟(jì)生活中參與民主治理。

因此，我們要改變國(guó)企內(nèi)部“恐黨癥”狀態(tài)，一些觀點(diǎn)基于西方公司治理的邏輯，認(rèn)為黨組織介入公司治理是對(duì)公司治理的破壞，不當(dāng)增加了企業(yè)內(nèi)部治理成本。在實(shí)踐中，一些國(guó)企負(fù)責(zé)人也是“表面上支持黨對(duì)國(guó)企治理的介入”，但實(shí)質(zhì)上并不認(rèn)同黨組織對(duì)公司治理的參與。

因此，我們有必要從憲法角度理解黨組織對(duì)企業(yè)治理的介入是落實(shí)《憲法》規(guī)范精神的體現(xiàn)，是有其“法教義學(xué)”基礎(chǔ)的。當(dāng)然，黨的領(lǐng)導(dǎo)以及民主治理，都要順應(yīng)企業(yè)治理效率提升這一目標(biāo)，不能以“黨的領(lǐng)導(dǎo)”或“民主管理”為借口，對(duì)企業(yè)董事會(huì)、經(jīng)理層的正常經(jīng)營(yíng)進(jìn)行不當(dāng)干預(yù)，因此，如何在公司治理中導(dǎo)入有效的機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、民主治理與公司治理績(jī)效提升的多贏，是我們?cè)凇豆痉ā犯母镞^(guò)程中需要直接面對(duì)的問(wèn)題。

三、《公司法》改革如何包容國(guó)企的調(diào)整需求？

基于上述《憲法》約束，在本次《公司法》改革過(guò)程中，對(duì)于國(guó)企的法律調(diào)整，可能涉及以下幾個(gè)問(wèn)題，需要進(jìn)一步明確。

（一）立法模式重構(gòu)：?jiǎn)为?dú)立法還是附屬立法？

《公司法》改革如何包容國(guó)企調(diào)整首先需要面對(duì)的問(wèn)題是，對(duì)國(guó)企是采取單獨(dú)立法調(diào)整，還是在《公司法》中設(shè)專章進(jìn)行調(diào)整？在《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》（簡(jiǎn)稱《全民企業(yè)法》）時(shí)期，我們對(duì)國(guó)企采取單獨(dú)立法調(diào)整的模式，在國(guó)企進(jìn)行公司化改制以后，我們對(duì)國(guó)企主要采取附屬立法調(diào)整的方式——已經(jīng)改制為公司的國(guó)企被附屬于《公司法》中進(jìn)行調(diào)整，從而形成了《公司法》中的“國(guó)有獨(dú)資公司的特別規(guī)定”一節(jié)。但在國(guó)有公司類型日益多樣化以后，此種立法安排已經(jīng)完全不能適應(yīng)國(guó)企改革形勢(shì)發(fā)展對(duì)立法調(diào)整的需求。例如，多元投資主體的國(guó)有股份公司是否需要專門立法做出特別規(guī)定？對(duì)此，可能有最優(yōu)模式和次優(yōu)模式兩種選擇。

1.最優(yōu)模式：制定《公共企業(yè)法》或《公共投資法》

從最優(yōu)制度設(shè)計(jì)而言，應(yīng)當(dāng)讓國(guó)企退出《公司法》，專門制定《公共企業(yè)法》予以調(diào)整[ 23 ]，俄羅斯、新西蘭、美國(guó)、加拿大等很多國(guó)家都是采取此種“單獨(dú)法案”的方式對(duì)政府公司或國(guó)家投資的企業(yè)予以特別調(diào)整。然而，在以私人企業(yè)為核心的西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式和“持續(xù)貶低國(guó)企”的雙重壓力下，中國(guó)理論界似乎對(duì)“凸顯國(guó)企獨(dú)特性”的立法模式并無(wú)充分自信，我們?cè)谄髽I(yè)形態(tài)設(shè)計(jì)上更傾向于追求融入西方的自由市場(chǎng)體系——一些監(jiān)管部門也認(rèn)為，只要中國(guó)融入了西方的市場(chǎng)體系，就可以減少經(jīng)濟(jì)及貿(mào)易沖突，進(jìn)而改變國(guó)企在海外長(zhǎng)期面臨的不利處境。尤其是WTO上訴機(jī)構(gòu)在一些個(gè)案中，常常發(fā)生國(guó)企是否屬于“公共機(jī)構(gòu)”的爭(zhēng)論，更是阻撓了我們?cè)诹⒎ㄉ险J(rèn)可國(guó)企公共性的勇氣[ 4 ]。歐盟最近的案例也圍繞同在國(guó)資委控制下的央企所控制的市場(chǎng)在并購(gòu)?fù)顿Y中是否需要合并計(jì)算的爭(zhēng)議[ 24-25 ]。

在這樣的現(xiàn)實(shí)壓力下，中國(guó)的國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)在有關(guān)國(guó)企性質(zhì)的問(wèn)題上，總是避談獨(dú)特性/公共性，樂講其商業(yè)性。這種“避談國(guó)企”背后的擔(dān)憂彌漫在我們的決策機(jī)關(guān)和實(shí)業(yè)界。由于擔(dān)心在全球化過(guò)程中，一談國(guó)企就會(huì)被特別對(duì)待甚至被歧視，中資企業(yè)在海外投資時(shí)對(duì)國(guó)資背景也都是諱莫如深，在各方面盡量削弱國(guó)內(nèi)極度強(qiáng)調(diào)的“中國(guó)特色”。例如，一些海外央企不在其網(wǎng)站上公開董事的黨務(wù)任職或黨員背景，弱化關(guān)于黨組織參與公司治理的特別要求②；在一些內(nèi)部會(huì)議上，相關(guān)部門工作人員也不太支持或試圖回避關(guān)于國(guó)企特殊性/公共性的討論，更樂于強(qiáng)調(diào)國(guó)企的商業(yè)性質(zhì)③。我們以為，這樣就可以使國(guó)企在全球得到更多的制度認(rèn)同。此中擔(dān)憂，其實(shí)完全多余。中國(guó)企業(yè)今天面臨的全球經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的實(shí)質(zhì)問(wèn)題并非僅是國(guó)企問(wèn)題——無(wú)論我們?nèi)绾位乇車?guó)企的特殊性，國(guó)企在客觀上、在實(shí)踐中就是一種極度特殊的企業(yè)形態(tài)。而且，作為《憲法》確定的主導(dǎo)性經(jīng)濟(jì)形態(tài)，國(guó)企是我們執(zhí)政的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，將在中國(guó)長(zhǎng)期存在，并將長(zhǎng)期居于優(yōu)勢(shì)地位。我們法律制度的設(shè)計(jì)雖然并不能完全屈從于現(xiàn)實(shí)，但現(xiàn)實(shí)是我們形成或改變?nèi)魏沃贫鹊闹匾A(chǔ)，是不可忽視的重要背景。

