體制與行動：政府公共危機治理的雙重邏輯

徐來富 閆鵬

摘要：在政府公共危機治理中，體制邏輯和行動邏輯之間存在一定的張力，體制因行動的轉(zhuǎn)換由舊體制轉(zhuǎn)變?yōu)樾麦w制，行動在超越體制的限度下采取了新的行動。kKSARS和新冠肺炎疫情的公共危機治理中可以清晰地看出：在體制邏輯上，政府從優(yōu)先于經(jīng)濟目標、遮蔽、“切割式”和政治問責的治理體制分別向優(yōu)先于社會目標、透明、“網(wǎng)狀式”和行政問責的治理體制轉(zhuǎn)變;在行動邏輯上，政府從閉合性、非對稱、紀律性和非均衡治理的行動邏輯分別走向開放性、對稱性、法治化和均衡化治理的行動邏輯?；诖耍诠参C的社會教育、信息公開透明化、危機預防能力、危機治理機構(gòu)建設和中西醫(yī)并用上還需進一步加強，這對于政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設意義深遠。

關(guān)鍵詞：公共危機治理;體制邏輯;行動邏輯;SARS;新冠肺炎疫情

中圖分類號：D630 文獻標志碼：A 文章編號：1672-626X（2020）04-0005-08

所謂體制，是指“一定社會基本制度的具體實現(xiàn)形式，即為其服務并使其正常運作的運行機制、調(diào)控機制和管理體系”。體制中最核心的部分是制度及其運行形式。習近平指出，要“運用制度威力應對風險挑戰(zhàn)的沖擊”。同時，“工作方法不改也不行，更不能因為等體制改革就無所作為。”在實際操作中轉(zhuǎn)變具體的工作思路和工作舉措，以此來對標和完善前期的體制和機制，實現(xiàn)體制和行動的動態(tài)調(diào)整。這就是說，體制規(guī)定了治理行動的基本方向，而治理行動又推動著體制的完善和發(fā)展，二者構(gòu)成了國家治理這個過程的兩個方面。公共危機是在公共領(lǐng)域偏離正常運行軌道的一種非均衡狀態(tài)，具有突發(fā)性、緊急性、不確定性、社會性以及決策的非常規(guī)性。2003年的SARS疫情和2020年的新冠肺炎疫情逐步偏離了公共衛(wèi)生領(lǐng)域的防控域限，最后演化成了兩場公共危機。之所以把SARS和新冠肺炎疫情歸為公共危機事件，其原因在于：第一，二者都傳播迅速且危害公眾的健康與生命安全;第二，SARS初期病因不明，新冠肺炎起初稱作不明原因病毒性肺炎，二者前期的發(fā)展趨勢和可能造成的后果都不確定;第三，二者對社會基本價值和行為準則產(chǎn)生威脅，帶來一定程度的社會恐慌;第四，政府在面對疫情和各種壓力的高度緊急狀態(tài)下進行了非常規(guī)性決策與部署?？梢?，SARS和新冠肺炎疫情不僅表現(xiàn)出病毒的傳播過程，更體現(xiàn)了公共危機的演變歷程，是政府需要治理的兩次社會公共危機。

一、政府公共危機治理中體制與行動邏輯轉(zhuǎn)換的必然

一方面，政府的行為一般由國家制度和政府人員決定，前者決定了政府的基本價值和行動空間，后者決定了政府的行動判斷和行政效能，但是國家制度通常是連續(xù)穩(wěn)定的，因此政府的慣常行徑是由其組成人員的行為決定的。不過官員的行動邏輯除自身意志外還受體制機制的制約，因為“體制搞得合理，就可以調(diào)動積極性”。其中，體制又分為顯性體制和隱性體制，顯性體制是作為公共意志出現(xiàn)的，而隱性體制往往體現(xiàn)了政府的自我意識。究竟是哪種體制在實際治理中起作用，則由政府自身實際行動決定，這種行動和體制之間的張力推動著體制變革和行動創(chuàng)新。對于體制和行動之間的關(guān)聯(lián)，早在改革開放之初，鄧小平就強調(diào)，一則，“對堅持社會主義制度、搞好現(xiàn)代化建設的四個保證。第一是體制改革”;二則，“整個國家體制要增強活力，就……要用新腦筋來對待新事物”，新腦筋引出新的行動邏輯，新的行動邏輯又帶來新的變化。

