集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房收益分配機(jī)理探析

李傳貴

摘 要： 利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房不僅能夠盤活集體資源、有效保障農(nóng)民分享土地增值的收益、增加其土地財(cái)產(chǎn)性收入、激發(fā)社會(huì)資本參與租賃住房市場建設(shè)，而且還能夠提高集體租賃住房供給效率，從而產(chǎn)生普惠性的社會(huì)效益。但涉及到每個(gè)階段的利益如何分配這一問題，因?yàn)闆]有實(shí)際經(jīng)驗(yàn)可供參考與借鑒，如何兼顧效率與公平，均衡分配參與各方的利益，仍是一個(gè)亟待解決的難題。

關(guān)鍵詞： 集體建設(shè)用地;租賃住房;收益分配

【中圖分類號】V132 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號】1674-3733（2020）09-0272-02

1 引言

集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房收益涉及的主體間利益十分復(fù)雜，牽一發(fā)而動(dòng)全身，必須審慎穩(wěn)妥推進(jìn)。2017年8月，國家兩部委聯(lián)合印發(fā)了《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)方案》，確定第一批在北京、上海、杭州、南京、合肥等13個(gè)全國主要城市開展利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn);2019年初，又印發(fā)了《關(guān)于福州等5個(gè)城市利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)實(shí)施方案意見的函》，確定了第二批5個(gè)城市試點(diǎn)。但18個(gè)試點(diǎn)地區(qū)在具體實(shí)施過程中，依然存在內(nèi)部主體收益分配不明確、規(guī)范不統(tǒng)一、程序不合理、監(jiān)督不健全、司法救濟(jì)體系不完善等問題，這是集體租賃住房后期運(yùn)營階段的巨大阻礙，也影響著試點(diǎn)地區(qū)項(xiàng)目的整體推進(jìn)與實(shí)施。

2 相關(guān)概念與理論基礎(chǔ)

2.1 集體租賃住房

集體建設(shè)用地建設(shè)的租賃住房是一種農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織獨(dú)立持有或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織通過以入股、聯(lián)營等方式與其他類型經(jīng)濟(jì)組織合作共同組成的的聯(lián)合體持有的租賃物業(yè)，后期可通過出租獲取收益。前期投資和后期運(yùn)營都應(yīng)充分尊重農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織意愿。

2.2 收益分配方式

收益分配方式是指以產(chǎn)權(quán)為主導(dǎo)，在充分考慮激勵(lì)、貢獻(xiàn)等因素的前提下采取的一種或多種對集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房所產(chǎn)生的收益在主體及各利益相關(guān)者間進(jìn)行共享的具體形式。

2.3 土地產(chǎn)權(quán)理論

由于存在集體所有權(quán)的壟斷和土地使用者對土地使用權(quán)的占有，集體建設(shè)用地實(shí)際上一直是處于兩權(quán)分離狀態(tài)。我國集體產(chǎn)權(quán)制度改革的宏觀方向可基于馬克思土地產(chǎn)權(quán)理論，我國現(xiàn)實(shí)中產(chǎn)權(quán)交易成本、資源配置方式及土地收益分配的微觀問題則可基于西方現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)派的土地產(chǎn)權(quán)理論。因此，通過借鑒和吸收各個(gè)學(xué)派土地產(chǎn)權(quán)理論，對于我國土地產(chǎn)權(quán)制度、土地收益分配制度的改革和完善都具有積極意義。

2.4 博弈理論

集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房的過程中涉及到屬地政府、農(nóng)村集體、集體成員以及用地企業(yè)各方主體，集體建設(shè)用地建設(shè)的租賃住房后期產(chǎn)生的收益如何分配這一問題，將會(huì)是上述各個(gè)利益主體之間博弈的必然結(jié)果，而且各利益主體之間的博弈均衡還決定了集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)工作未來的發(fā)展方向和趨勢。因此，運(yùn)用博弈論進(jìn)行研究將有助于剖析集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房收益分配存在的關(guān)鍵問題。

