上海市新一輪土地利用總體規(guī)劃實(shí)施管理思考

張 瑋

（1.上海市地質(zhì)調(diào)查研究院，上海 200072；2.上海市國土資源調(diào)查研究院，上海 200072）

1 生態(tài)文明建設(shè)對(duì)規(guī)劃實(shí)施的新要求

2015年中共中央、國務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，要求樹立山水林田湖是一個(gè)生命共同體等生態(tài)文明建設(shè)理念，形成綠色生產(chǎn)和生活方式，要求構(gòu)建起“自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、國土空間開發(fā)保護(hù)制度、空間規(guī)劃體系、資源總量管理和全面節(jié)約制度、資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償制度、環(huán)境治理體系、環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)市場體系、生態(tài)文明績效評(píng)價(jià)考核和責(zé)任追究”等制度。同時(shí)，在“健全國土空間用途管制制度”方面，提出了“將用途管制擴(kuò)大到所有自然生態(tài)空間，劃定并嚴(yán)守生態(tài)紅線，嚴(yán)禁任意改變用途，防止不合理開發(fā)建設(shè)活動(dòng)對(duì)生態(tài)紅線的破壞”。

黨的十九大提出“加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國”，要求“加大生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)力度”，即“優(yōu)化生態(tài)安全屏障體系，構(gòu)建生態(tài)廊道和生物多樣性保護(hù)網(wǎng)絡(luò)，提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性”；“完成生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線劃定工作”；開展國土綠化行動(dòng)，推進(jìn)荒漠化、石漠化、水土流失綜合治理，強(qiáng)化濕地保護(hù)和恢復(fù)，加強(qiáng)地質(zhì)災(zāi)害防治。完善天然林保護(hù)制度，擴(kuò)大退耕還林還草。嚴(yán)格保護(hù)耕地，擴(kuò)大輪作休耕試點(diǎn)，健全耕地草原森林河流湖泊休養(yǎng)生息制度，建立市場化、多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

原國土資源部制訂并印發(fā)的《自然生態(tài)空間用途管制辦法（試行）》中，明確在上海等9個(gè)?。ㄖ陛犑校┰圏c(diǎn)開展“生態(tài)空間用途管制”，明確各類生態(tài)空間用途轉(zhuǎn)用許可制度；明確生態(tài)空間應(yīng)在各級(jí)規(guī)劃中劃定落實(shí)，以市縣級(jí)空間規(guī)劃，強(qiáng)化生態(tài)空間和生態(tài)保護(hù)紅線的落地管理。這標(biāo)志著新時(shí)代土地用途管制從以往以耕地保護(hù)為主，向自然生態(tài)空間延伸，并逐步提升至覆蓋全域的國土空間用途管制。

總的來說，綠色發(fā)展理念和生態(tài)文明體制改革賦予土地利用規(guī)劃實(shí)施管理新內(nèi)容，從生態(tài)文明建設(shè)總體要求看，加強(qiáng)和完善土地利用規(guī)劃實(shí)施管理，核心是落實(shí)全域國土空間用途管制[1-7]。

2 新一輪土地利用總體規(guī)劃實(shí)施管理總體要求

上海新一輪城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃（2017-2035年）（以下簡稱“上海2035”），積極響應(yīng)國家生態(tài)文明體制改革要求，確立了“卓越的全球城市”總目標(biāo)和涵蓋創(chuàng)新、人文、生態(tài)三個(gè)維度分目標(biāo)的目標(biāo)體系，建立起與目標(biāo)體系對(duì)應(yīng)的指標(biāo)體系和規(guī)劃策略，劃定了“生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城市開發(fā)邊界”三條控制線，基本構(gòu)建了以“三線”為核心的規(guī)劃實(shí)施管控體系。

2.1 以多維度指標(biāo)體系推動(dòng)規(guī)劃實(shí)施

為保障“上海 2035”指標(biāo)體系的落實(shí)，通過建立各層次規(guī)劃的指標(biāo)體系對(duì)全市總規(guī)目標(biāo)進(jìn)行層層傳導(dǎo)，并作為用地布局的約束和前提，有效推動(dòng)規(guī)劃實(shí)施。區(qū)級(jí)規(guī)劃對(duì)接下位新市鎮(zhèn)和單元規(guī)劃編制，將各項(xiàng)指標(biāo)值分解至街道、鎮(zhèn)；鎮(zhèn)級(jí)規(guī)劃根據(jù)不同指標(biāo)的精度要求，確定管控方式。對(duì)于用地結(jié)構(gòu)型指標(biāo)（即指標(biāo)和空間布局關(guān)系十分密切，如基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)）在總體規(guī)劃層面通過空間方案統(tǒng)籌平衡后確定指標(biāo)值。

