智慧城市運(yùn)營(yíng)中心建設(shè)研究

莫日根，宋初一

（1.太極計(jì)算機(jī)股份有限公司；2.內(nèi)蒙古民族大學(xué)數(shù)理學(xué)院）

1 引言

從2012 年起，經(jīng)過(guò)第一批、第二批和第三批的智慧城市[1-2]試點(diǎn)示范建設(shè)工作，我國(guó)智慧城市建設(shè)在交通、公共安全、社區(qū)治理、城市開(kāi)發(fā)、民生服務(wù)、城市基礎(chǔ)設(shè)施和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等領(lǐng)域起到了積極的作用。

在智慧城市建設(shè)中，全國(guó)各地城市根據(jù)各自發(fā)展的需要開(kāi)展了內(nèi)容豐富、形式多樣、范圍廣泛的建設(shè)工作。在智慧城市建設(shè)中 部分城市先后開(kāi)展了城市運(yùn)營(yíng)中心建設(shè)工作，以促進(jìn)城市治理創(chuàng)新。

智慧城市運(yùn)營(yíng)中心是新型智慧城市[3]建設(shè)過(guò)程中產(chǎn)生的新生事物。它與已建成的城管中心、數(shù)據(jù)中心、數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)中心、公共事業(yè)中心、能源中心、交通一卡通中心等既有內(nèi)在的聯(lián)系，也有本質(zhì)的區(qū)別。

上述已建成的城管中心等是城市治理[4]的重要能力單元，是城市治理的物質(zhì)基礎(chǔ)。但是，在城市治理過(guò)程中，由于缺乏城市治理的統(tǒng)籌規(guī)劃和手段，城市治理碎片化現(xiàn)象日趨嚴(yán)重，每個(gè)運(yùn)營(yíng)中心都占有特定領(lǐng)域的城市資源，各個(gè)運(yùn)營(yíng)中心之間缺乏信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同機(jī)制，嚴(yán)重影響了城市治理的整體效能。

智慧城市運(yùn)營(yíng)中心為整合這些城市治理要素，進(jìn)而形成科學(xué)的城市治理體系和能力體系提供了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)和技術(shù)手段。智慧城市運(yùn)營(yíng)中心將緊緊圍繞城市發(fā)展戰(zhàn)略，全面整合城市公共資源，統(tǒng)籌城市運(yùn)營(yíng)各種能力要素，運(yùn)用政策、市場(chǎng)、技術(shù)和法律等手段，對(duì)城市時(shí)空資源進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃、科學(xué)布局、有效整合、優(yōu)化配置、持續(xù)創(chuàng)新，賦能城市其它各個(gè)運(yùn)營(yíng)管理單元，使得城市其它各個(gè)運(yùn)營(yíng)單元高效和高質(zhì)量治理城市相關(guān)事項(xiàng)，加強(qiáng)城市綜合競(jìng)爭(zhēng)力，增強(qiáng)城市財(cái)富，提升居民生活質(zhì)量和幸福感，促進(jìn)城市可持續(xù)、健康發(fā)展。

2 城市運(yùn)營(yíng)中心建設(shè)存在的問(wèn)題

從智慧城市建設(shè)的發(fā)展趨勢(shì)和建設(shè)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，城市運(yùn)營(yíng)中心建設(shè)勢(shì)在必行，意義重大。但是也存在著諸多問(wèn)題。

2.1 城市運(yùn)營(yíng)中心定位問(wèn)題

2.2 城市運(yùn)營(yíng)中心業(yè)務(wù)范疇問(wèn)題

在我國(guó)城市運(yùn)營(yíng)中心建設(shè)進(jìn)程中，城市運(yùn)營(yíng)中心運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)主要圍繞城市發(fā)展中遇到的城管、交通、社區(qū)、社會(huì)綜合治理、城市基礎(chǔ)設(shè)施和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等問(wèn)題展開(kāi)。目前，這些業(yè)務(wù)都有相應(yīng)的城市其它運(yùn)營(yíng)中心管理和運(yùn)營(yíng)。那么城市運(yùn)營(yíng)中心應(yīng)該運(yùn)營(yíng)哪些業(yè)務(wù)、如何與其它運(yùn)營(yíng)中心協(xié)作、如何實(shí)現(xiàn)城市智慧運(yùn)營(yíng)等等問(wèn)題一直困擾著城市管理者。

