脫歐過渡期與英國對外政策的前景

王明進(jìn)

2020 年6 月29 日，歐盟與英國的談判代表團(tuán)在比利時布魯塞爾出席“脫歐”后談判 新華社發(fā)

2020年1月31日晚，英國議會廣場上聚集了數(shù)千人慶祝英國“獨(dú)立”——英國正式退出歐盟。自2016年6月23日舉行脫歐公投后，英國歷經(jīng)三年多的時間終于正式脫離歐盟，從此英國不再是歐盟的成員國。在脫歐的過程中，英國深受各種困擾，如社會撕裂、經(jīng)濟(jì)動蕩、政黨內(nèi)斗、政府垮臺等，似乎國家發(fā)展已經(jīng)陷入死胡同。但首相約翰遜堅持強(qiáng)硬的脫歐立場，帶領(lǐng)保守黨贏得了2019年12月的大選，取得了下議院650個席位中的365席，獲得了壓倒性勝利，其《退出協(xié)議法案》也因此順利通過，實(shí)現(xiàn)了在2020年1月31日離開歐盟的諾言。但事實(shí)上，這并不意味著英國脫歐完全結(jié)束。當(dāng)前，英國脫歐已經(jīng)進(jìn)入過渡期，英國和歐盟將就如何重塑雙方關(guān)系進(jìn)行復(fù)雜而頻繁的談判，而英國與世界其他國家的關(guān)系也將重塑。

充滿不確定性的脫歐過渡期

由于《歐洲聯(lián)盟條約》第50條并沒有允許歐盟和其成員國談判雙邊之間的關(guān)系，因此只能在英國退出歐盟之后，在設(shè)置的過渡期內(nèi)就雙方關(guān)系進(jìn)行談判。事實(shí)上，設(shè)置過渡期就是為了避免雙方關(guān)系在轉(zhuǎn)換過程中因出現(xiàn)斷崖式的變化而造成經(jīng)濟(jì)貿(mào)易、社會管理等方面的混亂。

英國脫歐進(jìn)入過渡期后，普通民眾并未感受到根本性變化。英國仍然是歐盟單一市場、關(guān)稅同盟、歐洲安全合作安排的一部分;英國還需要繼續(xù)分?jǐn)傤A(yù)算，還需要繼續(xù)繳納各種費(fèi)用;歐盟的法律規(guī)定（除了英國在作為歐盟成員國時做出的保留條款外）還將繼續(xù)適用于英國，英國還要繼續(xù)受歐洲法院的管轄;等等。比如，新冠肺炎疫情暴發(fā)后，歐盟領(lǐng)導(dǎo)人決定從2020年3月17日起關(guān)閉歐盟邊境，但對英國公民仍然按照歐盟的公民來對待。