2.2 以規(guī)劃控制線實(shí)現(xiàn)精細(xì)化國土空間用途管制

按照“以圖管地”的土地利用規(guī)劃精細(xì)化管理模式，建立“3+X+Y”的控制線體系，提出控制線管控內(nèi)容、對(duì)下位規(guī)劃和其他專項(xiàng)規(guī)劃、項(xiàng)目落地的約束條件和管理要求，從而基本實(shí)現(xiàn)全域國土空間的精細(xì)化規(guī)劃管控。其中，“3”指永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線、城市開發(fā)邊界；“X”是工業(yè)區(qū)塊、歷史風(fēng)貌保護(hù)區(qū)、次干道及以上的道路、骨干河流藍(lán)線等總規(guī)控制線；“Y”指市政控制線，包括次干道以下道路、非骨干河流藍(lán)線、黃線、綠線等其他各類市政控制線。

2.3 以低效建設(shè)用地減量化為核心完善管理政策

通過全域用地的“增減掛鉤，流量管控、結(jié)構(gòu)優(yōu)化”，大力實(shí)施低效建設(shè)用地減量化，淘汰復(fù)墾有污染、高能耗、低效益的工業(yè)用地，適當(dāng)歸并零星分散的宅基地，并將減量的建設(shè)用地安排到規(guī)劃布局合理、基礎(chǔ)設(shè)施配套齊全、土地開發(fā)效益較高的區(qū)域。以土地管理政策優(yōu)化，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)的土地整治、耕地保護(hù)向生態(tài)環(huán)境、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的綜合效益提高轉(zhuǎn)變。

3 新一輪土地利用總體規(guī)劃實(shí)施管理研究

3.1 以目標(biāo)指引和實(shí)施為導(dǎo)向的指標(biāo)管控體系

市級(jí)規(guī)劃指標(biāo)體系涵蓋了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、資源環(huán)境緊約束、國土空間保護(hù)、國土空間開發(fā)和國土空間整治等五大類型，主要調(diào)控指標(biāo)有：常住人口規(guī)模、建設(shè)用地總規(guī)模、永久基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)、耕地保有量、生態(tài)空間面積、戰(zhàn)略留白空間規(guī)模、森林覆蓋率、河湖水面率等。其中，耕地保有量、永久基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)和建設(shè)用地總規(guī)模為約束性指標(biāo)。

區(qū)級(jí)規(guī)劃承接并落實(shí)全市土總規(guī)的指標(biāo)管控要求，主要調(diào)控指標(biāo)有：常住人口規(guī)模、建設(shè)用地總規(guī)模、永久基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)、耕地保有量、生態(tài)空間面積、戰(zhàn)略留白空間規(guī)模，以及生態(tài)、生活岸線占比等指標(biāo)是區(qū)總規(guī)必須達(dá)到的管控要求。同時(shí)，新增了生態(tài)保護(hù)紅線面積、城市開發(fā)邊界面積、城市開發(fā)邊界內(nèi)新增建設(shè)用地面積、新增建設(shè)用地占用耕地面積、現(xiàn)狀建設(shè)用地減量化目標(biāo)、土地整治補(bǔ)充耕地面積、人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積等空間分區(qū)管制的控制指標(biāo)。

鎮(zhèn)級(jí)規(guī)劃對(duì)上承接全市總規(guī)和區(qū)總規(guī)各項(xiàng)宏觀戰(zhàn)略性目標(biāo)的分解落實(shí)，對(duì)下指導(dǎo)控制性詳細(xì)規(guī)劃和村莊規(guī)劃等實(shí)施操作性規(guī)劃的編制，實(shí)現(xiàn)全市新一輪土地利用總體規(guī)劃理念在空間上的實(shí)質(zhì)性落地。落實(shí)上位規(guī)劃對(duì)于常住人口規(guī)模、耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)、新增建設(shè)用地占用耕地面積、土地整治補(bǔ)充耕地面積、現(xiàn)狀建設(shè)用地減量化指標(biāo)、建設(shè)用地總規(guī)模、新增建設(shè)用地面積、城市開發(fā)邊界內(nèi)建設(shè)用地規(guī)模、人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積等指標(biāo)的管控要求，同時(shí)，還新增了一級(jí)生態(tài)紅線保護(hù)區(qū)建設(shè)用地比例、二級(jí)生態(tài)紅線保護(hù)區(qū)建設(shè)用地比例、生態(tài)緩沖區(qū)范圍、人均建設(shè)用地面積、人均住宅用地面積、生活生態(tài)岸線占比、工業(yè)用地占比、存量工業(yè)用地減量化比例等控制目標(biāo)。

