完善環(huán)保專項資金項目績效管理體系的研究

晁志

摘 要： 2017年10月，黨的十九大報告中提出要堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策，實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度，建設(shè)美麗中國。中央和地方財政每年撥付的環(huán)保專項資金在逐年增長。2018年9月中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》，《意見》中提出要建立全過程預(yù)算績效管理鏈條，建立績效評估機制，做好績效運行監(jiān)控，即所謂的“花錢必問效，無效必問責(zé)”。環(huán)保資金的績效也需要進一步完善管理體系，但是我國環(huán)保專項資金設(shè)立時間較晚，對應(yīng)的績效管理體系研究起步較晚，具體制度、流程、評價指標(biāo)體系、評價結(jié)果運用等方面還存在不少的問題。

關(guān)鍵詞： 環(huán)保專項資金;項目績效;監(jiān)管體系

【中圖分類號】F812.45 【文獻標(biāo)識碼】A 【文章編號】1674-3733（2020）09-0271-02

引言：隨著我國社會經(jīng)濟的發(fā)展，人們所依賴的生態(tài)環(huán)境受到了不同程度的破壞，環(huán)保問題引起了黨和政府的高度重視。目前資源環(huán)境保護工作受到越來越多的關(guān)注，特別是國家對環(huán)境保護事業(yè)的發(fā)展提供了強大的物質(zhì)保障，對于環(huán)境保護支出力度不斷增加。環(huán)保專項資金主要是用于資源環(huán)境保護，因此要求做到?？顚Ｓ?，以此來促進生態(tài)文明建設(shè)，全面提高環(huán)境質(zhì)量。因此通過完善環(huán)保專項資金績效監(jiān)管體系，可以更好的發(fā)揮財政專項資金的使用效能，促進環(huán)保專項資金達到預(yù)期目標(biāo)，增強地方生態(tài)環(huán)境保護能力，使生態(tài)環(huán)境得到有效保護。

1 績效與績效評價

績效與績效評價主要是指的：績效的定義是多種多樣的，學(xué)者們所處的領(lǐng)域不同，就會對績效做出不同的理解。根據(jù)績效綜合理論的代表人物Brumbrach的觀點，績效是某種行為的結(jié)果。將其運用到公共部門的管理中時，根據(jù)《公共部門績效管理》一書給出的定義，績效是組織或個體在當(dāng)前環(huán)境下做出的成績或貢獻。孫克姆·霍姆斯在他的著作《公共支出管理手冊》中提出，績效是某一組織將投入轉(zhuǎn)化為產(chǎn)出，進而形成結(jié)果的工作。朱志剛在《財政支出績效評價研究》一書中，認為績效就是實施一項活動所得到的結(jié)果，但是這種結(jié)果，不僅包括投入產(chǎn)出比，還包括結(jié)果的合理性和有效性。將績效評價運用到公共領(lǐng)域，就是評價政府行為的結(jié)果在多大程度上滿足了社會公眾的需要。對此，可以從以下幾方面來理解：首先，績效評價是對政府部門的業(yè)績進行考核，其次是對項目單位如何在具體工作中實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)以及是否實現(xiàn)目標(biāo)的評定。最后，是對政府公共職能的履行情況是否達到了滿足社會公共需要的結(jié)果的考核?？偟膩碚f，績效評價涉及主體較多，這也能對實現(xiàn)經(jīng)濟穩(wěn)定，人民生活水平日益提高的等目標(biāo)產(chǎn)生推動作用。

