非營利組織的信息公開與公信力問題研究

• 引言

我國的非營利組織較國外發(fā)展較晚，各種相關(guān)的信息公開制度并不完善，且公眾對于非營利組織的性質(zhì)及運(yùn)作規(guī)則不近了解，使得非營利組織信息透明度較低和公眾監(jiān)督處于真空狀態(tài)，并且出現(xiàn)接連不斷的丑聞，造成了其公信力的嚴(yán)重流失。公信力是非營利組織生存和發(fā)展的生命線，具有高度公信力的非營利組織必將發(fā)揮更為重要的作用^[1]。

由于當(dāng)前的新型冠狀病毒疫情的爆發(fā)，民間非營利組織作為填補(bǔ)政府和企業(yè)在社會(huì)中缺失的角色又凸顯出來，對于減輕政府財(cái)政壓力、有效提供公共物品供給和彌補(bǔ)易被忽視社會(huì)價(jià)值觀的意義無比重要。但是在民眾和企業(yè)對湖北紅十字會(huì)捐款捐物伊始，就出現(xiàn)了接受和分配捐贈(zèng)款物不及時(shí)不公開不作為等失職問題，再次將非營利組織的公信力問題推上了風(fēng)口浪尖。因此，非營利組織的信息公開較大程度上影響著其公信力，加強(qiáng)信息公開，是重塑非營利組織公信力的必由之路。

• 非營利組織和公信力概念內(nèi)涵

• 非營利組織

Mclaughlin從管理行為角度來界定非營利組織，通過比較非營利組織與政府組織和營利性組織的管理行為差異，來界定什么是非營利組織^[2]。王名將非營利組織定義為不以營利為目的的、以服務(wù)社會(huì)或互惠為主要宗旨，主要開展各種自愿性公益或互益活動(dòng)的非政府的社會(huì)組織^[3]?？禃怨庹J(rèn)為，只要依法注冊的正式組織，從事非營利性活動(dòng)，滿足志愿性和公益性要求，具有不同程度的獨(dú)立性和自治性，即可成為“中國的非政府組織”。謝遐齡將我國非營利組織界定為“從事公益性服務(wù)或生產(chǎn)、或互益性及互助性的服務(wù)或生產(chǎn)，既非政府又非企業(yè)的機(jī)構(gòu)或社會(huì)組織”。由此看來，各國各學(xué)者對非營利組織的定義不同，但針對當(dāng)前我國正處于轉(zhuǎn)型期來說，學(xué)者們更傾向于從推動(dòng)和促進(jìn)非營利部門的發(fā)展角度出發(fā)，不將定義過分嚴(yán)格限制，有利于推動(dòng)非營利組織的發(fā)展。

• 公信力

龔培興、陳洪生認(rèn)為政府公信力是指政府通過自身的信用所獲得的社會(huì)公眾的信任^[4]。張旭霞認(rèn)為，公信力是政府的信用能力，它反映了公眾在何種程度上對政府行為持信任態(tài)度^[5]。楊思斌、吳春暉認(rèn)為公信力是指在社會(huì)公共生活中公共權(quán)力面對時(shí)間差序公眾交往以及利益交換所表現(xiàn)的一種公平、正義、效率、人道、民主、責(zé)任的信任力^[6]。陶振認(rèn)為，政府公信力體現(xiàn)的是政府通過自身的公共行政行為贏得社會(huì)公眾對其信任、認(rèn)同與支持的一種心理狀態(tài)，是公共機(jī)構(gòu)自身公共權(quán)威和影響力的外在投射，是社會(huì)公眾對公共權(quán)力合法性的認(rèn)可與支持，本質(zhì)上是一種政治認(rèn)同^[7]。以上是各學(xué)者對公信力的不同定義，據(jù)此筆者認(rèn)為非營利組織的公信力為非營利組織獲得社會(huì)公眾和其利益相關(guān)者的能力，主要表現(xiàn)為多大程度上能夠獲得利益相關(guān)者和社會(huì)公眾的信任和認(rèn)可，表示為對某一職責(zé)內(nèi)事情的公開報(bào)告和解釋辯護(hù)的職責(zé)，以及對自身行為負(fù)責(zé)的態(tài)度。

• 非營利組織信息公開現(xiàn)狀

根據(jù)民政部《2010年全國慈善組織信息披露現(xiàn)狀報(bào)告》顯示，全國有42%的慈善組織沒有專門的信息披露規(guī)定，37%的慈善組織沒有專人負(fù)責(zé)信息披露工作，90%的公眾不接受目前的披露程度和方式。根據(jù)中國扶貧基金會(huì)統(tǒng)計(jì)，我國的基金會(huì)超過2200家，其中1288家基金會(huì)沒有建立自己的官方網(wǎng)站，慈善信息不公開，不透明。根據(jù)“中民慈善捐助信息中心”發(fā)布的《2011年度中國慈善透明報(bào)告》表明，全國1000家公益慈善組織的透明指數(shù)平均分為33分（百分制計(jì)算），60分以上的慈善組織僅占8.2%，僅有8%的受訪公眾對公益組織信息公開狀況表示滿意，64%的公眾對慈善透明制度不滿意。由于各種原因的限制，我國非營利組織的發(fā)展?fàn)顩r并不樂觀，公民對非營利組織的信任度降低，不愿向非營利組織捐款^[8]。