另一方面，進入工業(yè)文明時代后，現(xiàn)代社會的風險加深，德國社會學家貝克曾指出，“工業(yè)文明被轉(zhuǎn)變成為一種全球風險社會的‘世界之杯?！憋L險社會將人員、設備和體制制度都暴露在公共危機的漩渦中，從國家的宏觀層面講，“風險社會的公共危機是制度性危機，制度是形成公共危機的原因?！彼?，提高政府公共危機治理效能，需要對體制制度進行變革和創(chuàng)新。當然，體制邏輯的轉(zhuǎn)化離不開行動邏輯的支持，風險社會中的體制危機在實際的治理行動中得到解決，由此上升到新一輪的轉(zhuǎn)換。體制在助推危機的解決中形成新的體制，即體制一危機一體制;同時，舊的危機在突破體制的弊端中會出現(xiàn)新的危機，即危機一體制一危機。因此，政府有效治理公共危機，“必須依賴于公共危機治理制度的變遷與創(chuàng)新。通過宏觀制度創(chuàng)新，使其實現(xiàn)新的均衡”，而危機是實現(xiàn)新的均衡的過渡點和轉(zhuǎn)折點，通過危機和體制之間的循環(huán)達到善治的局面，這是公共危機治理的治本之策。

二、政府公共危機治理的體制邏輯創(chuàng)新

根據(jù)《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》的原則，我國現(xiàn)行公共危機治理體制的核心是“一案三制”，即應急預案、應急體制、應急機制和應急法制。這一整套應急治理體制著眼于社會長遠的發(fā)展和穩(wěn)定，對突發(fā)和危機事件作出了成型的規(guī)劃。如果從公共危機治理的全程考量，“公共危機治理體制是一個國家社會進行公共危機治理的機構(gòu)設置、權(quán)責劃分及其運行機制的規(guī)則體系”，也就是在公共危機治理的過程中形成的治理機構(gòu)、權(quán)責劃分及具體運行方式等?！霸谖C管理中發(fā)現(xiàn)社會的結(jié)構(gòu)性和體制性的問題，進行變革創(chuàng)新，推進危機治理的制度化規(guī)范化進程?！蓖肝鯯ARS和新冠肺炎疫情的治理，可以看出政府在這兩次公共危機治理中的體制邏輯創(chuàng)新。

（一）從優(yōu)先于經(jīng)濟目標的治理體制向優(yōu)先于社會目標的治理體制轉(zhuǎn)變

政府全面深化改革中，在確保經(jīng)濟增長的基礎上營造一個穩(wěn)定的社會環(huán)境是必要的，如鄧小平指出，“在政治體制改革方面，最大的目的是取得一個穩(wěn)定的環(huán)境?！卑l(fā)展、改革和穩(wěn)定表現(xiàn)了我國社會轉(zhuǎn)型期的特征，但優(yōu)先于經(jīng)濟目標也只是社會的階段性表征，在面臨公共危機時，政府就暴露出體制的不健全。一方面，像SARS和新冠肺炎疫情這樣的公共危機不只是公共衛(wèi)生領(lǐng)域中的危機，它們已牽涉到經(jīng)濟、政治、社會和安全等諸多領(lǐng)域;另一方面，政府的治理只有逐步轉(zhuǎn)向它的社會目標和職能時才能更好地行使其公共職責。恰如恩格斯指出：“政治統(tǒng)治到處都是以執(zhí)行某種社會職能為基礎，而且政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會職能時才能持續(xù)下去?！?/p>