然而，變化是存在的，并且是根本性的。第一，進(jìn)入脫歐過渡期后，英國不再是歐盟成員國，而是成為歐盟所謂的“第三方國家”。比如，英國常駐歐盟代表被使團(tuán)替代，常駐代表變成了大使。第二，在脫歐過渡期內(nèi)，英國不能再參加歐盟的機(jī)構(gòu)。歐洲議會中沒有了英國的議員，歐盟委員會中沒有了英國的委員，歐洲法院中沒有了英國的法官，英國沒有權(quán)利參加歐洲理事會以及與歐盟事務(wù)有關(guān)的工作組。這意味著英國試圖通過歐盟機(jī)構(gòu)影響歐盟對內(nèi)對外政策的渠道已經(jīng)失去。第三，由于英國是“第三方國家”，此前適用于歐盟成員國的有些法律條款已經(jīng)不再適用。第四，盡管英國還需要分?jǐn)倸W盟的各種預(yù)算和費(fèi)用，歐盟的法律規(guī)定在脫歐過渡期內(nèi)仍適用英國，英國仍要接受歐洲法院的管轄，但法律基礎(chǔ)已經(jīng)發(fā)生改變：此前是因?yàn)樽鳛闅W盟成員國，英國必須要遵守歐盟的法規(guī)，而現(xiàn)在則是因?yàn)椤锻顺鰠f(xié)議法案》規(guī)定的義務(wù)。第五，作為歐盟的成員國，英國不能與其他非歐盟國家談判新的貿(mào)易協(xié)定，因?yàn)檫@是歐盟委員會獨(dú)享的權(quán)能。但是，在脫歐過渡期內(nèi)，英國可以與其他國家談判、簽署貿(mào)易協(xié)議。當(dāng)然，這種協(xié)議只能在脫歐過渡期結(jié)束之后生效（除非得到歐盟的允許）。事實(shí)上，英國與歐盟設(shè)置過渡期有兩方面的考慮。一方面，是為了英國退出歐盟后雙方關(guān)系能夠平穩(wěn)轉(zhuǎn)變，避免出現(xiàn)大的動蕩;另一方面，是為了提供時間，以便重塑雙邊關(guān)系以及各自與世界的關(guān)系，其中最重要的是通過談判解決英國與歐盟的關(guān)系。

在觸發(fā)《歐洲聯(lián)盟條約》第50條啟動脫歐程序之后，英國原定于2019年3月29日正式脫離歐盟，進(jìn)入脫歐過渡期。但脫歐進(jìn)程一拖再拖，直至約翰遜在2019年12月的大選中獲勝，英國下議院才通過《退出協(xié)議法案》。約翰遜施展極限施壓的外交手段，在《退出協(xié)議法案》中加入一條新的條款，即禁止政府申請延長脫歐過渡期。由此，英國和歐盟之間就僅剩11個月的時間來達(dá)成各項(xiàng)協(xié)議，并且要得到歐盟27個成員國的簽字和批準(zhǔn)，頗具難度。

雖然約翰遜的《退出協(xié)議法案》禁止延長脫歐過渡期，但不可否認(rèn)，延長脫歐過渡期的可能性仍然存在。根據(jù)英國與歐盟達(dá)成的協(xié)議，脫歐過渡期最多可以延長到英國退出歐盟的兩年時間內(nèi)，也就是到2022年年底。但只能延長一次，并且是有條件的，即只能由英國和歐盟為脫歐事項(xiàng)建立的聯(lián)合委員會來決定。同時，由于英國繼續(xù)享受歐盟成員國的各項(xiàng)待遇，因此仍需要向歐盟繳納每年大約100億歐元或者更多的分?jǐn)傎M(fèi)用。在約翰遜堅決拒絕延期的情況下，歐盟也可以主動提出延期，避免出現(xiàn)達(dá)不成協(xié)議的無協(xié)議脫歐情況。需要注意的是，新冠肺炎疫情的暴發(fā)，特別是當(dāng)前歐洲呈現(xiàn)出越來越嚴(yán)峻的局面，致使重大集會紛紛被取消，英國和歐盟之間的談判也受到影響。當(dāng)然，在各種現(xiàn)實(shí)條件不具備的情況下，強(qiáng)硬規(guī)定協(xié)議達(dá)成的時間與無協(xié)議脫歐并沒有差別，這是英國和歐盟雙方都竭力避免的。約翰遜拒絕延長脫歐過渡期，實(shí)際上是一種強(qiáng)硬態(tài)度的談判策略。因此，脫歐過渡期延長的可能性仍然存在。

在11個月的時間里完成多個領(lǐng)域的貿(mào)易協(xié)定談判，其可能性被歐盟高層質(zhì)疑。如果脫歐過渡期內(nèi)英國與歐盟的談判并不順利，那么仍然可能出現(xiàn)無協(xié)議脫歐的情況。當(dāng)然，英國和歐盟也有可能根據(jù)戰(zhàn)略優(yōu)先和影響大小，先就某些領(lǐng)域達(dá)成一個基礎(chǔ)協(xié)議，其他領(lǐng)域的談判則在以后繼續(xù)進(jìn)行。