中國(guó)近四十年來(lái)的經(jīng)濟(jì)成就，在很大程度上也是依托國(guó)企的貢獻(xiàn)[ 26 ]。因此，中國(guó)的理論界和實(shí)務(wù)界都要對(duì)中國(guó)的國(guó)企模式充滿信心。也正是因?yàn)槲覀冇辛藝?guó)企這樣的“經(jīng)濟(jì)國(guó)家隊(duì)”，中國(guó)才可能通過(guò)短短四十余年的奮斗，在全球化進(jìn)程中占一席之地。目前，位列世界五百?gòu)?qiáng)的中資企業(yè)，也主要是國(guó)資背景的企業(yè)。我們的此種經(jīng)濟(jì)模式也被西方學(xué)者標(biāo)簽為“國(guó)家資本主義”[ 4 ]“經(jīng)濟(jì)民族主義”[ 27 ]，或者中國(guó)參與“全球經(jīng)濟(jì)奧運(yùn)會(huì)的國(guó)家隊(duì)”[ 1 ]。所以，盡管國(guó)企本身還存在各種需要改進(jìn)的問(wèn)題，但就最優(yōu)制度設(shè)計(jì)而言，我們不應(yīng)忌諱在立法中對(duì)其予以明確規(guī)定，而要正視國(guó)企在諸多方面的“規(guī)范特殊性”。例如，國(guó)企在存在范圍、追求目標(biāo)、治理機(jī)制、分配方式、監(jiān)督機(jī)制等方面，都有其巨大的特殊性，國(guó)企也是公共商事企業(yè)的主導(dǎo)形態(tài)。也正因?yàn)榇嬖诖朔N巨大的特殊性，我們用普通《公司法》其實(shí)無(wú)法完全調(diào)整國(guó)企問(wèn)題，最適合國(guó)企的規(guī)制模式是采用特殊《公司法》進(jìn)行調(diào)整[ 23 ]。因此，對(duì)此類公共商事企業(yè)的最佳調(diào)整模式是制定專門的《公共公司法/公共企業(yè)法》。然而，遺憾的是，在前述極不自信的心態(tài)影響下，立法機(jī)關(guān)下決心采行“最優(yōu)立法模式”的可能性非常小。

2.次優(yōu)模式：在《公司法》中設(shè)定公共企業(yè)專章

退而求其次，如果我們不能制定統(tǒng)一的《公共公司法/公共企業(yè)法》對(duì)國(guó)企進(jìn)行調(diào)整，那么，也應(yīng)順應(yīng)國(guó)企的發(fā)展形勢(shì)，在《公司法》中設(shè)定“專章”，明確修訂關(guān)于國(guó)有獨(dú)資公司的不當(dāng)設(shè)計(jì)，擴(kuò)展國(guó)企的法律調(diào)整空間。目前，《公司法》對(duì)國(guó)企的規(guī)范安排太過(guò)偏狹，不僅未能充分照顧到國(guó)企的特殊性，也未能考慮到國(guó)企改革的發(fā)展現(xiàn)狀。若在修訂過(guò)程中以專章方式調(diào)整國(guó)企行為，必須考慮到國(guó)企改革的巨大變化。

與全民所有制工業(yè)企業(yè)及國(guó)企改制初期比較，現(xiàn)今中國(guó)的國(guó)企無(wú)論是在經(jīng)濟(jì)規(guī)模、市場(chǎng)重要性還是企業(yè)形態(tài)等方面，都發(fā)生了巨大變化。截至2018年底，國(guó)務(wù)院國(guó)資委監(jiān)管中央企業(yè)資產(chǎn)總額達(dá)到58.1億元，營(yíng)業(yè)收入達(dá)到29.2萬(wàn)億元，利潤(rùn)總額達(dá)到1.7萬(wàn)億元。地方國(guó)資委監(jiān)管企業(yè)資產(chǎn)總額達(dá)到122.6萬(wàn)億元，營(yíng)業(yè)收入55.4萬(wàn)億元，利潤(rùn)1.7萬(wàn)億元。國(guó)務(wù)院國(guó)資委監(jiān)管一級(jí)企業(yè)戶數(shù)97家，法人企業(yè)4萬(wàn)多家，目前已全部完成公司制改制。地方國(guó)資委監(jiān)管一級(jí)企業(yè)戶數(shù)9 100家，法人企業(yè)10萬(wàn)多家，96%省屬企業(yè)完成了公司制改制。國(guó)資委系統(tǒng)還積極推進(jìn)混合所有制改革。國(guó)務(wù)院國(guó)資委監(jiān)管國(guó)有控股上市公司約306戶，約占A股市場(chǎng)總戶數(shù)的8%。中央企業(yè)各級(jí)子企業(yè)混合所有制企業(yè)戶數(shù)占比已達(dá)70.9%。地方國(guó)資委監(jiān)管國(guó)有控股上市公司約604戶，約占市場(chǎng)A股總戶數(shù)的17%，不少地方混合所有制企業(yè)戶數(shù)占比已經(jīng)超過(guò)50%。④此種國(guó)企發(fā)展的實(shí)踐表明，《公司法》關(guān)于“國(guó)有獨(dú)資公司”的安排已經(jīng)明顯不能滿足國(guó)企調(diào)整的現(xiàn)狀需求。因此，若不讓國(guó)企撤出《公司法》，不采取單行立法的調(diào)整模式，則應(yīng)當(dāng)在《公司法》中專設(shè)一章“公共公司”或者“國(guó)有公司”，對(duì)國(guó)企的特殊性進(jìn)行專門安排，集中回應(yīng)國(guó)企改革實(shí)踐的發(fā)展需求，此為國(guó)企法律調(diào)整的次優(yōu)模式。

3.廢除《全民企業(yè)法》/廢除或調(diào)整《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》

無(wú)論是否以專門立法方式調(diào)整國(guó)企的行為，我們都將面臨《全民企業(yè)法》與《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》如何調(diào)整的問(wèn)題。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)明確廢除《全民企業(yè)法》與《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》，或者，至少應(yīng)對(duì)其中的核心制度予以重大調(diào)整，以適應(yīng)企業(yè)實(shí)踐的需求。我們呼吁廢除《全民企業(yè)法》已有十余年時(shí)間⑤，長(zhǎng)期維持《全民企業(yè)法》此種“僵尸法律”，是一種極不嚴(yán)肅的“立法事件”。

首先，應(yīng)當(dāng)廢除《全民企業(yè)法》?！度衿髽I(yè)法》已經(jīng)隨著國(guó)企公司化改制的結(jié)束完成了其歷史使命，目前基本上屬于沒有意義的“廢法”，在法院的裁判中幾乎從未援引過(guò)，即便《憲法》也還曾經(jīng)被某法院在裁判中予以引用，因此，應(yīng)當(dāng)立即廢除《全民企業(yè)法》。與此同時(shí)，制定中國(guó)的《公共企業(yè)法》或《公共投資法》或《公共資本法》，一體調(diào)整各類公司化的國(guó)企，讓國(guó)有企業(yè)完全撤出《公司法》。當(dāng)然，退求其次，如果不制定《公共企業(yè)法》，至少也應(yīng)當(dāng)在《公司法》內(nèi)設(shè)立公共企業(yè)專章，廢除目前《公司法》僅調(diào)整“國(guó)有獨(dú)資公司”的偏狹的制度安排。

其次，應(yīng)當(dāng)廢除或調(diào)整《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》?！镀髽I(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》強(qiáng)調(diào)“管人”“管事”“管資產(chǎn)”，在國(guó)資改革從“管資產(chǎn)”走向“管資本”之后，《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》從名字到內(nèi)容都不再適應(yīng)國(guó)企改革的需要。因此，應(yīng)當(dāng)立即廢除《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》，另行制定《公共企業(yè)法》或者《公共資本法》，或者退求其次將《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》的名稱修訂為《國(guó)有資本法》或《公共投資法》或《公共資本法》，刪除其中不適應(yīng)現(xiàn)行國(guó)資管理體制的內(nèi)容，補(bǔ)充相應(yīng)的管資本的內(nèi)容。而且，還應(yīng)擴(kuò)張?jiān)摲ǖ倪m用范圍與國(guó)資委的職能范圍，國(guó)資委不僅應(yīng)監(jiān)督管理國(guó)企的公共資本，還應(yīng)監(jiān)督管理高校等事業(yè)單位的公共資本，解決目前國(guó)有資產(chǎn)由國(guó)資委、財(cái)政部、教育部等多頭管理，政出多門，九龍不能治水的問(wèn)題。

