勿讓城市內(nèi)澇成為城市通病

盛廣耀

近年來，因暴雨引發(fā)的城市積水內(nèi)澇，已影響到人民群眾的生產(chǎn)生活和城市的安全運(yùn)行，社會(huì)關(guān)注度較高。今年入汛以來，南方地區(qū)暴雨不斷。中央氣象臺(tái)僅6月2日到7月2日就連續(xù)31天發(fā)布近百次暴雨預(yù)警，降雨持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)、影響范圍廣，多地再現(xiàn)“看?！爆F(xiàn)象。城市內(nèi)澇幾成頑疾，如何推進(jìn)綜合防治，才能不再年年“看?！?？對(duì)此，城市政府應(yīng)當(dāng)將內(nèi)澇防治工作作為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)任務(wù)，放到城市建設(shè)安排的優(yōu)先位置，既要認(rèn)識(shí)到任務(wù)的緊迫性，也要考慮到工作的復(fù)雜性和系統(tǒng)性。進(jìn)一步摸清城市內(nèi)澇發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)和現(xiàn)狀，找準(zhǔn)城市內(nèi)澇產(chǎn)生的主要原因，下大力氣建立現(xiàn)代化城市內(nèi)澇綜合防治體系。

城市內(nèi)澇的防治形勢(shì)不容樂觀

在我國(guó)城市發(fā)展過程中，一些城市排水系統(tǒng)凸顯出不完善的問題。近年來我國(guó)城市內(nèi)澇災(zāi)害頻發(fā)，其中不僅有中小城市，也不乏有北京、廣州、武漢、南京、杭州這樣的特大城市。每年夏季發(fā)生的城市內(nèi)澇災(zāi)害已經(jīng)成為困擾我國(guó)城市發(fā)展的突出問題之一，輕則街道受淹、交通受阻，重則交通、供水、電力、通訊中斷甚至癱瘓。因其發(fā)生頻次高、社會(huì)影響大，而被媒體戲稱為“逢雨看海”。根據(jù)水利部歷年《中國(guó)水旱災(zāi)害統(tǒng)計(jì)公報(bào)》的數(shù)據(jù)，2006—2017年全國(guó)平均每年有157座縣級(jí)以上城市進(jìn)水受淹或發(fā)生內(nèi)澇;隨強(qiáng)降水次數(shù)和范圍的變化而年際差異較大，最高年份如2010年、2013年發(fā)生內(nèi)澇的城市分別達(dá)258個(gè)、243個(gè)，最低年份如2017年、2007年也分別有104個(gè)、109個(gè)。隨著我國(guó)城市經(jīng)濟(jì)和人口規(guī)模的不斷擴(kuò)大，城市內(nèi)澇所造成的社會(huì)經(jīng)濟(jì)損失也愈加明顯。以災(zāi)害程度較輕的2017年為例，當(dāng)年城市內(nèi)澇的受災(zāi)人口仍達(dá)218.72萬人，直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)165.68億元。需要指出的是，水利部所統(tǒng)計(jì)的上述受淹城市數(shù)據(jù)僅為內(nèi)澇成災(zāi)的，是指江河洪水進(jìn)入城區(qū)或降雨產(chǎn)生嚴(yán)重內(nèi)澇造成經(jīng)濟(jì)損失或人員傷亡的城市，而一般城市內(nèi)澇若無較大的經(jīng)濟(jì)損失或明確的人員傷亡則不在統(tǒng)計(jì)之列，多次受災(zāi)也只統(tǒng)計(jì)一次。實(shí)際上，我國(guó)城市由于排水系統(tǒng)不完善，遇強(qiáng)降水或連續(xù)性降水超過局地排水能力時(shí)，城市內(nèi)低洼地段產(chǎn)生積水的現(xiàn)象十分普遍。

由于城市個(gè)體遭受強(qiáng)降水而發(fā)生內(nèi)澇的概率一般為多年一遇，且具有歷時(shí)過程短、直接損失不明顯等特點(diǎn)，過去城市建設(shè)對(duì)城市內(nèi)澇的防治重視不足。2013年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于做好城市排水防澇設(shè)施建設(shè)工作的通知》提出，“編制完成城市排水防澇設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，力爭(zhēng)用5年時(shí)間完成排水管網(wǎng)的雨污分流改造，用10年左右的時(shí)間，建成較為完善的城市排水防澇工程體系”。通過這些年的實(shí)踐，城市內(nèi)澇防治既有成功的案例，也有治理乏力的地方。城市內(nèi)澇防治工作必須進(jìn)一步持續(xù)加強(qiáng)，切實(shí)落實(shí)城市政府的主體責(zé)任，切勿讓嚴(yán)重積水內(nèi)澇成為我國(guó)城市久治不愈的通病。

城市內(nèi)澇頻發(fā)的原因分析

在全球氣候變暖的背景下，強(qiáng)降水事件的發(fā)生頻率和強(qiáng)度增加，繼而在一定程度上增加了洪澇災(zāi)害發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)。就城市而言，城市內(nèi)澇的發(fā)生主要還是城市排水防澇系統(tǒng)跟不上城市建設(shè)的步伐所導(dǎo)致，包括不合理的城市規(guī)劃和土地利用結(jié)構(gòu)、排水防澇設(shè)施建設(shè)滯后、標(biāo)準(zhǔn)低、管理粗放以及錯(cuò)誤的政績(jī)觀。

