完善失信懲戒制度研究

【摘 要】 隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，當(dāng)今社會失信行為頻繁出現(xiàn)，嚴(yán)重影響了法治社會的建設(shè)，失信懲戒制度座位社會信用體系的核心組成部分，對于社會成員的信用行為起著震懾、引導(dǎo)的作用，這對于有效保障社會信用體系運行起著重要作用。然而一些懲戒手段的合法性存在正義，且該制度被濫用等情況頻繁。基于以上問題，本文擬為失信懲戒制度的完善提出對策。

【關(guān)鍵詞】 失信懲戒 社會信用 聯(lián)合懲戒

失信聯(lián)合懲戒制度是從2013年出臺的《關(guān)于公布失信被執(zhí)行人名單信息的若干規(guī)定》開始的，之后，國務(wù)院發(fā)布了一系列與失信懲戒相關(guān)的文件。作為社會信用體系的主要部門，發(fā)改委和人民銀行為完善失信聯(lián)合懲戒，頒布了與此相關(guān)的指導(dǎo)意見等規(guī)范性文件。為確保懲戒措施的實施，信用建設(shè)主管部門與幾十個行政部門簽訂“對失信行為責(zé)任人實施聯(lián)合懲戒合作備忘錄”，實現(xiàn)了各地聯(lián)網(wǎng)，動態(tài)管理。與此同時，地方各級政府也相繼效仿，簽訂各類聯(lián)合懲戒備忘錄，失信懲戒制度在短短幾年的時間里迅速發(fā)展。

通過數(shù)據(jù)統(tǒng)計，國務(wù)院各部門截止2019年6月底，各類聯(lián)合懲戒備忘錄已有46個之多，涉及的社會生活的方方面面，失信人因此在生活中受到極大的懲罰，雖然失信懲戒制度的效果是明顯，但是也出現(xiàn)了許多禍及家人、不合法不合規(guī)的情況，形成了社會生活中“一處失信，處處受限”的局面，這樣的現(xiàn)象對未來社會的發(fā)展存在爭議。

一、失信聯(lián)合懲戒的性質(zhì)及種類

（一）失信懲戒的性質(zhì)在學(xué)理上的爭論

由于失信懲戒手段的多元化，種類的復(fù)雜化，根據(jù)不同的種類和手段，在學(xué)界存在著以下三種認識。一是認為其屬于行政處罰，該種學(xué)說的支持者是胡建淼教授，他認為信用行政評價，尤其是黑名單制度的設(shè)立，能夠使在社會交往中的公民在經(jīng)濟和社會生活中產(chǎn)生障礙，故“行政機關(guān)將公民、法人或者其他組織例如黑名單的行為，完全符合行政處罰的法律特質(zhì)?！倍峭跞鹧┎┦恐鲝埖男姓_認說，其認為信用行政評價是行政機關(guān)進行考察和審核之后，對行政相對人的違法行為的整體的評價，并將該評價公之于眾使其在社會管理中發(fā)生作用的行為，具有獨立的可訴性。三是認為失信聯(lián)合懲戒是政府在履行自己管理社會的職責(zé)，認為該種行為屬于依職權(quán)管理說。該種觀點的特點在于認為政府公開個人的信用信息是在為社會公眾服務(wù)，便于社會主體、市場經(jīng)濟主體在選擇交往對象時審慎，社會公眾是在享受政府提供的“公共服務(wù)”。

（二）失信懲戒的類型及認定標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)目前實施的聯(lián)合懲戒手段，可以劃分為以下三種類型。一是不履行約定義務(wù)的行為，此種類型主要是違背了誠實信用原則，與民事契約緊密相關(guān)，應(yīng)與民事契約相關(guān)聯(lián)來進行認定。而是不履行法定義務(wù)，主要表現(xiàn)為法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)相對人不履行的行為，或者是行政機關(guān)作出的對相對人的決定，相對人拒絕履行的行為，以及在司法案件中，相對人對司法機關(guān)作出的司法裁判不履行的行為。以上均為相對人不履行行政義務(wù)和司法義務(wù)的行為，本質(zhì)上存在惡意，以及抗拒執(zhí)法，違法性強，情節(jié)惡劣。三是違背了誠實守信的原則，獲得了不屬于自己的利益，表現(xiàn)為“不當(dāng)?shù)美保朔N行為非常明顯的存在主觀惡意，以相對人的行為表現(xiàn)為不誠實不誠信為前提。該行為不僅存在于民事中，同樣也存在行政案件中，可以從相對人的心理、行為判斷出。本文中的失信懲戒制度就是由于此種行為導(dǎo)致的行為設(shè)立的制度，主要強調(diào)的是失信行為。