2.3 城市運(yùn)營(yíng)中心缺乏賦能通道問(wèn)題

目前，已建成的城市運(yùn)營(yíng)中心和城市其它運(yùn)營(yíng)中心都各自獨(dú)立運(yùn)行，形成了巨大信息和業(yè)務(wù)孤島，它們之間缺少相互賦能渠道。①城市運(yùn)營(yíng)中心匯聚和整合了大量的政務(wù)數(shù)據(jù)和城市運(yùn)行數(shù)據(jù)，無(wú)法把這些資源賦能給城市其它運(yùn)營(yíng)中心，同時(shí)，城市其它運(yùn)營(yíng)中心也缺少渠道獲得這些數(shù)據(jù)。②城市運(yùn)營(yíng)中心也需要城市各個(gè)運(yùn)營(yíng)中心的資源反哺以便提供全局性和公共性的資源給城市其它運(yùn)營(yíng)中心，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)化治理城市。

2.4 城市運(yùn)營(yíng)中心建設(shè)模式問(wèn)題

目前，城市運(yùn)營(yíng)中心建設(shè)有政府投資、政府管理的政府主導(dǎo)模式；政府主導(dǎo)、企業(yè)投資、企業(yè)管理的企業(yè)投資模式；依托平臺(tái)公司或設(shè)立數(shù)字公司，政府引導(dǎo)，平臺(tái)公司或數(shù)字公司投資管理的政企聯(lián)治模式等多種形態(tài)。這些建設(shè)模式有各自的優(yōu)缺點(diǎn)。政府主導(dǎo)建設(shè)模式的優(yōu)點(diǎn)是政策導(dǎo)向性強(qiáng)、政策落實(shí)快、資源整合能力強(qiáng)、政府工作和服務(wù)效率提高，缺點(diǎn)是政府投資大、保障城市運(yùn)營(yíng)能力較弱、帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力較弱和商業(yè)模式不清晰。企業(yè)投資建設(shè)模式的優(yōu)點(diǎn)是政策落實(shí)快、資源整合能力強(qiáng)、政府工作和服務(wù)效率高、激活了市場(chǎng)活力，不足是建立政企協(xié)調(diào)機(jī)制難、商業(yè)模式不清晰。平臺(tái)公司建設(shè)模式的優(yōu)點(diǎn)是政策導(dǎo)向性強(qiáng)、政策落實(shí)快、資源整合能力強(qiáng)、政企分工明確、激活市場(chǎng)主導(dǎo)能力強(qiáng)、保障城市運(yùn)行能力強(qiáng)，不足是商業(yè)模式不清晰。

因此，目前城市運(yùn)營(yíng)中心建設(shè)模式面臨著建設(shè)主體、中心組織架構(gòu)、投融資模式和商業(yè)模式等多方面的問(wèn)題亟待去解決，進(jìn)而為智慧城市建設(shè)提供強(qiáng)大的制度和組織保障。

3 城市運(yùn)營(yíng)中心目標(biāo)架構(gòu)

根據(jù)上述城市運(yùn)營(yíng)中心建設(shè)的分析，我們發(fā)現(xiàn)城市運(yùn)營(yíng)中心建設(shè)必須統(tǒng)籌建設(shè)城市治理體系，科學(xué)設(shè)計(jì)城市運(yùn)營(yíng)中心與城市其它運(yùn)營(yíng)中心職責(zé)，以便有效解決城市治理的全局和局部性的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)城市治理的系統(tǒng)化和專(zhuān)業(yè)化。城市運(yùn)營(yíng)中心與城市其它運(yùn)營(yíng)中心具有本質(zhì)的區(qū)別。城市運(yùn)營(yíng)中心是城市治理的聚合器，它為城市其它運(yùn)營(yíng)中心提供全局性、實(shí)時(shí)性和預(yù)測(cè)性的智慧支持，實(shí)現(xiàn)城市治理的落實(shí)，同時(shí)也需要城市其它運(yùn)營(yíng)中心提供豐富的城市治理資源和支撐。