在SARS疫情初期，確保經(jīng)濟增長被當成了政府的核心和優(yōu)先目標，一些地方政府官員的首要反應是淡化處理疫情，確保地方經(jīng)濟的持續(xù)增長，不影響旅游市場和貿(mào)易往來。甚至在2003年的4月份，某些地方官員在新聞發(fā)布會上還宣稱已出現(xiàn)SARS病例的城市沒有危險，勸境外投資者抓住機遇。無獨有偶，2019年12月31日，武漢市衛(wèi)健委發(fā)布了“關(guān)于我市肺炎疫情的情況通報”，但在之后20天左右的時間里，武漢市政府網(wǎng)站的“武漢要聞”板塊中沒有關(guān)于疫情的消息，而主要是“沖擊‘兩萬億俱樂部”“一天開12700億元投資項目”“加快再造5000億級支柱產(chǎn)業(yè)”等新聞。隨著疫情的演變，政府從優(yōu)先于經(jīng)濟目標的治理體制轉(zhuǎn)向優(yōu)先于社會目標的治理體制，從整體工作、疾病傳播與救助、市場等各方面展開治理。如2003年4月2日，國務院在研究SARS防治工作后明確控制疫情是當時工作的重中之重，一切工作都圍繞它展開;當年4月12日，政府要求嚴格預防通過交通工具傳播SARS;隨后，北京市建立了患者救助機制;疫情期間全國價格主管部門查處哄抬物價等違法案件并予以制裁等。同樣，在此次新冠肺炎疫情危機中，政府把疫情防控工作作為當前最重要的工作來抓;交通運輸部門做好春運返程防控，保障交通運輸安全;政府全力以赴救治患者，應收盡收，不漏一人;實行“菜籃子”市長負責制，嚴厲打擊哄抬物價的行為等。

（二）從遮蔽的行政治理體制向透明的行政治理體制轉(zhuǎn)變

表面上，遮蔽和透明的行政治理體制似乎只涉及政府信息的公開與否和公開多寡的問題，但實質(zhì)上，這是一個政治參與的問題。遮蔽的行政治理體制從政府優(yōu)于社會的角度出發(fā)，而透明的行政治理體制從社會優(yōu)于政府的精神著手，政府重視社會成員的知情權(quán)和參與權(quán)。政府在公共危機初期采取遮蔽的行政治理體制，究其原因，一是基于國家形象和社會穩(wěn)定的考量，二是部分官員的精英意識作祟，三是出于行政績效的考核需要。但是，在公共危機中，遮蔽的行政治理體制只是暫時的，因為從社會全景看，“當政府部門存在信息空缺的時候，就必須有媒體的介入或者是公眾顯示信息的自由，否則社會非正規(guī)渠道的噪音，也就是謠言就會產(chǎn)生”，由危機和謠言帶來的社會恐慌往往比危機本身更可怕，“其實危機中的社會恐慌恰恰是信息不公開所導致的，是信息公開不充分所導致的?！敝槭窍C恐慌的法寶，是戰(zhàn)勝災難的前提。政府不僅要公布每天感染和被隔離的人數(shù)，也要公布正在采取的措施等信息，這樣才能減少人們的各種猜疑。

在2003年的SARS中，2月廣州市疫情開始嚴重，春節(jié)期間中山大學第二附屬醫(yī)院等醫(yī)院的醫(yī)務人員成批染病倒下。社會上傳言四起，網(wǎng)絡和手機等工具更加速了信息的傳播。后來，廣州出現(xiàn)大量搶購板藍根、中藥和白醋等行為。面對這種情況，政府和媒體強化了信息公開力度，廣州有關(guān)報紙通稿介紹了SARS的情況。政府召開記者見面會，請專家回答記者提問，“用權(quán)威的聲音引導輿論，最大限度地減少社會恐慌?！痹谶@次新冠肺炎疫情中，武漢市衛(wèi)健委早期的通報是“未發(fā)現(xiàn)明顯人傳人現(xiàn)象”和“可防可控”，《湖北日報》《楚天都市報》和《武漢晚報》等湖北的主要媒體，前期因為不清楚新型病毒的相關(guān)特性，便沒有關(guān)于新冠肺炎的直接報道。直到1月20日，鐘南山院士肯定了新冠肺炎人傳人，后來在院士、專家的建議下武漢市經(jīng)中央批準開始封城。這期間，各種謠言泛起。1月22日，湖北省舉辦了首場關(guān)于疫情防控工作的新聞發(fā)布會，并建立例行新聞發(fā)布機制;同一天，國務院也舉行新聞發(fā)布會介紹有關(guān)新冠肺炎的防控情況，這才平息了各種傳聞。可見，政府在這兩次疫情中，都有從初期遮蔽的治理體制走向透明化的治理體制的過程。其實，“從方法論的角度來講，信息收集的程序和處理方法應當盡可能地公開化，而且還應當及時向社會公布政府所掌握的信息”，這樣在危機的治理上才能更加主動和調(diào)動社會的積極性。