二、失信懲戒制度在目前運行體制中存在的問題

（一）失信懲戒手段缺少合法性

目前的失信聯(lián)合懲戒手段主要以設(shè)立“黑名單”為主，通過“黑名單制度”實現(xiàn)聯(lián)合懲戒。但是，法律來源都是行政規(guī)范性文件，但是在我國的《立法法》和法理學(xué)中，我們可以發(fā)現(xiàn)，行政規(guī)范性文件不能減損公民及組織權(quán)益，所以，在沒有法律規(guī)定的前提下，規(guī)范性文件即使是為了社會目的，也不應(yīng)隨意創(chuàng)設(shè)減損公民和組織權(quán)益的條款，黑名單制度的合法性難以自證。而且，我們不難發(fā)現(xiàn)，由于黑名單制度取得了不錯的規(guī)范效果，許多壟斷經(jīng)營者也爭相效仿設(shè)立黑名單制度，這屬于在沒有任何法律授權(quán)或合同約定的情形下，隨意設(shè)立黑名單制度的行為。

從目前的實行情況來看，采取黑名單制度來進行的失信懲戒存在違背正當(dāng)程序原則的情況。而且，政府在決定黑名單制度中的名單成員時，過程是否合法，依據(jù)是否合理也很難保證。其中存在缺少告知相對人、允許相對人陳述申辯、異議等環(huán)節(jié)，既然行政行為可能對相對人產(chǎn)生不利影響，就應(yīng)當(dāng)更為審慎。如果被納入之后，如何救濟，也缺乏相應(yīng)的機制。

（二）失信聯(lián)合懲戒措施被濫用

政府的權(quán)力應(yīng)當(dāng)是“被關(guān)在籠子里”的，應(yīng)被謹慎使用，因為政府的行為極大的可能會對相對人產(chǎn)生嚴(yán)重的不利后果。不能為了保證老賴不賴或者是執(zhí)法效率，就濫用失信聯(lián)合懲戒措施，造成不可控制的后果，導(dǎo)致相對人的隱私權(quán)被無限的侵犯，導(dǎo)致一些人在社會中“寸步難行”，這樣會出現(xiàn)相對人由于無法進行社會生產(chǎn)生活而更加難以履行守信行為。目前，很多地方的政府為了保證權(quán)威，避免政府的監(jiān)管手段失靈，隨意的擴大失信懲戒的范圍，使得很多不履行民事約定的事項被納入到黑名單中，過多的干涉民事主體的民事活動。比如一些違反行業(yè)規(guī)定、不履行民事約定的行為都被納入到了黑名單里，“失信人”的隱私因此被過度的曝光，此舉可能會成為一些人報復(fù)的手段，利用失信行為打擊競爭對手。還有一些壟斷企業(yè)例如航空、鐵路等，沒有經(jīng)過權(quán)威機構(gòu)或者行政機關(guān)的認定就將一些人列入所謂的“失信人”名單，這些僅僅屬于民事糾紛的不嚴(yán)重的情況，本不應(yīng)列入嚴(yán)重的失信懲戒，嚴(yán)重侵犯了社會主體的合法權(quán)益。