本文根據(jù)我國(guó)未來(lái)城市治理的要求，充分借鑒國(guó)內(nèi)外智慧城市和運(yùn)營(yíng)中心建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，特別結(jié)合了我國(guó)現(xiàn)階段和未來(lái)城市發(fā)展要求，提出了城市運(yùn)營(yíng)目標(biāo)架構(gòu)，以便指導(dǎo)我國(guó)城市運(yùn)營(yíng)中心建設(shè)。

城市運(yùn)營(yíng)中心目標(biāo)架構(gòu)如圖1 所示：

圖1 中，城市運(yùn)營(yíng)中心目標(biāo)架構(gòu)由市政府、城市運(yùn)營(yíng)中心、城市運(yùn)營(yíng)能力要素群和城市巨系統(tǒng)組成。

致歉也存在正式與不正式的區(qū)別，不正式致歉通常是用在親朋好友、愛(ài)人、熟人之間，它的目標(biāo)用來(lái)消除誤解，解除隔閡。正式的致歉通常用在國(guó)家和國(guó)家間，媒體和大眾間。例如：波蘭總統(tǒng)通過(guò)媒體，向遭受迫害的猶太人致歉。

市政府負(fù)責(zé)管理城市規(guī)劃、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，并制訂各項(xiàng)政策和措施。制訂城市治理總體規(guī)劃、工作計(jì)劃和工作要求，并以年度工作任務(wù)形式下達(dá)給城市運(yùn)營(yíng)中心和城市運(yùn)營(yíng)能力要素群，讓它們協(xié)作完成城市治理的工作。

圖1 城市運(yùn)營(yíng)中心目標(biāo)架構(gòu)

城市運(yùn)營(yíng)中心由城市管理部和城市運(yùn)行管理部組成。城市管理部由市政府城市管理相關(guān)機(jī)構(gòu)職員組成，代表市政府制訂城市運(yùn)營(yíng)計(jì)劃、城市建設(shè)計(jì)劃、運(yùn)營(yíng)任務(wù)方案、政企聯(lián)治合約要求等具體工作方案，幫助城市運(yùn)營(yíng)中心與城市其它運(yùn)營(yíng)能力要素群簽訂城市治理合作協(xié)議，指導(dǎo)和監(jiān)督城市運(yùn)營(yíng)中心的日常工作。城市運(yùn)行管理部根據(jù)城市管理部工作要求，制訂具體的工作計(jì)劃、任務(wù)安排和實(shí)施方案。城市運(yùn)行管理部負(fù)責(zé)城市運(yùn)行事項(xiàng)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、事項(xiàng)預(yù)案、事項(xiàng)處置流程、工作績(jī)效管理等工作；負(fù)責(zé)城市運(yùn)行監(jiān)測(cè)、城市運(yùn)行預(yù)警、城市運(yùn)行仿真、城市運(yùn)營(yíng)評(píng)價(jià)、城市公共數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施、城市創(chuàng)新發(fā)展管理等工作；負(fù)責(zé)政企合約、企企合約、綜合業(yè)務(wù)、城市決策、信息公司、投資公司、城市運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系管理等中心經(jīng)營(yíng)工作。城市運(yùn)行管理部在城市管理部領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)下，與城市其它運(yùn)營(yíng)能力要素一起，形成一體化運(yùn)營(yíng)能力體系，共同完成城市運(yùn)營(yíng)工作。