（三）從“切割式”的治理體制向“網(wǎng)狀式”的治理體制轉(zhuǎn)變

“切割式”治理體制具體表現(xiàn)在：首先，由于行政區(qū)劃切割了共同利益架構(gòu)，所以官員的價值導向趨向于本區(qū)域利益，對區(qū)域外的整體性公共事務缺乏治理動力;其次，在公共危機發(fā)生初期，“全能”式治理模式在主體選擇上不鼓勵其他社會主體的加入;最后，政府在權(quán)力上尋求政府間縱向權(quán)力調(diào)控，疏漏了政府與外部社會的橫向聯(lián)動。因此，在“切割式”治理體制下，“各層級地方政府都想‘搭便車，即都不想付出‘脫域公共危機的治理成本，卻又都想享受治理績效，其結(jié)果必然是公共危機的擴大化和治理的高成本?！钡珜嶋H上，政府的公共危機治理是向民眾提供一種稱作公共安全的產(chǎn)品，在功能上具有不可分割性，在結(jié)果上表現(xiàn)出公共性。塞繆爾·亨廷頓曾研究政治上的發(fā)達與不發(fā)達社會，并指出“它們的主要區(qū)別就在于是否具有能夠賦予公共利益以實質(zhì)內(nèi)容的政治制度”。

某一公共危機究竟能對社會產(chǎn)生多大危害，除了危機本身（危機源），還包括政府（危機治理主體）的治理能力、社會集體（危機干預主體）的應對水準及民眾（危機受災體）的抗災能力。因此，當公共危機發(fā)生后，政府的治理體制就不得不從“切割式”轉(zhuǎn)向“網(wǎng)狀式”，將政府主導的一元治理體制轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣獏⑴c和協(xié)同治理的體制，從而發(fā)揮整體優(yōu)勢。雖然公共危機治理“需要多元主體參與，但力量并非是平衡的”，政府依然屬于主導性的主體?！熬W(wǎng)狀式”治理體制既包括政府上下之間的縱向網(wǎng)格，也包括政府各部門之間的橫向網(wǎng)絡，還涵蓋了政府與社會、民眾間的橫向關(guān)系網(wǎng)。SARS疫情出現(xiàn)后，“各地實驗室單兵作戰(zhàn)、各自為政、缺乏協(xié)作”。但是，2003年4月2日，國務院成立了“非典型肺炎”防治工作領(lǐng)導小組，負責指導“非典型肺炎”防治工作。新冠肺炎疫情早期，武漢市衛(wèi)健委進行了通報，但沒有引起政府其他部門的高度重視，各個實驗室和科研團隊也沒能進行集體協(xié)作，這是典型的“切割式”治理體制。2020年1月25日，中央成立了應對疫情工作領(lǐng)導小組，之后國家衛(wèi)健委牽頭成立應對新型冠狀病毒感染的肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控工作機制。社會各界積極響應政府號召，民眾也逐漸參與到疫情的防控中。這都體現(xiàn)了從“切割式”的治理機制走向“網(wǎng)狀式”的治理體制，疫情治理全國一盤棋?！皬奈覈参C治理的經(jīng)驗來看，也經(jīng)歷了從分散到集中領(lǐng)導、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的過程?！瓘亩鴱娀苏谖C治理的核心地位和主導作用?！?/p>

（四）從政治問責治理體制向行政問責治理體制轉(zhuǎn)變

問責體制既分為同體問責和異體問責，又包括政治問責和行政問責。政治問責是追究在決策過程中是否盡職盡責，行政問責是追究在執(zhí)行過程中是否盡職盡責。從政治問責向行政問責的轉(zhuǎn)變符合危機治理本身的規(guī)律，因為公共危機的治理涉及決策和執(zhí)行兩個重要組成部分，在危機治理的前期階段，政府主要領(lǐng)導干部的決策責任更大;在后期階段，政府更多的精力集中在治理的行動上。由于政府官員往往不僅是政策的制定者，還是治理方案的執(zhí)行者，這就容易把政治問責和行政問責混淆，二者的區(qū)分點在于何者比重占據(jù)更大。