脫歐過渡期內(nèi)的最重要任務(wù)是重塑英歐關(guān)系

英國加入歐盟已有47年，盡管英國是成員國中對歐盟各種條約條款提出保留意見最多的國家，但兩者的關(guān)系仍然是“剪不斷理還亂”。經(jīng)過第一階段的談判，英國與歐盟已經(jīng)就某些基本程序性或制度性的安排達(dá)成了共識。根據(jù)英國和歐盟設(shè)定的方案，雙方將每兩至三周進(jìn)行一輪談判，在2020年6月達(dá)成“框架協(xié)議”，在2020年9月達(dá)成最終協(xié)議。然而在2020年3月5日英國和歐盟的第一輪貿(mào)易談判結(jié)束后，歐盟首席談判代表巴尼耶表示，雙方存在嚴(yán)重分歧，在年底前完成談判面臨巨大困難。

英國脫歐的核心要義在于找回自己的控制權(quán)，擺脫歐盟各種規(guī)則的限制。雖然脫離歐盟單一市場和關(guān)稅同盟意味著自主權(quán)的回歸，但也意味著要面對更多的貿(mào)易壁壘。因此，英國與歐盟都希望通過貿(mào)易談判的方式解決分歧。英國希望與歐盟的新的伙伴關(guān)系不與歐盟的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生任何形式的對接，其不僅要退出歐洲單一市場和關(guān)稅同盟，也不希望受到歐洲法院的司法管轄。從這個意義上講，未來英國與歐盟的經(jīng)貿(mào)關(guān)系只能建立在自由貿(mào)易協(xié)定的基礎(chǔ)上。歐盟強(qiáng)調(diào)如果沒有環(huán)境、勞工、稅收以及國家補(bǔ)貼等方面的公平競爭環(huán)境，英國就不能得到全球最大單一市場的高質(zhì)量準(zhǔn)入，這實(shí)際上強(qiáng)調(diào)的是歐盟的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)。同時，由于英國與歐盟地理位置的臨近性以及已經(jīng)形成的巨大貿(mào)易量，套用歐盟與世界上其他國家已經(jīng)達(dá)成的自由貿(mào)易模式，會對今后的英歐市場準(zhǔn)入造成限制。

英國把退出歐盟看作是重新思考其對外關(guān)系及國際地位的一次機(jī)會，英國希望更加強(qiáng)大、更有影響力，進(jìn)而施展全球抱負(fù)?！叭蛴边@一理念的核心含義是全球視野，它意味著英國為了彌補(bǔ)離開歐盟而失去的影響力，要更加重視與世界其他國家的雙邊關(guān)系以及與國際組織的關(guān)系。具體而言，“全球英國”理念包含四個方面的含義。第一，將自身定位為全球性大國，力爭在國際舞臺上發(fā)揮核心和引領(lǐng)作用。第二，在重塑英歐關(guān)系的同時，把眼光放在重塑與其他國家的關(guān)系上，即要更加積極地與非歐盟國家互動，重視發(fā)展與美國的特殊關(guān)系，重視發(fā)揮英聯(lián)邦的作用，重視發(fā)展與新興國家的關(guān)系。第三，支持基于規(guī)則的國際秩序，捍衛(wèi)聯(lián)合國、世界貿(mào)易組織等國際組織的制度。第四，堅持自由貿(mào)易，倡導(dǎo)經(jīng)濟(jì)全球化，做自由市場和自由貿(mào)易的堅定擁護(hù)者。