（二）企業(yè)形態(tài)與概念重構(gòu)：是否需要超越純粹的國(guó)有獨(dú)資公司？

如前所述，目前，國(guó)有企業(yè)的表現(xiàn)形式是多樣化的，從控制權(quán)和投資主體的多元性而言，既有國(guó)有全資公司（由多個(gè)國(guó)有投資主體設(shè)立），也有國(guó)有獨(dú)資公司（由一個(gè)國(guó)有投資主體設(shè)立），還有國(guó)有控股公司、國(guó)有上市公司，以及國(guó)有參股公司等多種企業(yè)形態(tài)；從公司的營(yíng)利目標(biāo)而言，既有國(guó)有商事公司，又有國(guó)有公益企業(yè)；從監(jiān)管主體歸屬而言，既有中央管理的國(guó)有企業(yè)（央企），也有地方管理的國(guó)有企業(yè)（省屬國(guó)企和市屬/縣屬國(guó)企）；從主營(yíng)業(yè)務(wù)而言，有國(guó)有資本投資公司，還有國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司。由此產(chǎn)生的問(wèn)題是，《公司法》到底采取何種標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)造國(guó)有企業(yè)的基本形態(tài)？很顯然，目前關(guān)于國(guó)有獨(dú)資公司的制度設(shè)計(jì)已經(jīng)完全不能包容國(guó)有企業(yè)的多樣化存在形式。

因此，在《公司法》改革過(guò)程中，首先應(yīng)當(dāng)明確國(guó)有公司的定義。包括如何完善現(xiàn)行《公司法》對(duì)國(guó)有獨(dú)資公司的定義，其范圍是僅限于國(guó)資委直接出資的一級(jí)企業(yè)，還是也包括二級(jí)企業(yè)？隨著國(guó)有企業(yè)部分股權(quán)劃轉(zhuǎn)社保基金，這些企業(yè)將不再是國(guó)有獨(dú)資公司，但社?；饘?shí)際上主要享有收益權(quán)，不行使其他股東權(quán)利。對(duì)此，是否應(yīng)當(dāng)明確劃轉(zhuǎn)后的公司仍參照國(guó)有獨(dú)資公司執(zhí)行？同時(shí)，國(guó)企改革文件及國(guó)資監(jiān)管規(guī)章還提到了“國(guó)有全資公司”，此一概念是否應(yīng)當(dāng)引入《公司法》中？國(guó)有控股公司在實(shí)踐中廣泛試用，《公司法》是否應(yīng)對(duì)其予以界定，如何界定？

再有，國(guó)務(wù)院國(guó)資委分三批在21家中央企業(yè)開展國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司試點(diǎn)，30個(gè)省級(jí)國(guó)資委已改組、組建國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司76家，但在試點(diǎn)實(shí)踐中，對(duì)國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任等邊界均不太清晰，有必要在《公司法》改革中，對(duì)國(guó)有資本投資及運(yùn)營(yíng)公司予以明確界定。

（三）明確國(guó)企的存在范圍：限定公共企業(yè)的生存空間？

1.限制國(guó)企的存在范圍

國(guó)企到底應(yīng)當(dāng)在什么領(lǐng)域存在，理論上與實(shí)踐中一直存在爭(zhēng)議。通常認(rèn)為，國(guó)企應(yīng)當(dāng)在國(guó)計(jì)民生領(lǐng)域存在，可是，何謂國(guó)計(jì)民生？從實(shí)踐中的情況來(lái)看，國(guó)企的存在領(lǐng)域/范圍非常廣泛。既有高科技領(lǐng)域，又有傳統(tǒng)制造業(yè)領(lǐng)域，既有民生領(lǐng)域，又有軍事等國(guó)防安全領(lǐng)域。有人認(rèn)為，“國(guó)企應(yīng)在一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域退讓，如建筑、金融、交通、房地產(chǎn)、汽車、商貿(mào)、煙草、傳媒等領(lǐng)域，并且應(yīng)該退足、退夠”。[ 28 ]那么，從理性設(shè)計(jì)的角度而言，到底國(guó)企存在于何種領(lǐng)域比較合適？

國(guó)企的存在是基于國(guó)家的需要。如果說(shuō)，早期國(guó)家的需要是在一窮二白的情況下滿足人民群眾基本的物質(zhì)文化生活需要，解決數(shù)億人的生存問(wèn)題，那么，今天中國(guó)面臨的“國(guó)家問(wèn)題”已經(jīng)發(fā)生了巨大的轉(zhuǎn)向——中國(guó)目前面臨著巨大的“國(guó)家創(chuàng)新能力不足”的問(wèn)題，因此，在現(xiàn)在以及將來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)間，國(guó)企應(yīng)主要服務(wù)于、助力于“國(guó)家創(chuàng)新需求”?；诂F(xiàn)代社會(huì)變遷的需求，國(guó)企應(yīng)成為“國(guó)家科技攻關(guān)”“全球科技競(jìng)爭(zhēng)”的主戰(zhàn)場(chǎng)，就此而言，目前關(guān)于國(guó)企的“主業(yè)控制”政策基本是失敗的，應(yīng)改變央企和地方國(guó)企經(jīng)營(yíng)范圍“無(wú)處不在”的現(xiàn)狀，進(jìn)一步進(jìn)行“關(guān)鍵主業(yè)”“核心主業(yè)”的控制——國(guó)企應(yīng)將主要經(jīng)營(yíng)范圍和投資力量集中于國(guó)家重大科技需求和民生安全需求方面，例如，人工智能、關(guān)鍵軍事與科技領(lǐng)域、關(guān)鍵民生領(lǐng)域、重大健康安全領(lǐng)域，才是國(guó)企存在的主要空間。

結(jié)合科創(chuàng)板促進(jìn)創(chuàng)新的行業(yè)定位，具體而言，未來(lái)在以下領(lǐng)域應(yīng)充分發(fā)揮國(guó)企資金實(shí)力雄厚、科技力量突出的優(yōu)勢(shì)，集中國(guó)企科研力量進(jìn)行重點(diǎn)攻關(guān)：（1）新一代信息技術(shù)領(lǐng)域，主要包括半導(dǎo)體和集成電路、電子信息、下一代信息網(wǎng)絡(luò)、人工智能、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、軟件、互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)和智能硬件等；（2）高端裝備領(lǐng)域，主要包括智能制造、航空航天、先進(jìn)軌道交通、海洋工程裝備及相關(guān)服務(wù)等；（3）新材料領(lǐng)域，主要包括先進(jìn)鋼鐵材料、先進(jìn)有色金屬材料、先進(jìn)石化化工新材料、先進(jìn)無(wú)機(jī)非金屬材料、高性能復(fù)合材料、前沿新材料及相關(guān)服務(wù)等；（4）新能源領(lǐng)域，主要包括先進(jìn)核電、大型風(fēng)電、高效光電光熱、高效儲(chǔ)能及相關(guān)服務(wù)等；（5）節(jié)能環(huán)保領(lǐng)域，主要包括高效節(jié)能產(chǎn)品及設(shè)備、先進(jìn)環(huán)保技術(shù)裝備、先進(jìn)環(huán)保產(chǎn)品、資源循環(huán)利用、新能源汽車整車、新能源汽車關(guān)鍵零部件、動(dòng)力電池及相關(guān)服務(wù)等；（6）生物醫(yī)藥領(lǐng)域，主要包括生物制品、高端化學(xué)藥、高端醫(yī)療設(shè)備與器械及相關(guān)服務(wù)等；（7）關(guān)鍵民生領(lǐng)域，主要包括滿足民眾日常基本生存需要，對(duì)安全度要求高的食品、住房（主要是保障房）等領(lǐng)域。由此，在公司法改革過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)將國(guó)企的存在領(lǐng)域予以明確限定，在法律層面確保國(guó)企對(duì)國(guó)家創(chuàng)新能力的貢獻(xiàn)。