（三）失信懲戒過程有違正當(dāng)程序原則

失信懲戒的措施往往都比較嚴(yán)重，通過相應(yīng)的措施限制了相對人在社會生產(chǎn)生活中的一些權(quán)力，所以，該制度應(yīng)當(dāng)被謹慎行事，然后在現(xiàn)實中，很多決定的作出都沒有強調(diào)過程中的程序正當(dāng)原則，一些懲戒措施的作出與行為本身缺乏關(guān)聯(lián)性，一味的強調(diào)懲戒措施的威懾作用，借以督促實施的名義來使用該項制度，容易存在出現(xiàn)“冤案”的情況。在聯(lián)合懲戒中，很多地區(qū)的情況也不相同，地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展情況有差異，如果強調(diào)同樣的評價標(biāo)準(zhǔn)，則明顯不公。過程不強調(diào)程序正義，難以保證不出現(xiàn)權(quán)力尋租的情況，容易滋生腐敗。現(xiàn)實中也存在懲戒措施與失信行為沒有關(guān)聯(lián)性的情況。因此，應(yīng)強化失信懲戒過程的正義。

三、完善建議

（一）明確納入失信的范圍

目前各地對失信行為的范圍雖大同小異，但是也各有不同，在這個地區(qū)不屬于失信行為的，在別的領(lǐng)域可能又屬于，這樣就會讓公民難以清晰準(zhǔn)確的辨認，何為失信。比如在金融領(lǐng)域，有的地方因為使用小額貸款或者互聯(lián)網(wǎng)貸款，就會被納入征信范圍，導(dǎo)致有些人在不知情的情況下為了應(yīng)急借錢，最后導(dǎo)致在買房買車需要貸款的時候無法貸款。此種現(xiàn)象在生活中比比皆是。失信范圍的確立就如同法律一般，對人們的行為起到了指引的作用。所以，失信范圍的統(tǒng)一，尤為重要。

而且此處所指的失信范圍這里提到的失信名單是非常寬的，不僅僅包括了失信被執(zhí)行人的失信名單和司法執(zhí)行過程中不履行法定義務(wù)的行為的名單，還包括了違背公序良俗的行為?？此瓢ǖ姆秶鷮挿海瑢崉t是將失信行為都規(guī)范化，將其書面化，使行政相對人能更清楚失信范圍，從而了解哪些能做，哪些不能做，起到了指引作用。并且，要讓失信懲戒的執(zhí)行嚴(yán)格按照失信范圍來展開，才能保證執(zhí)法的公平公正。當(dāng)然，在執(zhí)行的時候也要注重對弱勢群體的特殊保護，例如新疆地區(qū)所頒布的相關(guān)細則中就規(guī)定了“被執(zhí)行人是自然人的，且不能證明其實五保人員或低保對象的可以列為失信被執(zhí)行人”。通過采用排除法的方式對特別困難群體起到了一定保護作用。

對于失信范圍的劃定還應(yīng)征求社會的意見，有些領(lǐng)域毋庸置疑是應(yīng)當(dāng)列入失信范圍的，但是有些領(lǐng)域，例如使用“花唄”等正規(guī)的網(wǎng)絡(luò)貸款等，是否應(yīng)納入失信范圍，還有待求證。

（二）對失信懲戒制度設(shè)置聽證環(huán)節(jié)

在實行失信懲戒制度的過程中，不僅應(yīng)當(dāng)只是一味的追求實質(zhì)正義，還應(yīng)強調(diào)執(zhí)法過程的程序正義，讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平與正義。其中，聽證制度就是程序正義的核心，該制度能夠使行政行為的作出過程公開透明，且可以保障相對人的解釋申辯權(quán)利，從而使行政決策的作出更具有科學(xué)性和公正性。也體現(xiàn)了國家尊重和保障人權(quán)，同時緩解執(zhí)法人員和行政相對人的矛盾糾紛。

在訴訟中，公民有解釋和申辯的權(quán)利，這是一項為了保證決策公正性的舉措。公民在受到行政機關(guān)給予不利后果的決定前，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)聽取當(dāng)事人的申辯和陳述。在心理學(xué)上，通過研究，如果一個人在接受對自己不利影響的后果的時候沒有得到充分的陳述和解釋的權(quán)利，沒有與決策者有效的進行溝通和協(xié)商，就必須接受不利后果的，往往不利后果相對人內(nèi)心會認為不公平，受到了不公正的對待，即使決定的作出是正確的，也會讓相對人內(nèi)心不滿，引起社會反抗心理。因為，得不到陳述申辯的機會，會讓相對人產(chǎn)生不受尊重，地位不對等的感覺，其人格遭受到了否定。所以，在失信懲戒制度中設(shè)置聽證環(huán)節(jié)，不僅能保證決策作出的公正性，還是維護社會和諧穩(wěn)定的保障。