在SARS疫情中，2003年4月20日，時任衛(wèi)生部長張文康和北京市長孟學農(nóng)被免職，其職務分別由高強和王岐山接任。在新冠肺炎疫情中，2020年2月4日，湖北省紅十字會領(lǐng)導干部被處分。隨后，湖北省衛(wèi)健委黨組書記和主任被免職，湖北省委書記和武漢市委書記雙雙換帥。這些問責在分類上更多屬于政治問責，雖然被問責人也為疫情的防控做了許多工作，但主要決策者須對決策的后果承擔主要責任，這是政治問責的重要特征。隨著危機治理從決策階段走向執(zhí)行階段，問責的體制也主要由政治問責轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓栘?。在SARS疫情的防控中，僅湖南一省被行政問責的就有二百多人，湖南省常德市政府副秘書長彭孟雄因防控期間擅自離開工作崗位被免職，河北省涿州市委副書記王天琴被撤職。新冠肺炎疫情中有一個典型案例，2020年1月29日，面對中央指導組的詢問，黃岡衛(wèi)健委主任唐志紅一問三不知，遂被免職。其他省市的干部也有許多被問責。這表明政府在危機治理中，問責體制主要由政治問責逐步轉(zhuǎn)向行政問責，在強化監(jiān)督執(zhí)紀上，嚴肅追責問責。

三、政府公共危機治理的行動邏輯創(chuàng)新

雖然政府公共危機治理的“制度化是現(xiàn)代公共危機治理的必然要求，也是現(xiàn)代公共危機治理的重要特征”，但體制化的治理需要在治理的實際行動中加以修正和總結(jié)。政府的公共危機治理，一方面在治理的體制邏輯上進行創(chuàng)新，另一方面在應對危機的行動邏輯上也發(fā)生轉(zhuǎn)換。如同鄧小平曾強調(diào)，“看起來我們的發(fā)展，總是要在某一個階段，……發(fā)現(xiàn)問題及時加以治理，爾后繼續(xù)前進?！?/p>

（一）從閉合性治理的行動邏輯走向開放性治理的行動邏輯

閉合性治理和開放性治理的根本區(qū)別在于對世界的認知和國家行為的限度，前者沒能認識到危機的全球性，強調(diào)在國內(nèi)自我消解，在行動邏輯上沒能認識到國際合作與交流的重要性;后者重視公共危機的外部性，強調(diào)危機的治理應加強國際的交流與合作。因為“工業(yè)文明被轉(zhuǎn)變成為一種全球風險社會的‘世界之杯”一。在全球化的大潮中，一國或某地區(qū)的危機很可能會演化成全球性的危機，并且在全球性危機和風險的推動下，“從發(fā)展趨勢來看，隨著風險的擴大，會出現(xiàn)風險分布平均化的局面”。因此，在公共危機的治理中，政府的行動邏輯只有從閉合性治理走向開放性治理才能減小甚至消除危機，并在全球治理的合作中達成命運共同體。但是，全球治理是“一種國家與非國家行為體之間的合作，以及從地區(qū)到全球?qū)哟谓鉀Q共同問題的新方式”。這就指明了開放性的治理是一種行為的合作，即政府的行動邏輯從地區(qū)走向世界，從一國走向全球。

2003年2月11日廣東省盡管召開了新聞發(fā)布會，然而依舊內(nèi)緊外松。“有關(guān)部門對外強調(diào)‘疫情基本受到控制，媒體上相關(guān)報道減少以至消失?！钡菄鴦赵涸谥笳匍_的中國-東盟領(lǐng)導人特別會議上向周邊國家通報了疫情的實際狀況，并在第56屆世界衛(wèi)生大會上強調(diào)充分發(fā)揮WHO在公共衛(wèi)生事務中的作用。隨后，世衛(wèi)組織聯(lián)合9個國家的11個實驗室，組建了SARS研究的多中心協(xié)作網(wǎng)絡。在SARS期間，鐘南山一直倡議進行地區(qū)和國際間的協(xié)作，其聯(lián)合攻關(guān)組就是由廣州市呼吸疾病研究所等8家單位與香港大學醫(yī)學院聯(lián)合組成的。在這次的新冠肺炎疫情中，地方政府和國家衛(wèi)健委前期開展了相應的防控治療工作，2020年1月3日，中國政府向世衛(wèi)組織和周邊國家通報疫情。隨著疫情的蔓延，政府同世衛(wèi)組織進一步加強了交流與合作。這兩次疫情前后行動的變化印證了政府對公共危機治理的行動邏輯從閉合走向開放。