3.2 以規(guī)劃控制線為核心的空間管控體系

按照市級(jí)規(guī)劃注重戰(zhàn)略與政策引導(dǎo)，區(qū)級(jí)規(guī)劃注重結(jié)構(gòu)與布局調(diào)整，鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）級(jí)規(guī)劃注重精確落地與圖斑管理的總體思路，“三線”在市、區(qū)、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）三級(jí)規(guī)劃中分別表現(xiàn)為“結(jié)構(gòu)線”、“政策區(qū)控制線”和“落地圖斑線”。

（1）生態(tài)保護(hù)紅線

在“市—區(qū)—鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）”三級(jí)土地利用規(guī)劃體系中，市級(jí)規(guī)劃構(gòu)筑環(huán)杭州灣沿岸、長江上游、吳淞江上游、黃浦江上游等區(qū)域性生態(tài)廊道和市域生態(tài)網(wǎng)絡(luò)空間格局，優(yōu)先劃定禁止建設(shè)紅線與濱岸帶保護(hù)紅線。區(qū)級(jí)規(guī)劃實(shí)現(xiàn)飲用水水源地保護(hù)區(qū)、自然保護(hù)區(qū)等現(xiàn)狀生態(tài)保護(hù)空間以及外環(huán)綠帶、近郊綠環(huán)、生態(tài)廊道等規(guī)劃生態(tài)建設(shè)空間的全面劃定，鎮(zhèn)級(jí)規(guī)劃深化具體建設(shè)和保護(hù)要求。

在用途管制方面，將生態(tài)空間分為四類，實(shí)行分類管控。將一類和二類生態(tài)空間劃為禁止建設(shè)區(qū)，禁止影響生態(tài)功能的開發(fā)建設(shè)活動(dòng)，強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)紅線的剛性管控，對(duì)應(yīng)生態(tài)保護(hù)紅線。將城市開發(fā)邊界外除一類、二類生態(tài)空間外的其他重要結(jié)構(gòu)性生態(tài)空間劃定為三類生態(tài)空間，將其劃入限制建設(shè)區(qū)予以管控，禁止對(duì)主導(dǎo)生態(tài)功能產(chǎn)生影響的開發(fā)建設(shè)活動(dòng)，控制線性工程、市政、水利基礎(chǔ)設(shè)施和獨(dú)立型特殊建設(shè)項(xiàng)目用地，嚴(yán)格保護(hù)市域結(jié)構(gòu)性生態(tài)空間。將城市開發(fā)邊界內(nèi)結(jié)構(gòu)性生態(tài)空間劃定為四類生態(tài)空間，包括外環(huán)綠帶、城市公園綠地、水系、楔形綠地等，嚴(yán)格保護(hù)并提升生態(tài)功能。完善生態(tài)空間的分級(jí)分類管控體系，按照各類管理主體與事權(quán)相對(duì)應(yīng)的原則，建立健全生態(tài)空間分類管控、建設(shè)引導(dǎo)、生態(tài)補(bǔ)償和動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。

（2）永久基本農(nóng)田

在“市—區(qū)—鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）”三級(jí)土地利用規(guī)劃體系中，建立永久基本農(nóng)田集中區(qū)—保護(hù)區(qū)—保護(hù)地塊管理體系。市級(jí)規(guī)劃確定全市和各區(qū)保護(hù)任務(wù)，將永久基本農(nóng)田分布集中度較高、永久基本農(nóng)田所占比例較大、需要重點(diǎn)保護(hù)和整治的區(qū)域劃定為永久基本農(nóng)田集中區(qū)，作為全市開展建設(shè)用地減量化、土地綜合整治和高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)的重點(diǎn)區(qū)域，并優(yōu)先實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)城市周邊永久基本農(nóng)田全面落地；區(qū)級(jí)規(guī)劃落實(shí)本區(qū)保護(hù)任務(wù)并分解至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，并將保護(hù)區(qū)作為基本農(nóng)田管理、銜接農(nóng)業(yè)布局“三區(qū)劃定”的基本單元；鎮(zhèn)級(jí)層面劃定基本農(nóng)田保護(hù)圖斑，實(shí)現(xiàn)建檔立冊、上圖入庫。