當(dāng)然，民營(yíng)企業(yè)尤其是科創(chuàng)板的企業(yè)，在產(chǎn)業(yè)政策上國(guó)家也鼓勵(lì)其在上述領(lǐng)域中存在和發(fā)展，這與我們對(duì)國(guó)企的上述主業(yè)控制有何區(qū)別？本文認(rèn)為，二者的區(qū)別主要在于產(chǎn)業(yè)政策的強(qiáng)制性“剛性”不同。國(guó)企的存在領(lǐng)域是“強(qiáng)制性”的產(chǎn)業(yè)政策要求，而私人企業(yè)在上述領(lǐng)域擴(kuò)展是基于一種“私人自治”的邏輯而存在的，產(chǎn)業(yè)政策最多采取激勵(lì)性規(guī)制方式，而不能采取剛性的方式。

2.限制國(guó)企的無(wú)效投資

中國(guó)的國(guó)企熱衷于對(duì)外投資，但國(guó)企的整體投資效率并不高，無(wú)效投資大量存在。研究表明，國(guó)企境外投資行為對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師（CPA）審計(jì)質(zhì)量存在明顯的影響，目前國(guó)企對(duì)外直接投資行為在一定程度上會(huì)對(duì)企業(yè)CPA審計(jì)質(zhì)量產(chǎn)生積極影響，但過(guò)度投資會(huì)降低企業(yè)CPA審計(jì)質(zhì)量。因此，優(yōu)化國(guó)企境外直接投資產(chǎn)出投入比例，可以在一定程度上提高CPA審計(jì)質(zhì)量[ 29 ]。國(guó)企亂投資是國(guó)有資產(chǎn)損失的重要原因，在某種意義上，控制了國(guó)企投資也就控制了國(guó)企的風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)企亂投資問(wèn)題嚴(yán)重，可能與其特殊的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)有關(guān)——公共產(chǎn)權(quán)的主體缺位、產(chǎn)權(quán)分離導(dǎo)致國(guó)企產(chǎn)生內(nèi)部人控制等委托代理問(wèn)題，從而，國(guó)企經(jīng)理人在進(jìn)行投資決策時(shí)，可能偏向考慮自身/利益集團(tuán)利益，甚至明顯背離企業(yè)價(jià)值最大化原則，衍生出大量無(wú)效投資。自2010年起，國(guó)資委在國(guó)企全面推行經(jīng)濟(jì)增加值（EVA）業(yè)績(jī)考核體系。EVA考核將凈資產(chǎn)收益率替換為經(jīng)濟(jì)增加值，能更為切實(shí)地反映企業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)，從而有助于督促經(jīng)理人改進(jìn)投資效率。以2007—2015年滬深兩市的A股國(guó)有上市公司對(duì)外投資的樣本數(shù)據(jù)為例，實(shí)證檢驗(yàn)表明，在實(shí)施EVA考核后，國(guó)企經(jīng)理人的過(guò)度投資行為明顯得到了抑制[ 30 ]。一旦無(wú)效投資得到抑制，國(guó)企效率就會(huì)顯著改善。

因此，應(yīng)當(dāng)以立法方式嚴(yán)控國(guó)企對(duì)外投資。對(duì)此，可從兩方面展開：首先，應(yīng)當(dāng)控制國(guó)企的海外投資——公共企業(yè)究其本質(zhì)，應(yīng)當(dāng)主要進(jìn)行國(guó)內(nèi)投資，解決國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求及國(guó)內(nèi)民眾的公共需求。而且，鑒于國(guó)企海外投資所產(chǎn)生的巨大損失，以及中外貿(mào)易摩擦所潛藏的巨大風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)在法律上以明文規(guī)則嚴(yán)控國(guó)企海外投資，避免以海外投資方式損害國(guó)有資產(chǎn)[ 31 ]。除非基于特定全球戰(zhàn)略資源儲(chǔ)備及“一帶一路”建設(shè)輸出需要，不應(yīng)再提倡國(guó)企進(jìn)行無(wú)節(jié)制的海外投資。而且，應(yīng)全面清理大量存在的“無(wú)效海外投資”，特別要關(guān)注打擊海外投資的資源浪費(fèi)及腐敗現(xiàn)象。其次，對(duì)國(guó)企的國(guó)內(nèi)投資也應(yīng)予以嚴(yán)格限制，轉(zhuǎn)變國(guó)企通過(guò)投資擴(kuò)大規(guī)模的粗放經(jīng)營(yíng)模式，實(shí)現(xiàn)國(guó)企改革從“重投資”的粗放管理階段向“重經(jīng)營(yíng)”的精細(xì)管理階段轉(zhuǎn)型。

（四）競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則：競(jìng)爭(zhēng)中立還是競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)位

1.從“競(jìng)爭(zhēng)中立”到“競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)位”

鑒于國(guó)企作為公共性的特殊存在，應(yīng)從立法層面廢除理論界普遍認(rèn)同的“競(jìng)爭(zhēng)中性”原則[ 32-33 ]，對(duì)國(guó)企實(shí)行“競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)位”原則。所謂國(guó)企與私企平等保護(hù)，雖然是一項(xiàng)“中央政策”，但其在法理論和法規(guī)范現(xiàn)實(shí)層面上都是不能成立的。因?yàn)樵凇稇椃ā穼用妫瑖?guó)企所擁有的公共財(cái)產(chǎn)被視為是“神圣不可侵犯”的，國(guó)企所代表的是一種公共性法益，公共性法益的保護(hù)存在優(yōu)先性。例如，國(guó)家可因公共利益需要而征收征用私人財(cái)產(chǎn)，但很少因私人商業(yè)利益需要而征收或征用公共財(cái)產(chǎn)。因此，市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)中的“平等保護(hù)”其實(shí)并無(wú)《憲法》基礎(chǔ)。“平等保護(hù)”應(yīng)讓位于法律實(shí)際構(gòu)造的“區(qū)別保護(hù)”。而且，相反，鑒于國(guó)企的此種公共屬性，對(duì)國(guó)企的經(jīng)營(yíng)行為應(yīng)實(shí)行特別對(duì)待，此即應(yīng)當(dāng)認(rèn)可“競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)位”原則，而非“競(jìng)爭(zhēng)中立”原則。

當(dāng)然，對(duì)此需要評(píng)價(jià)最近通過(guò)的《中華人民共和國(guó)民法典》（簡(jiǎn)稱《民法典》）中關(guān)于平等保護(hù)的不當(dāng)安排?！睹穹ǖ洹返诙倭懔鶙l規(guī)定：“國(guó)家堅(jiān)持和完善公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展，按勞分配為主體、多種分配方式并存，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制等社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度。國(guó)家鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟(jì)，鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。國(guó)家實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，保障一切市場(chǎng)主體的平等法律地位和發(fā)展權(quán)利?！钡诙倭闫邨l規(guī)定：“國(guó)家、集體、私人的物權(quán)和其他權(quán)利人的物權(quán)受法律平等保護(hù)，任何組織或者個(gè)人不得侵犯?！痹摲ㄋO(shè)定的平等，只是法律地位平等和發(fā)展權(quán)利平等，這主要是一種“機(jī)會(huì)意義上的平等”，至于現(xiàn)實(shí)權(quán)利的不平等也并未明確予以否定。

2.從“商業(yè)判斷”到“社會(huì)判斷”