2 環(huán)保專項資金績效評價現(xiàn)狀及存在的問題

2.1 評價的主體

環(huán)保專項資金績效評價的方式大致有以下幾種情況：一是績效自評。項目承擔(dān)單位根據(jù)統(tǒng)一要求，對照績效評價指標(biāo)，開展自評工作，編寫自評報告，并對提供材料的真實性、完整性和有效性負責(zé)。二是自評審核，由績效評價的組織部門，一般為主管專項資金的財政部門或生態(tài)環(huán)境部門，對項目實施單位提交的績效自評報告進行審核。三是委托第三方評價。如委托會計師事務(wù)所、造價師事務(wù)所等中介機構(gòu)對環(huán)保項目進行績效評價，出具績效評價報告，以確?？冃гu價結(jié)果的客觀性、公正性。四是績效再評價。財政部門會對已進行績效自評的重點項目，開展績效再評價，旨在進一步確保重點項目的績效自評的準(zhǔn)確性、客觀性，同時幫助自評單位進一步提高績效自評能力。

2.2 評價的內(nèi)容

環(huán)保支出的績效評價內(nèi)容主要是根據(jù)財政效率原理，從經(jīng)濟性、效率性和效益性出發(fā)，對資金的投入、過程、產(chǎn)出、效果四個維度進行評價，并將評價的重點放在提高財政資金使用效益、環(huán)境效益等，保障項目實施達到預(yù)期績效目標(biāo)。

3 完善環(huán)保專項資金項目績效監(jiān)管體系的舉措

3.1 建立健全績效評價制度

完善的評價制度可以增強績效評價的權(quán)威性。就目前來看，環(huán)保專項資金績效評價制度的不完善，使得地方只能以中央專項資金績效評價辦法為模板，再立足于該地區(qū)的實際情況，進行修正。根據(jù)規(guī)定，財政資金的績效評價是需要逐級匯總上報的，環(huán)保專項資金也不例外，但是由于環(huán)保資金所涉及的項目種類較多，周期長短不一，所以只有一種實施辦法或者只有一種評價標(biāo)準(zhǔn)的制度，適用性不強，而且在實施的過程中也有失公平。所以，本文認為績效評價制度，應(yīng)當(dāng)按照項目種類，項目周期等維度進行細分，分別制定相應(yīng)細則，以便能夠更好的指導(dǎo)績效評價工作的開展?？砂凑账⑼?、氣等污染防治專項資金的使用范圍、年度支持方向、資金管理辦法、分配方式等要求，根據(jù)項目特點，分類制定專項績效評價管理辦法等制度，進一步明確績效管理的原則和內(nèi)容、績效目標(biāo)設(shè)定要求、績效評價內(nèi)容、績效評價結(jié)果運用等細則。

3.2 遵循評價流程

目前，績效評價工作仍然存在工作流程不清晰、各級部門的職責(zé)不清等問題等問題。本文認為，應(yīng)由省級主管部門負責(zé)資金績效管理工作的指導(dǎo)及全過程績效管理，負責(zé)組織年度績效監(jiān)管工作。各地州主管部門應(yīng)負責(zé)對項目績效目標(biāo)申報、項目管理、績效運行日常監(jiān)控負責(zé)，并定期組織項目實施單位上報績效目標(biāo)完成情況?？冃гu價流程一般包括以下幾個階段：（1）自評環(huán)節(jié)：資金使用單位按照主管部門的要求開展工作，資金使用單位提供績效信息及佐證材料;（2）自評審核和分析階段：主要是主管部門根據(jù)資金使用單位提供的績效信息及佐證材料，全面掌握資金使用和績效完成情況等信息，這一階段審核人員一方面要對項目用款單位錯報、漏報部分反饋修改、調(diào)整和補充意見，另一方面，對現(xiàn)場核查階段需要重點查看核實的問題和數(shù)據(jù)存疑的部分列出詳細清單;（3）現(xiàn)場評價階段：針對在自評審核過程中存有疑問的部分進行有針對性的核查，在這一階段，要特別注意不同項目評價尺度的統(tǒng)一。此外，現(xiàn)場審核人員要在參考資金使用單位自評材料和地方有關(guān)單位審核意見的基礎(chǔ)上，以現(xiàn)場核查評價結(jié)論為主要依據(jù)，同時考慮地方有關(guān)單位、資金使用單位資金管理情況和目標(biāo)完成情況，就項目整體完成情況、重點問題與地方有關(guān)單位及資金使用單位開展座談、詢問和取證，形成綜合判斷;（4）綜合評價：評價主體綜合分析自評及現(xiàn)場審核情況，修正并形成最后的結(jié)論，撰寫績效評價報告（初稿）、報告會審、報告定稿。（5）整改階段：項目實施單位根據(jù)績效報告反應(yīng)的問題，制定整改方案、按期完成整改，切實發(fā)揮中央資金的環(huán)境效益。（6）結(jié)果運用階段：省級財政部門將績效評價結(jié)果運用到中央資金的分配中。