城市運(yùn)營(yíng)能力要素群由城管中心、數(shù)據(jù)中心、數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)中心、公共事業(yè)中心、能源中心、交通一卡通中心、公安指揮調(diào)度中心、行政審批中心、社會(huì)救濟(jì)中心等組成。城市運(yùn)營(yíng)中心負(fù)責(zé)解決城市全局性治理工作，城市運(yùn)營(yíng)能力要素單元解決城市特定領(lǐng)域治理工作，兩者通過(guò)城市運(yùn)營(yíng)中心，實(shí)現(xiàn)城市治理的一體化、全局化、系統(tǒng)化和精細(xì)化，全面解決城市發(fā)展過(guò)程中遇到的各種城市運(yùn)營(yíng)問(wèn)題。

城市巨系統(tǒng)是我們生活和工作的物理世界，是城市運(yùn)營(yíng)中心治理的對(duì)象。它由城市自然環(huán)境、基礎(chǔ)架構(gòu)、資源、服務(wù)和社會(huì)系統(tǒng)組成。它是一個(gè)不斷發(fā)展變化的動(dòng)態(tài)系統(tǒng)。

從上述目標(biāo)架構(gòu)可以看出，城市運(yùn)營(yíng)中心是城市治理的重要引擎，它將驅(qū)動(dòng)城市其它運(yùn)營(yíng)中心，分工協(xié)作，共同完成城市運(yùn)營(yíng)工作。城市運(yùn)營(yíng)中，城市運(yùn)營(yíng)中心將實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)調(diào)整城市治理事項(xiàng)，依托城市運(yùn)營(yíng)能力要素群，全面賦能這些城市治理單元，使他們更全面、更精準(zhǔn)掌握城市運(yùn)行態(tài)勢(shì)，進(jìn)而全面、精準(zhǔn)、實(shí)時(shí)和高效處置城市運(yùn)行中遇到的各種問(wèn)題。

4 城市運(yùn)營(yíng)中心工作機(jī)制

城市是一個(gè)復(fù)雜、動(dòng)態(tài)和持續(xù)變化的系統(tǒng)演化過(guò)程。因此，城市運(yùn)營(yíng)必須創(chuàng)新城市治理的體制機(jī)制和工作機(jī)制，以適應(yīng)城市治理要求。在我國(guó)城市治理進(jìn)程中，圍繞交通擁堵、環(huán)境污染、生態(tài)惡化、城市治安和產(chǎn)城融合等城市運(yùn)營(yíng)問(wèn)題，國(guó)家開(kāi)展了大量的體制機(jī)制和工作機(jī)制創(chuàng)新工作。目前，我國(guó)城市發(fā)展已進(jìn)入了城鎮(zhèn)化和城市群發(fā)展階段。城市規(guī)模越來(lái)越大，城鄉(xiāng)一體化要求越來(lái)越高。城市治理中遇到的問(wèn)題不再僅僅是某個(gè)局部治理的問(wèn)題，而變成了全局優(yōu)化治理和局部精細(xì)化的體系問(wèn)題。因此，城市運(yùn)營(yíng)中心必須通過(guò)體制機(jī)制和工作機(jī)制創(chuàng)新，才能有效解決我們面臨的城市治理問(wèn)題。

城市運(yùn)營(yíng)中心建設(shè)是城市治理體制機(jī)制創(chuàng)新的一種重要舉措。為了有效落實(shí)這一舉措，必須建立配套的城市運(yùn)營(yíng)工作機(jī)制，以保障體制機(jī)制的落地，實(shí)現(xiàn)城市運(yùn)營(yíng)的全局、動(dòng)態(tài)、實(shí)時(shí)、高效和可持續(xù)。

城市運(yùn)營(yíng)中心將建立城市運(yùn)營(yíng)體系化、統(tǒng)籌共治機(jī)制和優(yōu)化改進(jìn)三個(gè)方面的工作機(jī)制，保障城市運(yùn)營(yíng)中心運(yùn)行。