鑒于國(guó)企的公共屬性，國(guó)企在從事商事經(jīng)營(yíng)時(shí)，不僅需要考量商業(yè)利益，而且需要考量政治利益及社會(huì)需求。因此，國(guó)企的商業(yè)決策并不純粹是“商業(yè)利益的衡量”，還應(yīng)當(dāng)包含政治利益、社會(huì)利益的衡量。例如，中糧集團(tuán)赴非洲種糧食，中鐵集團(tuán)赴國(guó)外進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施投標(biāo)建設(shè)，中石油、中石化在海外收購(gòu)油田，五礦集團(tuán)在澳大利亞、加拿大等國(guó)收購(gòu)礦山，除了有商業(yè)利益需求以外，還可能存在社會(huì)政治利益考量。雖然，此種政治利益考量在WTO以及國(guó)際交易中常常成為攻擊的對(duì)象[ 34 ]，但我們?nèi)圆灰朔裾J(rèn)此種現(xiàn)實(shí)存在的“社會(huì)—政治判斷”。因此，應(yīng)當(dāng)在立法上明確規(guī)定，國(guó)有公司的董事會(huì)在進(jìn)行決策時(shí)，應(yīng)進(jìn)行商業(yè)判斷和社會(huì)判斷，不能僅僅將經(jīng)濟(jì)價(jià)值作為決策依據(jù)。當(dāng)然，還可區(qū)分國(guó)有公司不同的類型，對(duì)其董事會(huì)的責(zé)任目標(biāo)分別予以規(guī)定。相應(yīng)地，還應(yīng)改變國(guó)企的考核評(píng)價(jià)指標(biāo)，從純粹的經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)（EVA）考核，轉(zhuǎn)向兼顧政治及社會(huì)評(píng)價(jià)。

當(dāng)然，一種聲音可能會(huì)擔(dān)心，如此強(qiáng)烈地凸顯國(guó)企的政治立場(chǎng)，是否會(huì)導(dǎo)致西方對(duì)中國(guó)國(guó)企的打壓，對(duì)此其實(shí)不必?fù)?dān)心，因?yàn)闊o(wú)論是否凸顯國(guó)企的政治立場(chǎng)，只要企業(yè)中有國(guó)家投資，甚至只要來(lái)自中國(guó)，就會(huì)在目前日益凸顯的民族主義及新貿(mào)易保護(hù)主義的國(guó)際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易環(huán)境中受到打壓。美國(guó)的政策不管是不是國(guó)企，而主要看是不是中國(guó)企業(yè)。美國(guó)對(duì)華為的打壓，以及最近專門立法對(duì)中概股進(jìn)行全面打壓，就是鮮明例證。在美上市的中概股，很多是純粹的私人企業(yè)，可依然受到制度歧視。這可能與其是否有國(guó)家投資關(guān)系并不大。國(guó)家投資，在很多情況下只是一種打擊的借口而已。

（五）企業(yè)內(nèi)部治理的重構(gòu)：黨組織的政治地位如何落實(shí)？

1.扁平國(guó)企治理的層級(jí)

國(guó)企內(nèi)部治理層級(jí)過(guò)多，決策環(huán)節(jié)重復(fù)，導(dǎo)致決策效率極度低下，多層治理最初存在的動(dòng)因是試圖進(jìn)行決策監(jiān)督以確保決策科學(xué)，但追求多層次決策的科學(xué)性已在實(shí)踐中異化為追求“決策留痕免責(zé)”，國(guó)企內(nèi)部決策看起來(lái)規(guī)范，實(shí)際上是為免責(zé)而進(jìn)行重復(fù)決策，極大影響了國(guó)企治理決策的效率與科學(xué)性。例如，對(duì)外投資可研報(bào)告形式化，投資盈利預(yù)測(cè)虛化/隨意性大，投資效果后評(píng)價(jià)有名無(wú)實(shí)，董事會(huì)決策一言堂，決策形式化現(xiàn)象嚴(yán)重，市場(chǎng)化明顯不足，等等。因此，應(yīng)當(dāng)重新定位董事會(huì)的職責(zé)，將其聚焦于戰(zhàn)略和監(jiān)督，經(jīng)營(yíng)事項(xiàng)完全下移到經(jīng)理層，并由其進(jìn)行決策擔(dān)責(zé)，同時(shí)，強(qiáng)化董事會(huì)對(duì)經(jīng)理層的考核。以此種結(jié)構(gòu)性改變扁平國(guó)企的決策環(huán)節(jié)，提升決策效率。

此外，還應(yīng)進(jìn)一步對(duì)一級(jí)企業(yè)下放權(quán)力，在董事及高管任免、員工及管理層持股激勵(lì)、工資總額控制（管理層工資）決定權(quán)、政策支持的并購(gòu)領(lǐng)域決定權(quán)等方面，應(yīng)進(jìn)一步下放對(duì)國(guó)企的權(quán)力控制，使國(guó)企能盡快適應(yīng)市場(chǎng)發(fā)展的需求，及時(shí)應(yīng)對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的需要。尤其是，應(yīng)當(dāng)改變目前國(guó)資委不對(duì)央企等國(guó)企董事發(fā)任命狀的窘?jīng)r。國(guó)企包括央企的人事任免權(quán)應(yīng)從中組部回歸法律的安排——由國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)具體行使任命權(quán)，應(yīng)當(dāng)改變目前由組織部門直接任命央企領(lǐng)導(dǎo)的慣常做法。黨管干部主要應(yīng)體現(xiàn)為對(duì)干部進(jìn)行任前考察、任中監(jiān)督和任后檢查，但央企負(fù)責(zé)人的任免仍應(yīng)依法由國(guó)資委直接進(jìn)行，由此方能彰顯國(guó)資委的人事權(quán)威，有助于國(guó)資委完成國(guó)有資本的具體監(jiān)管工作。一旦國(guó)資委在重要人事任免方面成為傀儡甚至完全不頒發(fā)任命狀，則國(guó)資委對(duì)央企各項(xiàng)工作的監(jiān)管就缺乏權(quán)威，只能成為人事工具，難以正常履行出資人職責(zé)。當(dāng)然，從長(zhǎng)期來(lái)看如果將國(guó)資委轉(zhuǎn)變?yōu)楣残员O(jiān)督機(jī)構(gòu)，弱化其產(chǎn)權(quán)主體職能，則央企的人事任免權(quán)可能需要再行調(diào)整。

此外，應(yīng)當(dāng)在公司法改革中認(rèn)可職業(yè)經(jīng)理人制度。目前，大約有40家中央企業(yè)制定了職業(yè)經(jīng)理人制度，977戶子企業(yè)共選聘職業(yè)經(jīng)理人4 374人，各地共有95家省屬一級(jí)企業(yè)開展了職業(yè)經(jīng)理人市場(chǎng)化選聘⑥。職業(yè)經(jīng)理人制度的改革對(duì)推動(dòng)國(guó)企內(nèi)部經(jīng)理層流動(dòng)、形成市場(chǎng)化的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制具有極為重要的意義，有必要在公司法改革中明確國(guó)企管理層的市場(chǎng)化選聘機(jī)制。

2.優(yōu)化黨組織參與方式

黨組織如何參與公司治理是國(guó)企改革過(guò)程中存在巨大爭(zhēng)議的問(wèn)題。習(xí)近平指出，中國(guó)特色現(xiàn)代國(guó)有企業(yè)制度，“特”就特在把黨的領(lǐng)導(dǎo)融入公司治理各環(huán)節(jié)，把企業(yè)黨組織內(nèi)嵌到公司治理機(jī)構(gòu)之中，明確黨組織在公司法人治理結(jié)構(gòu)中的法定地位，明確黨組織研究討論是董事會(huì)、經(jīng)理層決策重大問(wèn)題的前置程序?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨章程》規(guī)定，國(guó)有企業(yè)黨委（黨組）發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，把方向、管大局、保落實(shí)、依照規(guī)定討論和決定企業(yè)重大事項(xiàng)。