（二）從非對稱治理的行動邏輯走向?qū)ΨQ性治理的行動邏輯

在現(xiàn)代政治理念中，政府的權(quán)力來源于社會，因此政府的合法性就落實在對社會的責任上，具體表現(xiàn)在“政府行為只有代表人民的意志才具有合法性?！⑶艺恼吣軌蝮w現(xiàn)各個利益集團的公共利益，從而也就是制度的公共利益，那么政府才是合法的”。也就是說，政府具有的權(quán)力和它的社會責任必須保持對稱。但是，由于權(quán)力本身的誘惑力，使得部分官員在實際的權(quán)力運行中往往不遵守這種對稱性，只看到政府權(quán)力本身，而忽視權(quán)力背后的政府責任。因而，在非對稱的行動邏輯中，部分官員從政府權(quán)力或自身的地位出發(fā)，選擇“利己”的行為方式，而不是從政府責任出發(fā)，選擇“利他”的行動范式。

在SARS爆發(fā)前期，一些地方政府部門瞞報和緩報疫情。2003年4月8日，鐘南山直率地反對“有效控制”之說，“我們不要用‘控制這個詞，應該用比較客觀的‘遏制這個詞”，因為當時SARS的病原沒有確認，從醫(yī)學上來說是控制不了的。這次的新冠肺炎疫情中，早在2019年12月8日，官方就通報了首例不明原因肺炎病例，但時隔23天后，才再次通報有27例不明肺炎患者。并且從2020年1月6日到1月17日，武漢市衛(wèi)健委停止了新增病例通報。這些都是非對稱行動邏輯的外顯。為此，在抗擊SARS疫情中，國務院不斷強化各級政府的領(lǐng)導責任制，中央不僅在政治問責上強調(diào)這種責任制，更在行政問責上強化官員的責任制。為防控新冠肺炎疫情，國務院下發(fā)《關(guān)于進一步強化責任落實做好防治工作的通知》，各級紀檢機關(guān)深入防控疫情第一線，督促落實疫情防控主體責任。國務院在“互聯(lián)網(wǎng)+督查”平臺面向社會征集有關(guān)地方和部門在疫情防控工作中責任落實不到位、防控不力、推諉扯皮、敷衍塞責等問題線索。這就從非對稱的行動邏輯走向了對稱性的行動邏輯。

（三）從紀律性治理的行動邏輯走向法治化治理的行動邏輯

在哈貝馬斯看來，近代社會正是因為公共事務的需要，政府以公共領(lǐng)域為中介，“從觀念上將政治權(quán)威轉(zhuǎn)變?yōu)椤硇詸?quán)威。”在通向理性權(quán)威中，法治化治理的行動邏輯是必要的選擇。但是一直以來，政府對公共危機的治理“主要依靠傳統(tǒng)公共行政范式下的權(quán)力和權(quán)威，……以控制與命令為主，具有明顯的剛性特征”。對社會來說，政府在突發(fā)公共危機中的依法行政能夠最大限度減少民眾恐慌和維護社會穩(wěn)定。改革開放以來，人們已由原先的“單位人”轉(zhuǎn)向“社會人”，但政府對公共危機治理的行動邏輯依然存有“單位人”的痕跡，首先強調(diào)的是紀律而非法律。

在SARS疫情的前期，政府發(fā)現(xiàn)對人們的社會行為監(jiān)控是缺乏的，通過組織的紀律體系來約束和控制人們的社會行為是不可持續(xù)的。因此，隨著抗擊SARS的進一步展開，政府的行動邏輯就逐漸從紀律性治理轉(zhuǎn)向法治化治理。2003年5月9日，國務院發(fā)布了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》，隨后，衛(wèi)生部根據(jù)《中華人民共和國傳染病防治法》和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》制定了《傳染性非典型肺炎防治管理辦法》，這期間，國務院明確提出要用法律武器抗擊SARS疫情。同樣，在新冠肺炎疫情中，政府初期更多也是從政治性和紀律性的行動邏輯來管控人們的社會行為，但是到了疫情防控的關(guān)鍵期，依法防控和依法治理逐漸被提上日程。有關(guān)部門公布了《關(guān)于加強野生動物市場監(jiān)管積極做好疫情防控工作的緊急通知》和《關(guān)于禁止野生動物交易的公告》，要求全面停止禁止野生動物交易活動。在疫情治理中，“兩高兩部”下發(fā)了《關(guān)于依法懲治妨害新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控違法犯罪的意見》，各地區(qū)也頒布了許多針對疫情防控的條例。政府依法懲處抗拒疫情防控、違反勞動保護、制假售假、哄抬物價等違法行為，習近平在多個場合強調(diào)依法治疫。這些條例和規(guī)定都為法治化治理的行動邏輯奠定了堅實的基礎，是政府在危機治理中從紀律性行動走向法治化行動的表現(xiàn)。