當(dāng)前，英國已經(jīng)正式退出歐盟進(jìn)入脫歐過渡期，構(gòu)建全球新角色已經(jīng)成為舍棄既有平臺、面臨更多挑戰(zhàn)的必然選擇。因而，英國所面臨的不僅是重新安排與歐盟的未來關(guān)系，還包括與非歐盟成員國的關(guān)系。除了經(jīng)濟(jì)關(guān)系外，還應(yīng)理順政治關(guān)系，而這并不是一件容易的事情?！叭蛴崩砟畹闹С终哒J(rèn)為，英國能夠擺脫歐盟的束縛，能夠獲得重塑對外政策的機(jī)會。但是，不能否認(rèn)的是，歐盟成員國的身份擴(kuò)大了英國的政治影響力，歐盟統(tǒng)一大市場增強(qiáng)了英國的經(jīng)濟(jì)重要性。脫歐之后，英國將失去這一有效平臺，導(dǎo)致影響力下降，進(jìn)而使得“全球英國”理念成為一個烏托邦圖景。

英美特殊關(guān)系是“全球英國”理念的重中之重。英國將與美國達(dá)成的自由貿(mào)易協(xié)定作為脫歐后對外政策的基石。但是，對美國來說，英國是其影響歐盟的重要渠道（這也是美國支持英國加入歐盟的原因）。因而，英國退出歐盟后，其對美國的戰(zhàn)略價值也明顯降低。雖然美國總統(tǒng)特朗普贊賞甚至鼓勵英國退出歐盟，但其是從“美國優(yōu)先”的民粹主義理念出發(fā)的，與貿(mào)易保護(hù)主義、單邊主義一脈相承;而“全球英國”理念倡導(dǎo)的是自由貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)全球化，維護(hù)的是多邊主義和自由主義，在理念上存在著沖突。

英國試圖加強(qiáng)與英聯(lián)邦國家的關(guān)系，但時代早已發(fā)生變化，很多英聯(lián)邦國家認(rèn)為當(dāng)年英國加入歐共體是對自己的背叛和拋棄，其對外政策早已發(fā)生轉(zhuǎn)變。因而，借助英聯(lián)邦來成就“全球英國”理念，可能只是一個美麗的夢想。

當(dāng)英國轉(zhuǎn)向發(fā)展與其他國家的關(guān)系時，會遇到與歐盟的競爭。當(dāng)前，世界上多數(shù)國家和地區(qū)都已經(jīng)與歐盟達(dá)成貿(mào)易協(xié)定。對于這些國家來說，最理想的情況是英國繼續(xù)留在歐盟單一市場，否則，已經(jīng)與歐盟達(dá)成的貿(mào)易協(xié)議將限制英國公司進(jìn)入這些國家的市場。

總之，英國具有較為穩(wěn)定的政治外交傳統(tǒng)和相對強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)金融實(shí)力，英國政治家以回歸世界舞臺中心的姿態(tài)確定其對外政策，在他們自己看來是合情合理的。但需要注意的是，英國退出歐盟導(dǎo)致其戰(zhàn)略價值下降，政治和經(jīng)濟(jì)影響力可能會進(jìn)一步降低，而蘇格蘭獨(dú)立和北愛爾蘭問題也將因脫歐而成為英國的難題。

【注：本文系教育部人文社會科學(xué)重點(diǎn)研究基地中國人民大學(xué)歐洲問題研究中心重大項(xiàng)目“退歐背景下英國與歐盟關(guān)系及其對中國的影響”（項(xiàng)目編號：17JJDGW013）階段性成果】

【參考文獻(xiàn)】

①馮存萬：《構(gòu)建全球新角色：退歐框架下的英國外交評析》，《國際論壇》，2018年第4期。

②《擔(dān)憂缺錢分裂，歐盟或?qū)⑼涎佑摎W過渡期》，環(huán)球網(wǎng)，2020年4月1日。

③《英國“脫歐”沉思錄》，新華網(wǎng)，2019年3月30日。

④《英國脫歐對歐洲及世界格局的影響》，《光明日報》，2019年1月17日。

責(zé)編/孫渴? ? 美編/宋揚(yáng)