本文認(rèn)為，黨組織嵌入國(guó)企治理的方式可以多元化。我們講究“實(shí)事求是”，實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)，黨組織參與公司治理以來(lái)，實(shí)務(wù)界積累了很多經(jīng)驗(yàn)。每個(gè)企業(yè)狀況不同，黨組織參與內(nèi)部治理決策的方式也要一企一策，允許實(shí)現(xiàn)多元化。要改變目前害怕承擔(dān)政治風(fēng)險(xiǎn)而一律采取事前決策的方式，這極大地增加了企業(yè)運(yùn)行成本，形成重復(fù)決策、效率低下、保密責(zé)任增大、責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)增加等問(wèn)題。如此統(tǒng)一嵌入公司治理，未來(lái)可能會(huì)發(fā)生針對(duì)黨組織決策不當(dāng)?shù)脑V訟，或者將其視為實(shí)際控制人追責(zé)的訴訟，這將極大影響黨組織的政治形象。鑒于此，黨組織參與公司治理決策，應(yīng)當(dāng)根據(jù)企業(yè)情況，可以采取事前參與、事中異議、事后追責(zé)等多種方式進(jìn)行。其中，必須進(jìn)行事前參與的，應(yīng)在黨組織決議中以“董事會(huì)建議”的方式提出，最終由董事會(huì)負(fù)責(zé)決策，以避免“剛性決議”導(dǎo)致其承擔(dān)實(shí)際控制人責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生。

3.規(guī)范內(nèi)部治理監(jiān)督機(jī)構(gòu)

首先，應(yīng)當(dāng)明確外部董事的設(shè)立機(jī)制。自2005年以來(lái)，國(guó)資委積極推進(jìn)中央企業(yè)規(guī)范董事會(huì)建設(shè)，中央企業(yè)普遍聘請(qǐng)外部董事參與公司治理，目前外部董事占多數(shù)已成為央企公司治理的一項(xiàng)基礎(chǔ)性制度安排，不僅有利于在董事會(huì)內(nèi)部有效制衡，防止“一言堂”和內(nèi)部人控制，也有利于提供公司內(nèi)部決策的科學(xué)性和有效性。目前，外部董事制度已在向二級(jí)、三級(jí)企業(yè)推廣，一些地方國(guó)企也紛紛聘任外部董事。《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步完善國(guó)有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的指導(dǎo)意見》也明確提出在國(guó)有獨(dú)資、全資公司建立外部董事占多數(shù)的董事會(huì)。從實(shí)務(wù)運(yùn)作來(lái)看，因?yàn)橛袊?guó)資委的強(qiáng)力撐腰，國(guó)企的外部董事表現(xiàn)普遍比上市公司獨(dú)立董事更好，但外部董事尚存合法性問(wèn)題，在《公司法》層面并無(wú)國(guó)企外部董事制度之設(shè)計(jì)。因此，應(yīng)以立法方式確認(rèn)外部董事這一治理形式。同時(shí)，對(duì)外部董事的選任條件、選任方式、職責(zé)及權(quán)利、監(jiān)督機(jī)制等予以剛性設(shè)計(jì)。

其次，應(yīng)當(dāng)明確如何設(shè)置監(jiān)事會(huì)的問(wèn)題。在本輪黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革后，不再設(shè)立國(guó)有重點(diǎn)大型企業(yè)監(jiān)事會(huì)。目前中央企業(yè)集團(tuán)實(shí)際上已經(jīng)沒有監(jiān)事會(huì)這一內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)，地方國(guó)資委的做法不完全一致，理論上也存在爭(zhēng)議[ 35 ]，需要研究下一步如何處理。如果在集團(tuán)層面，不再委派監(jiān)事或監(jiān)事會(huì)，可以避免出現(xiàn)與審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察、巡視等重復(fù)監(jiān)督的問(wèn)題發(fā)生，但若不委派監(jiān)事或監(jiān)事會(huì)，又如何保障國(guó)資委作為出資人的知情權(quán)，以及如何能及時(shí)準(zhǔn)確了解企業(yè)的財(cái)務(wù)信息？審計(jì)、紀(jì)委等監(jiān)督形式主要是事后監(jiān)督，監(jiān)事因列席董事會(huì)可以行使事前監(jiān)督權(quán)，而且其相較于外部董事而言，屬于企業(yè)內(nèi)部常設(shè)機(jī)構(gòu)，監(jiān)事通常都在企業(yè)坐班，如何在各級(jí)國(guó)企層面設(shè)計(jì)監(jiān)事會(huì)的設(shè)置形式，以滿足不同層級(jí)國(guó)企對(duì)內(nèi)設(shè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的需要，則是在《公司法》改革過(guò)程中需要進(jìn)一步討論的問(wèn)題。本文認(rèn)為，《公司法》只應(yīng)對(duì)此做出原則規(guī)定，最好的處理方式應(yīng)當(dāng)是交給企業(yè)自主決定，由其在章程中安排是否需要以及如何設(shè)置內(nèi)部監(jiān)事機(jī)構(gòu)。

（六）企業(yè)外部治理的重構(gòu)：如何落實(shí)出資人的外部監(jiān)督權(quán)？

企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)屬于全民所有，相較于其他所有制企業(yè)，國(guó)企存在所有者缺位、委托代理沖突等突出問(wèn)題，國(guó)資委作為國(guó)家層面的出資人代表，是否需要具備比一般民事股東更多的監(jiān)督權(quán)，才能守護(hù)好人民的共同財(cái)富，⑦這是最近國(guó)資委在進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革時(shí)尤為關(guān)注的問(wèn)題，但理論上并無(wú)太多深入研究。

國(guó)資委內(nèi)部機(jī)構(gòu)如何設(shè)計(jì)才能最有效率地發(fā)揮監(jiān)督作用？近幾年來(lái)，在國(guó)資委對(duì)中央企業(yè)實(shí)行全面風(fēng)險(xiǎn)管理與合規(guī)經(jīng)營(yíng)管制下，國(guó)企的風(fēng)險(xiǎn)管理與合規(guī)管理能力大大提升。2018年7月，國(guó)資委又出臺(tái)了《中央企業(yè)違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究實(shí)施辦法（試行）》，在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革中新設(shè)了綜合監(jiān)督局和監(jiān)督追責(zé)局。但總體上，國(guó)資委作為出資人對(duì)于國(guó)有企業(yè)高管違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資造成資產(chǎn)損失的追責(zé)力度還是非常弱的，手段也十分缺乏。需要進(jìn)一步研究國(guó)資委出資人監(jiān)督與一般股東的“監(jiān)督”權(quán)利有何區(qū)別，如何完善現(xiàn)行《公司法》關(guān)于董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員的責(zé)任義務(wù)條款，如何通過(guò)制度設(shè)計(jì)優(yōu)化國(guó)資委的機(jī)構(gòu)及權(quán)力設(shè)計(jì)、保障各級(jí)國(guó)資委能有效地行使出資人的監(jiān)督權(quán)等問(wèn)題。

1.改革國(guó)資委的名稱：管資產(chǎn)，管資本，還是管企業(yè)

目前國(guó)企改革已經(jīng)從管資產(chǎn)轉(zhuǎn)向管資本，因此，“國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)”的名稱已經(jīng)過(guò)時(shí)。應(yīng)當(dāng)將其修正為“國(guó)務(wù)院公共企業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)”，或者“國(guó)務(wù)院公共資本監(jiān)督管理委員會(huì)”，或者最次，應(yīng)當(dāng)修改為“國(guó)務(wù)院國(guó)有資本監(jiān)督管理委員會(huì)”。如此，方能名副其實(shí)。

與此相關(guān)的問(wèn)題是，如何設(shè)計(jì)國(guó)資委的機(jī)構(gòu)性質(zhì)，國(guó)資委到底是履行行政監(jiān)管職能的機(jī)構(gòu)，還是維持現(xiàn)有公共股東的角色，這是需要進(jìn)一步討論的問(wèn)題。如果維持其目前的公共股東角色，則可能面臨來(lái)自WTO上訴機(jī)構(gòu)等將國(guó)企視為“公共機(jī)構(gòu)”的風(fēng)險(xiǎn)；如果將其公共股東角色褪去，另以信托方式設(shè)立不具有行政監(jiān)管職能的全民持股機(jī)構(gòu)——例如全民持股中心或公共持股中心，同時(shí)讓國(guó)資委回歸行政監(jiān)管的角色，又可能會(huì)存在“股東缺位”“國(guó)資監(jiān)管走老路”的風(fēng)險(xiǎn)。因此，如何定性國(guó)資委的機(jī)構(gòu)性質(zhì)，可能需要綜合考量海外投資貿(mào)易環(huán)境與國(guó)內(nèi)公共機(jī)構(gòu)改革的實(shí)踐，綜合權(quán)衡。