（四）從非均衡治理的行動邏輯走向均衡化治理的行動邏輯

改革開放以來，政府一直強調(diào)改革、發(fā)展和穩(wěn)定三者的有機統(tǒng)一，并且強調(diào)經(jīng)濟、社會和政治等方面的協(xié)調(diào)均衡發(fā)展。但是，協(xié)調(diào)均衡作為改革的目標，在實際行動中必然是打破舊的均衡實現(xiàn)新的均衡，在新舊均衡的轉(zhuǎn)變中，非均衡就成為了改革與發(fā)展的行動邏輯。當然，非均衡的行動邏輯有一定的域限，如果超過了這個限度并且缺乏及時和必要的補救機制，那么，這種非均衡行動所帶來的負面結(jié)果就是危機的爆發(fā)。SAILS和新冠肺炎疫情就是這種危機的具體表現(xiàn)。公共危機的爆發(fā)使得非均衡治理的行動邏輯達到頂端，要解決這種危機，政府的治理行動就會從非均衡走向均衡化。也就是說，政府在總的發(fā)展過程中經(jīng)歷了非均衡到均衡化的裂變，在某個公共危機的前期依然是一種非均衡治理的行動邏輯，在后期則更多轉(zhuǎn)向了均衡化的治理行動。

“初期的SARS疫情防治同樣出現(xiàn)了橫向、縱向兩個方面協(xié)調(diào)不力的被動局面。”但在SARS疫情后期，政府強調(diào)經(jīng)濟的發(fā)展必須與社會發(fā)展同步協(xié)調(diào)，經(jīng)濟發(fā)展的目的是促進公共衛(wèi)生和其他社會事業(yè)的進步，在SARS疫情結(jié)束后，政府提高了公共衛(wèi)生建設的力度。在這次的新冠肺炎疫情中，初期地方政府表現(xiàn)是側(cè)重于考慮經(jīng)濟目標和社會穩(wěn)定，后來隨著中央的重視，疫情防控采取全國一盤棋的治理方式，將疫情的治理當作一段時間的重點任務來抓，一切工作圍繞疫情的防控展開，并將進一步完善重大疫情防控體制機制、健全公共衛(wèi)生應急管理體系、加強公共衛(wèi)生法治保障及公共環(huán)境的治理。這些都表明政府的治理行動從非均衡走向均衡化。

四、政府公共危機治理的體制與行動邏輯創(chuàng)新的經(jīng)驗和啟示

總結(jié)政府在SARS和新冠肺炎疫情中的治理體制和行動，從總體上看，黨中央和國務院高度重視，堅持全國一盤棋，集中統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一領(lǐng)導、統(tǒng)一部署;各級黨委和政府迅速統(tǒng)一思想和采取行動;社會各界形成戰(zhàn)勝疫情的合力。這些國家制度、治理體系和治理能力的顯著優(yōu)勢是我國抗擊疫情能取得成效的根本原因。然而，在疫情防控的體制與行動的“大考”中，確實存在一些短板、漏洞和不足需要彌補。一方面，“我們不需要一味頌揚災難中的英雄主義，更需要將災難化為制度建設的契機……”另一方面，在政府的治理行動中，更要提高治理的能力。這樣才能把政府在危機中的體制與行動邏輯創(chuàng)新的應急態(tài)轉(zhuǎn)化為常態(tài)。政府在這兩次公共危機的治理中雖然進行了治理的創(chuàng)新，但從類型上劃分，“這種治理手段是典型的‘運動式治理，只能在一定程度上化解公共危機，……不能從根源上消除產(chǎn)生公共危機的根源?！币虼?，政府的公共危機治理還需在包括如下諸方面加以改進。