4.1 城市運(yùn)營(yíng)體系化工作機(jī)制

為了實(shí)現(xiàn)城市的全局優(yōu)化治理，我們將城市運(yùn)營(yíng)中心建設(shè)統(tǒng)一納入到城市運(yùn)營(yíng)中，與城管中心、公共事業(yè)中心和市民服務(wù)中心等共同構(gòu)成城市運(yùn)營(yíng)能力要素，形成統(tǒng)一的城市治理體系，建立城市運(yùn)營(yíng)的體系化工作機(jī)制，進(jìn)而充分發(fā)揮城市治理各個(gè)單元的巨大運(yùn)營(yíng)潛力。

圖2 城市體系化運(yùn)營(yíng)工作機(jī)制流程

圖3 統(tǒng)籌共治工作機(jī)制流程

在這個(gè)體系中，城市運(yùn)營(yíng)中心將根據(jù)市政府下達(dá)的城市運(yùn)營(yíng)工作任務(wù)，與市政府、城市其它運(yùn)營(yíng)能力要素簽訂城市運(yùn)營(yíng)協(xié)作合約，形成城市治理體系。在此基礎(chǔ)上，市政府、城市運(yùn)營(yíng)中心和城市其它運(yùn)營(yíng)能力要素共同制訂體系化運(yùn)營(yíng)工作機(jī)制，完成城市治理工作。城市體系化運(yùn)營(yíng)工作機(jī)制流程如圖2 所示：

4.2 統(tǒng)籌共治工作機(jī)制

基于城市治理體系，城市運(yùn)營(yíng)中心組織、整合和統(tǒng)籌城市治理的各種能力資源，建立城市一體化運(yùn)營(yíng)能力體系，共同解決城市發(fā)展中可能遇到的各種問(wèn)題。

城市運(yùn)營(yíng)中心將根據(jù)協(xié)作合約，將城市治理事項(xiàng)拆分成具體的行動(dòng)計(jì)劃，制訂具體處置方案，下發(fā)給城市運(yùn)營(yíng)能力要素單元。并在城市運(yùn)營(yíng)中，城市運(yùn)營(yíng)中心通過(guò)物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算和人工智能等新一代信息技術(shù)，全面監(jiān)測(cè)、全面感知、動(dòng)態(tài)仿真、全面掌握城市運(yùn)行態(tài)勢(shì)，統(tǒng)一調(diào)度和協(xié)調(diào)城市各個(gè)治理能力要素和資源，快速、高效處置城市運(yùn)行中遇到的各種問(wèn)題。同時(shí)，為城市管理者、城市其它各個(gè)運(yùn)營(yíng)能力要素提供決策支持。

統(tǒng)籌共治工作機(jī)制流程如圖3 所示。

4.3 優(yōu)化改進(jìn)工作機(jī)制

在城市運(yùn)營(yíng)中，持續(xù)治理、持續(xù)改進(jìn)和持續(xù)體系化是城市治理不斷發(fā)展的生命力所在。城市運(yùn)營(yíng)中心利用新一代信息技術(shù)，對(duì)城市運(yùn)行進(jìn)行全面的統(tǒng)計(jì)、分析、仿真、模擬和預(yù)測(cè)分析，解釋和掌握城市運(yùn)營(yíng)的發(fā)展規(guī)律。在此基礎(chǔ)上，不斷梳理和規(guī)范化管理制度、業(yè)務(wù)流程和處置方案。①對(duì)城市管理者提供城市治理全局優(yōu)化的解決方案和決策支持。②為城市其它各個(gè)運(yùn)營(yíng)能力要素單元提供工作改進(jìn)方案和建議，促使它們改進(jìn)工作方式和機(jī)制，全面提升各個(gè)運(yùn)營(yíng)能力單元的城市治理能力。最終全面提升城市治理的綜合能力和城市綜合競(jìng)爭(zhēng)能力。優(yōu)化改進(jìn)工作機(jī)制流程如圖4 所示。