2.擴(kuò)張國(guó)資委的權(quán)力：基于公共性股東權(quán)的角度

目前國(guó)資委所擁有的出資人權(quán)力，雖然在《公司法》以及《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》中都被設(shè)計(jì)為“股東權(quán)”，但是，此種股東權(quán)是基于“公共財(cái)產(chǎn)”的保護(hù)而產(chǎn)生的，是一種“公共性股東權(quán)”。由于《憲法》對(duì)公共財(cái)產(chǎn)的保護(hù)是采取了一種“特別保護(hù)”的機(jī)制，因此，應(yīng)當(dāng)建立“公共股東權(quán)”或“公共控制權(quán)”的概念，使其區(qū)分于私人股東權(quán)和普通股東權(quán)。在立法待遇上，對(duì)基于公共原因而產(chǎn)生/行使的公共性股東權(quán)應(yīng)予以特別關(guān)照。實(shí)際上，歐洲各國(guó)對(duì)國(guó)有資本采取特別的“黃金股”安排[ 36-38 ]，賦予國(guó)有股東特別控制權(quán)，就是此種“公共性特權(quán)”的一種典型表現(xiàn)形式。此種公共性股東權(quán)在權(quán)力性質(zhì)上不是一種純粹的私人權(quán)力，其既有私人股東權(quán)的因素，又有公共行政權(quán)的因素，是一種“混合型的權(quán)力結(jié)構(gòu)”。由此，我們就能理解為何對(duì)國(guó)資委的權(quán)力行使在法律上一直是予以特別處理?！镀髽I(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》在堅(jiān)持普通《公司法》邏輯構(gòu)建國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制的同時(shí)，也運(yùn)用了一些公共性權(quán)力機(jī)制、責(zé)任機(jī)制在維護(hù)履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)對(duì)公共財(cái)產(chǎn)的保護(hù)上。

鑒于國(guó)資委的上述特殊地位，以及公共性股東權(quán)的特別性質(zhì)，應(yīng)當(dāng)在立法上充實(shí)和擴(kuò)大國(guó)資委的權(quán)力。簡(jiǎn)言之，應(yīng)當(dāng)仿照證券監(jiān)督管理委員會(huì)（簡(jiǎn)稱“證監(jiān)會(huì)”）監(jiān)管權(quán)的設(shè)計(jì)，擴(kuò)張國(guó)資委的權(quán)力結(jié)構(gòu)。例如，賦予國(guó)資委調(diào)查權(quán)、特別制裁權(quán)等，以此推進(jìn)對(duì)國(guó)企違規(guī)經(jīng)營(yíng)的追責(zé)。目前，盡管有相關(guān)專門規(guī)范對(duì)中央企業(yè)違規(guī)經(jīng)營(yíng)損失追責(zé)進(jìn)行規(guī)定，但在實(shí)踐中國(guó)資委主動(dòng)追責(zé)處罰的極少，這與制度設(shè)計(jì)上未能賦予國(guó)資委剛性的監(jiān)督手段有關(guān)，國(guó)資委充其量只是一個(gè)行政監(jiān)管部門，缺乏行政執(zhí)法手段，這也是為何國(guó)資監(jiān)管不如證監(jiān)會(huì)對(duì)上市公司監(jiān)管有效的重要原因。鑒于國(guó)企合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)日益嚴(yán)重，還應(yīng)當(dāng)在國(guó)資委內(nèi)部司局建設(shè)中建立公共企業(yè)爭(zhēng)端解決局或者訴訟局，或者在法規(guī)局內(nèi)部專門建立該種機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)國(guó)企爭(zhēng)端解決及訴訟指導(dǎo)。以避免目前法規(guī)局人手不夠，根本無(wú)暇應(yīng)對(duì)處理中央企業(yè)上報(bào)的各種重大紛爭(zhēng)，因處理延誤而導(dǎo)致央企在具體糾紛中處于不利境地的個(gè)案也時(shí)有發(fā)生。

3.強(qiáng)化公眾對(duì)公共財(cái)產(chǎn)/公共企業(yè)的監(jiān)督

長(zhǎng)期以來(lái)，因?yàn)槎嘀卮頇C(jī)制的存在，社會(huì)公眾對(duì)公共財(cái)產(chǎn)/公共企業(yè)處于一種缺位及無(wú)權(quán)的狀態(tài)，這使得公共財(cái)產(chǎn)/公共企業(yè)的監(jiān)督手段十分單一，國(guó)資委經(jīng)常感覺力有不逮。因此，應(yīng)當(dāng)改進(jìn)公共監(jiān)督渠道，強(qiáng)化公眾對(duì)公共財(cái)產(chǎn)及公共企業(yè)的監(jiān)督。對(duì)此，可在《公司法》改革時(shí)從兩方面優(yōu)化制度設(shè)計(jì)。

其一，解決公眾監(jiān)督信息偏在的問(wèn)題。全部國(guó)企應(yīng)當(dāng)建立統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)信息披露平臺(tái)，便于國(guó)企披露公共信息，便于公眾進(jìn)行公開監(jiān)督。除非有特別保密需求的企業(yè)以外，國(guó)企應(yīng)當(dāng)在該公開平臺(tái)上進(jìn)行財(cái)務(wù)及重大投資信息披露。

其二，解決公眾監(jiān)督渠道不暢的問(wèn)題?？梢苑抡展蓶|代表訴訟制度，建立公民代表訴訟制度，或者公民集團(tuán)代表訴訟制度，落實(shí)全民所有制的救濟(jì)機(jī)制，方便公民對(duì)國(guó)企董事、高管濫權(quán)現(xiàn)象進(jìn)行訴訟監(jiān)督。

四、結(jié)論

國(guó)企改革本應(yīng)是《公司法》修訂中的重大問(wèn)題，但坊間其實(shí)并不特別重視如何在修訂時(shí)完善國(guó)企的規(guī)制，仿佛國(guó)企改革只有一條出路，就是減少或消滅國(guó)企，或者進(jìn)一步私有化。此種聲音在自由市場(chǎng)改革呼聲日高的現(xiàn)代頗有市場(chǎng)，但該種改革邏輯并不符合《憲法》設(shè)定的公共約束?！稇椃ā肥菄?guó)家的根本大法，任何部門法的改革都應(yīng)當(dāng)受到《憲法》限制，在《憲法》設(shè)定的道路上前進(jìn)——《公司法》的修訂也有其《憲法》背景，應(yīng)當(dāng)關(guān)注《憲法》對(duì)公共經(jīng)濟(jì)形式尤其是國(guó)企地位的設(shè)計(jì)，并通過(guò)《公司法》的改革進(jìn)一步夯實(shí)、貫徹國(guó)企的《憲法》地位。就此而言，在即將如火如荼的《公司法》改革過(guò)程中，我們尤其應(yīng)當(dāng)關(guān)注國(guó)企改革的以下重大問(wèn)題：