第一，提高公共危機的社會教育和法治教育。SARS和新冠肺炎疫情之所以造成較大的社會恐慌，一個重要的原因在于社會危機教育和法治教育的不足。從無端的恐懼到蜂起的謠言，在深層上折射出個體在遭遇危機時的非理性行為，這會給政府的危機治理帶來額外的成本。其實，在公共危機治理中，“治理主體即人的能力現(xiàn)代化對公共危機治理現(xiàn)代化的整體推進抑或階段性目標的實現(xiàn)起著關(guān)鍵性作用，從根本上推進制度和硬件的現(xiàn)代化?！币虼耍岣呙癖姂獙ξC的素質(zhì)就成為危機治理現(xiàn)代化的最大動力。

第二，提高政府信息公開透明化的建設。我國公共危機中的社會恐慌與危機信息被過濾，民眾承受危機的心理準備缺乏有一定關(guān)系。但是，“社會不可能在這種‘脆弱的狀態(tài)原地踏步，政府需要通過理性引導來使整個社會逐步走向現(xiàn)代化。”如果人的心理、思想和行為方式?jīng)]有一個現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型，“再完美的現(xiàn)代制度和管理方式，再先進的技術(shù)工藝也會在一群傳統(tǒng)人的手中變成廢紙一堆?！边@兩次公共危機的演變中，可以發(fā)現(xiàn)政府的治理體制從遮蔽走向透明，在長期的政府治理中，還應該進一步完善信息公開機制。

第三，提高政府公共危機的預防能力。《黃帝內(nèi)經(jīng)》中提出，“圣人不治已病治未病”，強調(diào)防患于未然。早在蘇區(qū)時期，對公共衛(wèi)生的治理就“既有針對傳染病的防疫，又有預防性的群眾衛(wèi)生運動”。新中國成立后，在“預防為主”的指導方針下，全國開展了廣泛的愛國衛(wèi)生運動，近年來又開展了“衛(wèi)生城市”運動，這些都是預防理念的體現(xiàn)。其實，現(xiàn)代化醫(yī)療衛(wèi)生建設的“一個重要特點就是‘預防為主，治療為輔，運用衛(wèi)生科學最大限度地控制、減少疾疫流行帶來的損失”嘲。在抗擊SARS中總結(jié)并應用于新冠肺炎疫情中的“四早”（早發(fā)現(xiàn)、早報告、早隔離、早治療）經(jīng)驗的核心還在于前三早。政府公共危機治理要走出滯后性治理階段，“形成在危機出現(xiàn)之前進行科學預測并采取積極有效的防范措施的預見性治理模式”，把危機的苗頭消滅于萌芽之時。

第四，建立集中統(tǒng)一高效的危機治理機構(gòu)。我國已將中國預防醫(yī)學科學院改建成中國疾病預防控制中心（CDC），依此推理，還可以成立一個緊急事務管理機構(gòu)，這個機構(gòu)的本質(zhì)功能應當是“有效預警、處理和化解各種突發(fā)危機”。正如習近平指出，在公共安全體制的健全上，要“構(gòu)建統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反應靈敏、上下聯(lián)動的應急管理體制”網(wǎng)。

第五，在疫情治理中，堅持中西醫(yī)并用。在治療SARS和新冠肺炎患者上，中醫(yī)中藥發(fā)揮了重大的作用。中醫(yī)根據(jù)辯證施治原則將SARS全過程分為早期、中期、極期（高峰期）、恢復期，分別擬定治療方案。這套方案后來成為《非典型肺炎中醫(yī)藥防治技術(shù)方案（試行）》的主體內(nèi)容?！霸诳箵鬝ARS中作出重大貢獻的廣州市呼吸疾病研究所所長鐘南山院士也注重發(fā)揮中醫(yī)藥的作用?！敝嗅t(yī)中藥在中國有著深厚的群眾基礎，SARS和新冠肺炎發(fā)病之初，一些人雖然抱有非理性因素搶購板藍根、雙黃連等中藥材，但從側(cè)面也反映了人們對中藥的信賴。因此，在疫情治理中，應當堅持中西醫(yī)和中西藥并用。