3 參與收益分配的各方主體

從拿地到項(xiàng)目最終進(jìn)入運(yùn)營的全生命周期中，參與利益分配的主體主要有屬地政府（假設(shè)只有地方政府參與集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房，不涉及中央等上級政府）、集體經(jīng)濟(jì)組織和聯(lián)營企業(yè)。其中，若集體經(jīng)濟(jì)組織不能獨(dú)立開展項(xiàng)目后期建設(shè)運(yùn)營的話，還需聯(lián)合其他企業(yè)組成聯(lián)合體一同開展，則項(xiàng)目的營業(yè)收益就不單單是集體經(jīng)濟(jì)組織，同時(shí)還要包括合作的企業(yè)。

4 集體租賃住房收益分配

4.1 土地增值收益的分配

目前學(xué)者對土地增值分配已經(jīng)從“完全歸私”、“完全歸公”逐漸統(tǒng)一到“公私兼顧”的一致認(rèn)知，目前主要涵蓋了土地的人工增值與自然增值兩部分，具體內(nèi)容如下表所示。如何進(jìn)行土地增值利益公私分配的理論雖各有不同，但也基本形成按照貢獻(xiàn)分配的基本共識(shí)[1]。

4.1.1 政府與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或聯(lián)合體

按照集體建設(shè)用地入市價(jià)格形成的貢獻(xiàn)要素不僅包含入市地塊的直接成本價(jià)值，還包括區(qū)域整體開發(fā)投資成本價(jià)值，農(nóng)村集體作為所有權(quán)人應(yīng)按照失去入市地塊的機(jī)會(huì)成本分享增值收益，政府作為設(shè)施提供者（ 如果集體進(jìn)行了設(shè)施投入也應(yīng)該參與分享。為簡化分析過程，假設(shè)政府為設(shè)施建設(shè)的唯一提供者） 應(yīng)按照各類設(shè)施用地成本及其建設(shè)成本之和分享增值利益。區(qū)域土地增值則等于區(qū)域可出讓地塊的出讓總價(jià)值與區(qū)域全部土地取得成本、各類設(shè)施用地成本及建設(shè)成本的差額。由此，可實(shí)現(xiàn)土地增值的定量分配，破解政府分享區(qū)域整體開發(fā)投資的溢出效應(yīng)無法量化的問題。以誰貢獻(xiàn)誰受益作為增值收益分配基礎(chǔ)，則集體所獲收益包括集體入市成本和按成本分配的增值收益，政府所獲收益包括投入開發(fā)成本和按成本分配的增值收益。

4.1.2 集體經(jīng)濟(jì)組織與集體成員

集體建設(shè)用地前期流轉(zhuǎn)的屬于集體成員所有，集體經(jīng)濟(jì)組織享有充分支配管理的自主權(quán)，但應(yīng)當(dāng)存在一項(xiàng)禁止性規(guī)定，即禁止采取一次性發(fā)放的方式，應(yīng)立足于持續(xù)性分配原則，合理分配內(nèi)部收益，為集體建設(shè)用地的內(nèi)部分配提供制度支撐[2]。目前集體經(jīng)濟(jì)組織與集體成員收益分配存在兩個(gè)主要問題，一是在村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶的二者博弈過程之中，集體經(jīng)濟(jì)組織處于優(yōu)勢;二是集體成員資格權(quán)如何確定。學(xué)術(shù)界關(guān)于如何認(rèn)定集體成員資格權(quán)的觀點(diǎn)也始終不統(tǒng)一，但進(jìn)行流轉(zhuǎn)收益分配必不可少的前提是正確界定集體經(jīng)濟(jì)組織的成員資格[3]。

4.2 土地租賃收益的分配

4.2.1 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與企業(yè)

對于入股、聯(lián)營方式與其他類型經(jīng)濟(jì)組織合作共同成立的聯(lián)合體而言，其后期租賃收益還要按照前期協(xié)商確定的股份來分配[4]。對于沒有獨(dú)立進(jìn)行建設(shè)運(yùn)營的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，以集體建設(shè)用地最終估價(jià)結(jié)果作價(jià)入股，最終確定后期收益分紅;對于有一定的建設(shè)運(yùn)營能力的集體經(jīng)濟(jì)組織，則按照前期的土地作價(jià)入股與后期建設(shè)運(yùn)營的資金投入與其他類型的經(jīng)濟(jì)體合理確定股權(quán)比例，最后按股分紅;若整個(gè)租賃住房項(xiàng)目單獨(dú)由集體經(jīng)濟(jì)組織獨(dú)立開發(fā)建設(shè)運(yùn)營，項(xiàng)目后期租賃收益則由集體經(jīng)濟(jì)組織獨(dú)享。