同時，聽證環(huán)節(jié)也能有效保障被執(zhí)行人充分參與決策的過程，從提高行政機關(guān)的工作效率和準(zhǔn)確性來看，也是減少信息記載錯誤、事實調(diào)查不清的可能性，能夠有效的從源頭解決可能產(chǎn)生的錯誤，如在失信被執(zhí)行人納入機制中增加讓當(dāng)事人陳述和申辯的機會的聽證環(huán)節(jié)，充分聽取當(dāng)事人的意見和建議，對緩解執(zhí)法者和相對人的矛盾有益。

（三）依據(jù)失信情節(jié)劃分風(fēng)險等級

失信懲戒目前的運行中，存在執(zhí)法手段多元，執(zhí)法強度過高的特點，這樣雖然實現(xiàn)了懲戒的目的，但是容易造成風(fēng)險高的失信人和風(fēng)險低的失信人面臨同等的處罰強度的不公平現(xiàn)象。參看其他法律，例如刑法，在處置犯罪分子時適用的是“罪責(zé)刑相適應(yīng)”的原則，強調(diào)按照罪與罰相當(dāng)，實現(xiàn)區(qū)別對待的目的，讓所犯之罪與承擔(dān)之責(zé)相適應(yīng)。

失信懲戒制度也應(yīng)參照此種設(shè)置方法，更科學(xué)的制定懲戒措施的風(fēng)險等級，根據(jù)風(fēng)險等級來適應(yīng)要采取的措施，同時也要考慮相對人的隱私，不能過多的調(diào)查不屬于失信懲戒應(yīng)調(diào)查的問題，干涉?zhèn)€人隱私。參考具體的情節(jié)，例如失信的次數(shù)、失信的嚴(yán)重程度、失信的領(lǐng)域、主觀悔過的態(tài)度、是否積極主動的恢復(fù)和挽救，同時也要考慮在被采取措施時是否積極配合，是否存在暴力抗拒執(zhí)法的行為。在設(shè)置風(fēng)險等級時，應(yīng)盡可能調(diào)查相對人的實際財產(chǎn)和收入，避免出現(xiàn)為了不履約而轉(zhuǎn)移財產(chǎn)的現(xiàn)象，逃避法律的制裁。再者，因地制宜的根據(jù)各個地方的收入水平和經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r決定風(fēng)險等級的評估數(shù)值，不能一刀切的劃定標(biāo)準(zhǔn)。如果失信的程度不嚴(yán)重，且悔過的態(tài)度好，積極挽救，應(yīng)評價為低風(fēng)險，縮小被限制的范圍。如果有惡劣的故意失信行為或者老賴情節(jié)，應(yīng)評價為高風(fēng)險，采取最強有力的懲戒措施。在保障相對人的隱私權(quán)的同時，最大程度的公開和共享的失信被執(zhí)行人隱私內(nèi)容的范圍，以此類推，隱私的公開也應(yīng)當(dāng)根據(jù)相對人的風(fēng)險等級逐步的公開，有限的公開，保障與相對人進行交往和經(jīng)濟來往的人群最大程度的了解實際情況，保護自身利益。風(fēng)險分級是一種科學(xué)的懲戒依據(jù)，這樣能夠保證每一位失信被執(zhí)行人都被采取最相適應(yīng)的懲戒手段，能夠有效保障相對人的隱私有限的公開，也能保障社會經(jīng)濟發(fā)展有序進行，盡可能的保護隱私權(quán)和懲戒的合理性。

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作者簡介：蒙聰穎（1994-），女，在讀碩士研究生，單位：天津師范大學(xué)法學(xué)院，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)