5 城市運(yùn)營(yíng)中心建設(shè)模式

從上述城市運(yùn)營(yíng)中心目標(biāo)架構(gòu)和城市運(yùn)營(yíng)中心建設(shè)模式的分析和研究，我們可以看出，城市安全、城市運(yùn)行、生態(tài)環(huán)境、資源調(diào)配、公共服務(wù)、社會(huì)保障和激活經(jīng)濟(jì)發(fā)展等等是城市運(yùn)營(yíng)中心主要承載的業(yè)務(wù)。這些業(yè)務(wù)既有公共服務(wù)特性，又有經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)特性。因此，在城市運(yùn)營(yíng)中心建設(shè)中，我們將采用政府引導(dǎo)、市場(chǎng)為主導(dǎo)、企業(yè)[5]為主體和公眾參與的城市運(yùn)營(yíng)中心建設(shè)模式（簡(jiǎn)稱政企聯(lián)治模式，以便有效解決城市運(yùn)行中遇到的各種問(wèn)題。政府引導(dǎo)能夠保證城市運(yùn)營(yíng)的安全性、全局性、保障性、公共性和公益性。企業(yè)作為主體，①依托其強(qiáng)大的市場(chǎng)響應(yīng)和社會(huì)服務(wù)能力，為百姓提供高質(zhì)量的服務(wù)，促進(jìn)自我發(fā)展；②企業(yè)通過(guò)整合、聯(lián)合和協(xié)作，全面激活市場(chǎng)活力，帶動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和發(fā)展，進(jìn)而全面提升社會(huì)整體服務(wù)能力，最終實(shí)現(xiàn)城市高質(zhì)量運(yùn)營(yíng)目標(biāo)。目前，雄安、大興臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)和吳忠市等城市（區(qū)）先后采用了這種模式，做了大量的實(shí)踐工作，取得了積極的效果。

考慮到我國(guó)地域遼闊，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平差異較大，智慧城市建設(shè)基礎(chǔ)差異也較大等特點(diǎn)，用一種建設(shè)模式統(tǒng)合全國(guó)城市運(yùn)營(yíng)體系存在較大困難。因此，在城市運(yùn)營(yíng)中心建設(shè)模式選擇上，各地政府需要根據(jù)自己實(shí)際情況，因地制宜，從政府主導(dǎo)模式和企業(yè)投資模式逐漸過(guò)渡到平臺(tái)公司建設(shè)模式，建立起保障城市可持續(xù)發(fā)展的城市運(yùn)營(yíng)中心。

圖4 城市運(yùn)營(yíng)管理優(yōu)化改進(jìn)工作機(jī)制流程圖

6 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，城市運(yùn)營(yíng)中心是城市治理的重要組成部分，它與城市其它運(yùn)營(yíng)中心（如城管中心）共同構(gòu)成城市治理體系和能力體系。在城市運(yùn)營(yíng)中心建設(shè)中，必須把它統(tǒng)籌納入到城市整體治理體系中來(lái)建設(shè)和應(yīng)用。城市運(yùn)營(yíng)中心通過(guò)簽訂合約關(guān)系，構(gòu)建政府、城市運(yùn)營(yíng)中心和城市其它運(yùn)營(yíng)中心之間的高效工作機(jī)制，全面落實(shí)城市運(yùn)營(yíng)工作。倡導(dǎo)政府引導(dǎo)、市場(chǎng)主導(dǎo)、企業(yè)主體和公眾的城市運(yùn)營(yíng)建設(shè)模式，以幫助城市管理者更好地開(kāi)展城市運(yùn)營(yíng)中心建設(shè)工作。

本文是作者從事智慧城市研究和實(shí)踐的成果，其中有些成果已在部分城市試用，有積極效果。城市運(yùn)營(yíng)中心建設(shè)是一個(gè)新生事物，有待進(jìn)一步研究和實(shí)踐，從而更好地指導(dǎo)城市運(yùn)營(yíng)中心建設(shè)工作。