3.3 合理設(shè)置績效評價指標(biāo)體系。

績效指標(biāo)是評價專項資金的載體，衡量專項資金預(yù)期達到的效益、效率、效果以及績效目標(biāo)實現(xiàn)程度的考核工具。指標(biāo)體系存在較為固定，不切合項目實際，導(dǎo)致績效評價結(jié)果偏頗的問題。本文認為，績效指標(biāo)設(shè)置以評價對象和內(nèi)容為基礎(chǔ)，堅持定量為主、定性為輔。指標(biāo)體系框架可設(shè)置為共性指標(biāo)和個性指標(biāo)。共性指標(biāo)是適用于所有評價對象及所有評價年度的指標(biāo)，主要包括投入和過程指標(biāo)以及每個評價年度都適用的產(chǎn)出及效果指標(biāo)。個性指標(biāo)是針對部門或項目特點設(shè)定的，適用于不同項目的業(yè)績評價指標(biāo)。共性指標(biāo)由主管部門統(tǒng)一制定，個性指標(biāo)在自評、評價時完善。因素分配法項目及項目分配法項目，在績效評價時以州（市）為單位設(shè)置投入、過程指標(biāo)（共性指標(biāo)）;以項目為單位設(shè)置產(chǎn)出、效果指標(biāo)（個性指標(biāo)），并根據(jù)資金權(quán)重進行加權(quán)匯總后形成項目實施單位的產(chǎn)出、效果指標(biāo)。共性指標(biāo)和個性指標(biāo)共同構(gòu)成績效評價指標(biāo)體系內(nèi)容。

3.4 績效評價結(jié)果運用

績效評價結(jié)果運用體現(xiàn)績效監(jiān)管的權(quán)威性和必要性，是績效評價工作的意義所在。環(huán)保專項資金績效評價工作，存在重過程、輕運用，導(dǎo)致績效評價流于形式。因此，績效評價中發(fā)現(xiàn)違規(guī)使用資金、損失浪費嚴重、低效無效等重大問題的，應(yīng)當(dāng)按照程序及時報告資金主管部門。對出現(xiàn)專項資金被截留、挪用、擠占等違規(guī)情況，項目實施進度慢，預(yù)算執(zhí)行進度慢（資金結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余較大），按照相關(guān)規(guī)定處理。同時，評價結(jié)果并作為以后年度分配資金的重要因素，與資金分配掛鉤?？冃гu價結(jié)果作為改進管理、完善政策的重要依據(jù)。

結(jié)語：綜上所述，目前我國加大了對環(huán)保事業(yè)的專項財政資金投入，環(huán)保治理力度不斷加大，這也對環(huán)保專項資金管控工作提出更高的要求。為了確保環(huán)保專項資金合規(guī)性，全面提高環(huán)保專項資金的使用效率和使用效果，則需要基于環(huán)保領(lǐng)域的特點和環(huán)保資金使用的重點和難點問題，開展環(huán)保專項資金績效監(jiān)管工作，針對于環(huán)保資金從申報直至使用整個過程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)進行績效監(jiān)管，實現(xiàn)環(huán)保專項資金績效監(jiān)管的全覆蓋，使財政資金能夠真正的用到環(huán)保和污染治理工作上來，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的有效改善，為人們提供一個潔凈的生存和發(fā)展空間。

參考文獻

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