4.2.2 集體經(jīng)濟(jì)組織與集體經(jīng)濟(jì)組織

若集體租賃住房項(xiàng)目涉及到多個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織共同參與，則還需合理確定每個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織的分配比例，綜合考慮地塊的土地價(jià)值與后期的建設(shè)開發(fā)投入資金比例確定后期收益比例。

5 研究結(jié)論與政策建議

5.1 研究結(jié)論

通過梳理分析集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房的理論基礎(chǔ)、收益分配各方主體，發(fā)現(xiàn)每種項(xiàng)目土地增值的形成機(jī)理不同，所以土地增值收益分配機(jī)制需要實(shí)行差別化制定。首先，按照貢獻(xiàn)原則，土地的自然增值主要?dú)w社會(huì)全民所有，應(yīng)該“返還社會(huì)”，由中央政府代表社會(huì)全民分享，通過稅收形式實(shí)現(xiàn)。按照土地產(chǎn)權(quán)理論，地方政府獲得外部輻射性的土地增值，其他主體獲得土地的人工增值，分別通過土地出讓金和租賃收益形式實(shí)現(xiàn)。其次，現(xiàn)實(shí)中土地增值收益分配一定程度上忽略了部分主體的貢獻(xiàn)作用，存在應(yīng)該“返還社會(huì)”的土地增值實(shí)際上被少數(shù)人壟斷的問題。因此，集體租賃住房土地增值收益分配要想得以順利實(shí)現(xiàn)，還需構(gòu)建土地增值收益分配的多方博弈平臺(tái)，引入合理的談判機(jī)制，通過協(xié)商談判和討價(jià)還價(jià)達(dá)成各方相對滿意的土地增值收益分配方案。

5.2 政策建議

地方政府通過轉(zhuǎn)變土地使用性質(zhì)來獲取土地出讓金的融資方式為其城鎮(zhèn)化帶來了巨大的資金，但也進(jìn)一步加大了地方政府的“土地財(cái)政”依賴，造成債務(wù)擴(kuò)大、城市住房需求失衡、農(nóng)民失地又失業(yè)等經(jīng)濟(jì)問題和社會(huì)局面。要想從根本上解決這些難題，必須解決好地方財(cái)政與土地“招拍掛”密切相生問題，深化土地制度改革。

集體建設(shè)用地建設(shè)住房租賃的改革舉措為土地制度改革打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。集體租賃住房試點(diǎn)區(qū)的實(shí)際探索表明：要有效應(yīng)對集體建設(shè)用地進(jìn)入租賃住房市場面臨著諸多困難和挑戰(zhàn)，就必須落實(shí)好集體建設(shè)用地進(jìn)入租賃住房市場政策，均衡其中的多方主體的利益分配，可從以下三方面著手：一是構(gòu)建集租房利益收益的多方博弈平臺(tái);二是一城一策地完善集體建設(shè)用地進(jìn)入租賃住房市場機(jī)制;三是加強(qiáng)后期的監(jiān)督管理，為參與的各方利益保駕護(hù)航。

參考文獻(xiàn)

[1] 余慕溪，王林秀，袁亮，常江，羅萍嘉.資源型城市礦區(qū)土地增值收益分配影響因素研究.中國軟科學(xué).2019（04）：152-159.

[2] 王高遠(yuǎn).集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的區(qū)域差異研究.浙江大學(xué).2019.

[3] 聶英，聶鑫宇.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)增值收益分配的博弈分析.農(nóng)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì).2018（03）：122-132.

[4] 譚榮.集體建設(shè)用地市場化進(jìn)程：現(xiàn)實(shí)選擇與理論思考.中國土地科學(xué).2018.32（08）：1-8.