在用途管制方面，一方面落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，落實(shí)管控性保護(hù)、激勵(lì)性保護(hù)和建設(shè)性保護(hù)，發(fā)揮永久基本農(nóng)田的剛性作用，并進(jìn)一步區(qū)分農(nóng)業(yè)糧食生產(chǎn)功能、蔬菜生產(chǎn)保護(hù)功能，嚴(yán)守糧食安全和生態(tài)安全底線。另一方面，針對(duì)上海超大型城市耕地保護(hù)特點(diǎn)，服務(wù)生態(tài)建設(shè)、鄉(xiāng)村振興、長三角一體化等戰(zhàn)略，在確保數(shù)量不減少、質(zhì)量有提高、布局更優(yōu)化的前提下，探索永久基本農(nóng)田調(diào)優(yōu)機(jī)制。

（3）城市開發(fā)邊界

在“市—區(qū)—鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）”三級(jí)土地利用規(guī)劃體系中，市級(jí)規(guī)劃確定全市建設(shè)用地規(guī)模并分解至各區(qū)，明確全市城市開發(fā)邊界總體規(guī)模和空間格局。以規(guī)劃建設(shè)用地總量鎖定為前提，按照“一城、兩軸、四翼，多廊、多核、多圈”的開發(fā)邊界總體格局，根據(jù)國土資源承載能力和城鄉(xiāng)空間格局，劃定城市開發(fā)邊界。范圍涵蓋建成區(qū)和規(guī)劃期內(nèi)擬拓展的建設(shè)用地，具體包括主城區(qū)、新城、新市鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)、集鎮(zhèn)社區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)和特定大型公共設(shè)施等規(guī)劃城市集中建設(shè)區(qū)。同步確定城市開發(fā)邊界外建設(shè)用地規(guī)模并分解至各區(qū)。區(qū)級(jí)規(guī)劃落實(shí)“規(guī)劃建設(shè)用地負(fù)增長”的要求，對(duì)上輪規(guī)劃集中建設(shè)區(qū)內(nèi)未開發(fā)建設(shè)的區(qū)域進(jìn)行瘦身，劃定本區(qū)城市開發(fā)邊界的外包線。鎮(zhèn)級(jí)層面按照“以拆定增”的要求，以開發(fā)邊界外現(xiàn)狀建設(shè)用地減量化近遠(yuǎn)期實(shí)施規(guī)模為依據(jù)，在城市開發(fā)邊界內(nèi)進(jìn)一步劃分允許建設(shè)區(qū)和有條件建設(shè)區(qū)。

在用途管制方面，強(qiáng)化城市開發(fā)邊界內(nèi)外差異化管控。城市開發(fā)邊界內(nèi)土地利用方式以存量挖潛為主，鼓勵(lì)存量建設(shè)用地有機(jī)更新和改造，促進(jìn)功能優(yōu)化、建筑改造、環(huán)境改善和品質(zhì)提升。堅(jiān)持城市開發(fā)邊界外低效建設(shè)用地減量化與城市開發(fā)邊界內(nèi)新增建設(shè)用地相掛鉤，強(qiáng)化城市開發(fā)邊界外郊野地區(qū)空間優(yōu)化和土地節(jié)約集約利用，運(yùn)用土地綜合整治平臺(tái)，逐步完善生態(tài)和生活功能，重點(diǎn)推進(jìn)低效工業(yè)用地和農(nóng)村宅基地減量，引導(dǎo)存量宅基地自愿和有償退出。

3.3 以增減掛鉤為重點(diǎn)的低效建設(shè)用地減量化實(shí)施路徑

在持續(xù)開展新增建設(shè)用地計(jì)劃與低效建設(shè)用地減量化的關(guān)聯(lián)機(jī)制的基礎(chǔ)上，學(xué)習(xí)借鑒國內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步研究探索全面增減掛鉤政策機(jī)制。在土地利用類型上，探索經(jīng)營性用地供應(yīng)與低效建設(shè)用地減量化掛鉤，促進(jìn)鄉(xiāng)村地區(qū)低效產(chǎn)業(yè)用地騰退；探索農(nóng)民集中居住和空閑宅基地減量化掛鉤，完善農(nóng)民集中居住相關(guān)政策，促進(jìn)農(nóng)村宅基地減量。在時(shí)序上，研究制定減量化中近期計(jì)劃，實(shí)現(xiàn)“市—區(qū)—鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）”三級(jí)規(guī)劃的分解和落地。完善建設(shè)用地指標(biāo)周轉(zhuǎn)制度，提高減量化項(xiàng)目掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)的使用效率，確保重大項(xiàng)目落地。建立掛鉤結(jié)余指標(biāo)有償交易流轉(zhuǎn)機(jī)制，深化城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤內(nèi)涵，鼓勵(lì)結(jié)余指標(biāo)在區(qū)域范圍內(nèi)統(tǒng)籌使用，顯化指標(biāo)價(jià)值。