城市排水防澇的能力建設(shè)落后于城市規(guī)模的擴(kuò)張速度，城市規(guī)模擴(kuò)張導(dǎo)致城市發(fā)生內(nèi)澇的風(fēng)險(xiǎn)增加。隨著我國(guó)城市化的快速發(fā)展，城市建設(shè)面積迅速擴(kuò)大，土地開發(fā)強(qiáng)度增大，城市積水內(nèi)澇的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)隨之增多。城市地面硬化率高，林地、草地、濕地等透水地面不斷減少，降低了自然的雨水滲透和滯蓄能力，城市降雨徑流系數(shù)不斷提高，以致城市排水管網(wǎng)的負(fù)荷不斷加重，排水需求不斷超過原有的排水能力。歷史上我國(guó)城鎮(zhèn)均建在地勢(shì)相對(duì)較高的地方，一般洪澇災(zāi)害發(fā)生時(shí)多為“水大而城不淹”，天然的水系網(wǎng)絡(luò)會(huì)將雨水滯蓄或自然排出。而近年來城市規(guī)模的蔓延式擴(kuò)張，使原來地勢(shì)相對(duì)低洼的地帶也被高強(qiáng)度開發(fā)建設(shè)，從而改變了原有天然的水系格局和排水條件，造成雨水外排通道不暢。此外，城市規(guī)模的擴(kuò)大、下墊面條件的改變導(dǎo)致城市“雨島效應(yīng)”加劇，城區(qū)短歷時(shí)、高強(qiáng)度的局地暴雨增多，也使城市更加容易發(fā)生積水內(nèi)澇。

“重上輕下”的建設(shè)方式導(dǎo)致城市排水防澇能力低下。長(zhǎng)期以來，我國(guó)的城市建設(shè)存在“重地上、輕地下”的問題。城市排水管網(wǎng)等地下設(shè)施由于花錢多、看不見而得不到足夠的重視，直接表現(xiàn)為排水防澇設(shè)施資金投入不足、設(shè)計(jì)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)偏低，從而造成城市排水防澇的能力建設(shè)滯后，無法滿足城市建設(shè)的需要。根據(jù)《中國(guó)城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》的數(shù)據(jù)，2017年全國(guó)城市排水管道總長(zhǎng)度為63萬公里，人均約1.28米，建成區(qū)排水管道密度為9.51公里/平方公里。而在本世紀(jì)初，美國(guó)城市排水管道總長(zhǎng)度就已達(dá)150萬公里，人均管長(zhǎng)在4米以上，城市排水管道密度平均在15公里/平方公里（2002年）;日本城市排水管道總長(zhǎng)35萬公里，人均管長(zhǎng)為2.74米，排水管道密度一般在20—30公里/平方公里，部分地區(qū)甚至達(dá)到50公里/平方公里（2004年）。我國(guó)城市排水系統(tǒng)的管網(wǎng)規(guī)模整體不足，同時(shí)為了節(jié)省建設(shè)成本，過去的管網(wǎng)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低，也遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于發(fā)達(dá)國(guó)家。而且，我國(guó)城市排水管網(wǎng)的雨污分流系統(tǒng)仍未完全建立，2017年全國(guó)城市排水管道（包括污水、雨水和雨污合流）中仍有17.6%為雨污合流管道，用于排除降水的雨水管道與雨污合流管道之比為69.5%：30.5%。在排水管網(wǎng)建設(shè)欠賬多、短期難以大幅提高的情況下，我國(guó)城市因暴雨發(fā)生內(nèi)澇的概率高也就不足為奇。

排水管網(wǎng)設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)滯后，老舊管網(wǎng)改造難度大。長(zhǎng)期以來，我國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)理念較為落后，排水管網(wǎng)設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的制定缺乏前瞻性。在很長(zhǎng)時(shí)期，我國(guó)并無專門針對(duì)城市內(nèi)澇防治的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，雨水管渠設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)遵照《室外排水設(shè)計(jì)規(guī)范》執(zhí)行。如2006年版規(guī)定的雨水管渠設(shè)計(jì)重現(xiàn)期標(biāo)準(zhǔn)為“一般采用0.5—3a，重要干道、重要地區(qū)或短期積水即能引起較嚴(yán)重后果的地區(qū)，一般采用3—5a”。2011年版將重現(xiàn)期調(diào)整為“一般采用1年—3年，重要干道、重要地區(qū)或短期積水即能引起較嚴(yán)重后果的地區(qū)，一般采用3年—5年”。2014年版雨水管渠設(shè)計(jì)重現(xiàn)期按照城鎮(zhèn)類型和城區(qū)類型進(jìn)一步提高，規(guī)定中小城市、大城市、特大城市的中心城區(qū)分別為2—3年、2—5年、3—5年。2014年版的《室外排水設(shè)計(jì)規(guī)范》，首次明確了城鎮(zhèn)內(nèi)澇防治設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，增加了內(nèi)澇防治設(shè)計(jì)重現(xiàn)期和地面積水深度標(biāo)準(zhǔn)。2016年版再次修訂，將雨水管渠的設(shè)計(jì)重現(xiàn)期提高到與發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)基本一致。從以上短期內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)的多次修訂和提高可以看出，我國(guó)城市排水設(shè)施的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)較為滯后，不斷落后于城市內(nèi)澇發(fā)生的防控形勢(shì)。與此同時(shí)，由于資金投入的問題，以往多數(shù)地方排水設(shè)施的實(shí)際建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)是按低限執(zhí)行。按照新標(biāo)準(zhǔn)，原有排水管網(wǎng)大多需要改造，而地下設(shè)施的特點(diǎn)又使老舊管網(wǎng)改造提升的難度進(jìn)一步加大。