首先，我們要明確國(guó)企的法律調(diào)整模式何者為佳——到底是采取單獨(dú)立法，還是附屬立法的方式予以調(diào)整？對(duì)此，本文認(rèn)為，最優(yōu)的調(diào)整模式是制定《公共企業(yè)法》，對(duì)國(guó)企此種公共商事組織進(jìn)行集中立法調(diào)整，次優(yōu)的調(diào)整模式是在《公司法》中設(shè)立公共企業(yè)專章，對(duì)國(guó)企進(jìn)行相對(duì)集中的立法調(diào)整，對(duì)于該章未做規(guī)定的則準(zhǔn)用商事公司法的其他章節(jié)予以調(diào)整。這兩種方式，都可以更有效率地推進(jìn)國(guó)企的改革。當(dāng)然，無(wú)論采取何種調(diào)整模式，都要廢除《全民企業(yè)法》，修訂《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》，這是國(guó)企改革的實(shí)踐所決定的。

其次，我們應(yīng)當(dāng)重構(gòu)國(guó)企的概念，對(duì)現(xiàn)實(shí)生活中紛繁復(fù)雜的國(guó)企類型進(jìn)行選擇性定義，擴(kuò)大《公司法》對(duì)國(guó)有公司的調(diào)整范圍。在現(xiàn)實(shí)生活中，因?yàn)閲?guó)企的概念與范圍不明確，經(jīng)常導(dǎo)致實(shí)務(wù)爭(zhēng)議，以及制度適用的困難。與此同時(shí)，我們還要以立法方式明確國(guó)企的存在領(lǐng)域，減少國(guó)企的無(wú)效投資，使國(guó)企主要在促進(jìn)國(guó)家創(chuàng)新和滿足民生的領(lǐng)域存在，解決目前“主業(yè)控制”完全失效的現(xiàn)狀。對(duì)國(guó)企存在領(lǐng)域的科學(xué)界定，是解決國(guó)企與民企之間競(jìng)爭(zhēng)沖突非常重要的問(wèn)題，也是對(duì)國(guó)企與民企是否應(yīng)當(dāng)采用“競(jìng)爭(zhēng)中立”規(guī)則的直接回答。鑒于國(guó)企的公共屬性，國(guó)企在從事商事經(jīng)營(yíng)時(shí)，恐不應(yīng)堅(jiān)持“競(jìng)爭(zhēng)中立”原則，而應(yīng)貫徹“競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)位”原則。

再次，我們應(yīng)通過(guò)扁平治理決策層級(jí)、優(yōu)化黨組織參與方式、認(rèn)可外部董事的法律地位、賦予公司自主設(shè)立監(jiān)事會(huì)的權(quán)力，優(yōu)化國(guó)企的內(nèi)部治理。通過(guò)這些公司治理環(huán)節(jié)的改革，可以進(jìn)一步提升國(guó)企的決策效率，強(qiáng)化國(guó)企的內(nèi)部監(jiān)督，以實(shí)現(xiàn)治理效率與治理公平的內(nèi)部均衡，解決目前國(guó)企內(nèi)部多龍治水、治理效率低下、治理公平缺失的問(wèn)題。

最后，我們應(yīng)通過(guò)強(qiáng)化出資人監(jiān)管和民眾參與的方式改進(jìn)國(guó)企的外部治理效果，鑒于國(guó)企改革已從管資產(chǎn)轉(zhuǎn)向管資本，國(guó)資委早已“名不副實(shí)”，我們應(yīng)盡早對(duì)國(guó)資委的名稱進(jìn)行變更，凸顯其管企業(yè)/管資本而非管資產(chǎn)的一面——國(guó)資委的名稱可以更名為公共資本管理委員會(huì)或公共企業(yè)管理委員會(huì)。鑒于國(guó)資委所持有的公共性股東權(quán)不同于普通股東權(quán)，應(yīng)仿照證監(jiān)會(huì)的權(quán)力構(gòu)造，以立法方式擴(kuò)張國(guó)資委的出資人權(quán)力，賦予國(guó)資委對(duì)國(guó)有企業(yè)的特別調(diào)查權(quán)、特別制裁權(quán)。同時(shí)，還應(yīng)建立統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)信息披露平臺(tái)，仿照股東代表訴訟制度，建立公民代表訴訟制度或者公民集團(tuán)代表訴訟制度，方便公民對(duì)國(guó)企董事、高管濫權(quán)現(xiàn)象進(jìn)行訴訟監(jiān)督。

唯此，我們才可能看到一個(gè)不同的國(guó)企世界。

注釋：

①參見國(guó)務(wù)院國(guó)資委法規(guī)局撰寫的國(guó)資委關(guān)于《公司法》修改的建議稿（內(nèi)部資料）。

②例如，一些在香港注冊(cè)的中央企業(yè)，在其董事身份中，通常不披露有關(guān)董事的黨員身份。具體參見文獻(xiàn)[21]。

③在筆者參與的課題討論中，國(guó)資委的一些工作人員呈現(xiàn)出此種傾向。

④以上數(shù)據(jù)，系筆者在參與國(guó)資委關(guān)于《公司法》改革的會(huì)議上獲得。

⑤早在2008年，本人就曾在國(guó)務(wù)院法制辦舉辦的一次內(nèi)部會(huì)議上，提出應(yīng)及時(shí)廢除《全民企業(yè)法》、轉(zhuǎn)立《公共企業(yè)法》的觀點(diǎn)，此后，多次在各種場(chǎng)合建議應(yīng)以《公共企業(yè)法》取代《全民企業(yè)法》，也曾向立法機(jī)關(guān)有關(guān)人員提出建議，但反饋難度太大，并未引起足夠重視。

⑥⑦參見國(guó)務(wù)院國(guó)資委法規(guī)局公司法修改國(guó)企專題座談會(huì)參閱資料（內(nèi)部資料）。

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“The Socialist （Public） Logic”in the Reform of the Company Law

JIANG Da-xing

（Law School，Peking University，Beijing 100871，China）

Abstract：The reform of state-owned enterprises （SOEs） should bethecritical issue in the revision of the Company Law of the Peoples Republic of China （the Company Law）. But the academic community does not seem to attach importance to improving the SOE system in the reform of the Company Law，as if the destination of the state-owned enterprise reform is to reduce or eliminate the SOEs，or to further privatize them.And this kind of reform logic is not consistent with the Constitution.We should pay attention to the constitutional design of the public economic form，especially the status of SOEs，and further consolidate the constitutional status of SOEs through the reform of the Company Law. First，in terms of the legal adjustment mode，the optimal mode for theSOEs is to formulate the Public Enterprise Law；and the second-best mode is to set up a special chapter for public enterprises in the Company Law；and in any case，the National Enterprise Law should be abolished，and the Law on State- owned Assetsin Enterprises should be amended. Second，the concept of SOEs should be reconstructed；the complicated types of SOEs in real life should beselectively defined；the scope of adjustment of the SOEs under the Company Law should be expanded；and the existence field of SOEs should be clarified in a legal wayso that the SOEs can mainly servepromoting national innovation and meeting the needs of peoples livelihood，and the existing problem of the completely ineffective "main business control" should be solved. Third，the internal governance of SOEs should be optimized by flattening the level of corporate governance，optimizing the way in which party organizations participation，recognizing the legal status of external directors，and empowering companies to set up independent supervisory boards.And fourth，we should improve the external governance of SOEs by strengthening investor supervision and public participation；and in view of the fact that stateowned asset supervision has shifted from“asset management”to“capital management”，the State-owned Assets Supervision and Administration Commission （SASAC） hasbeen more in name than reality，and its name should be changed as soon as possible.In view of the fact that the state-owned assets held by the SASAC are“public shareholder rights”that are different from common shareholder rights，we shouldfollow the power structure of the Securities Regulatory Commission and expand the power of investors in the SASAC by legislative means，and give the SASAC special investigation and sanction power on SOEs；and we should establish a unified online information disclosure platform，and establish a citizen representative litigation system or a citizen group representative litigation system to facilitate citizens to conduct litigation supervision on the abuse of power by directors and executives of SOEs.Only in this way will we see a completely different world of SOEs.

Key words：the constitution；SOEs；SASAC；the company law；the public enterprise law