• 湖北省紅十字基金會(huì)案例分析

• 湖北省紅十字基金會(huì)背景介紹

湖北省紅十字基金會(huì)于2012年6月8在湖北省民政廳注冊登記，為公募基金會(huì)，業(yè)務(wù)主管單位為湖北省紅十字會(huì)。湖北省紅十字基金會(huì)以弘揚(yáng)人道、博愛、奉獻(xiàn)的紅十字精神為宗旨，以改善易受損人群生存境況為使命，以讓更多的易受損人群過上健康、有序、有尊嚴(yán)的生活為愿景的省級公募基金會(huì)。其業(yè)務(wù)范圍包括貫徹執(zhí)行《中華人民共和國紅十字會(huì)法》，開展紅十字人道主義救助活動(dòng)，促進(jìn)紅十字事業(yè)健康發(fā)展;在自然災(zāi)害和突發(fā)事件中，對傷病人員和其他受害者進(jìn)行救助;協(xié)助政府改善貧困地區(qū)的醫(yī)療衛(wèi)生條件，關(guān)注和保護(hù)人的生命與健康;協(xié)助政府改善貧困地區(qū)的辦學(xué)天劍，資助和支持教育事業(yè);扶貧濟(jì)困，敬老助殘，資助和支持老年福利事業(yè);開展與國際及港澳臺奇缺的交流與公益合作;開展符合本會(huì)宗旨和紅十字特色的其他公益活動(dòng);廣泛募集公益資金，增加基金來源，按照合法、安全、有效的原則，實(shí)現(xiàn)公益基金的保值增值。

• 湖北省紅十字基金會(huì)信息公開問題

• 信息公開不及時(shí)

通過湖北省紅十字基金會(huì)的官網(wǎng)上所披露的信息可以了解到，官網(wǎng)上掛出的2012—2018年度審計(jì)報(bào)告、2013—2018年度工作報(bào)告、2017—2019年度的支出公示、資助公示和捐贈(zèng)信息等等，公開了較多的財(cái)務(wù)信息。這些報(bào)告的內(nèi)容在不斷地完善和豐富，更加詳細(xì)地披露了捐贈(zèng)收入的詳細(xì)用途、重大項(xiàng)目支出和關(guān)聯(lián)方交易及其說明等情況。根據(jù)財(cái)政部頒布的《民間非營利組織會(huì)計(jì)制度》中第七十四條規(guī)定：民間非營利組織年度財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告應(yīng)當(dāng)在會(huì)計(jì)年度終了后四個(gè)月內(nèi)對外公布。湖北省紅十字基金會(huì)的2012年至2016年度審計(jì)報(bào)告都在3月初進(jìn)行了對外公示，但在2017年之后的年度審計(jì)報(bào)告都沒有在規(guī)定時(shí)間內(nèi)及時(shí)進(jìn)行公示。同時(shí)《基金會(huì)管理?xiàng)l例》規(guī)定，基金會(huì)應(yīng)當(dāng)于每年3月31日前向登記管理機(jī)關(guān)報(bào)送上一年度工作報(bào)告，接受年度檢查。而湖北省紅十字基金會(huì)在2013年至2015年度的工作報(bào)告都在三月初進(jìn)行公示，但在2016年之后未按照規(guī)定時(shí)間進(jìn)行公示，尤其是2016年度的工作報(bào)告在2018年才進(jìn)行公開，很大程度上違反了《基金會(huì)管理?xiàng)l例》的相關(guān)規(guī)定。對于這種不按時(shí)不及時(shí)公開報(bào)告的行為應(yīng)予以警示和相應(yīng)的懲處。通過年報(bào)湖北省紅十字基金會(huì)披露了資產(chǎn)負(fù)債、業(yè)務(wù)活動(dòng)、現(xiàn)金流量等信息，同時(shí)還公開了基礎(chǔ)信息、機(jī)構(gòu)建設(shè)、業(yè)務(wù)活動(dòng)開展、接受監(jiān)督管理、保值增值投資活動(dòng)、信息公開、監(jiān)事意見和業(yè)務(wù)主管單位意見的信息?？傮w上看，湖北省紅十字基金會(huì)對于各方面的信息能夠做到公開，在信息披露方面比較透明，但是具有不按時(shí)不及時(shí)公布的缺陷，這就有可能使得公開報(bào)告的可信度降低。

• 信息公開內(nèi)容不完整

通過官網(wǎng)的內(nèi)容判斷出自從湖北省紅十字基金會(huì)成立后，只有審計(jì)報(bào)告年份是完整的，但是工作報(bào)告、支出公示、捐贈(zèng)公示和資助公示都有不同年份的信息缺失，并且在在支出公示、捐贈(zèng)公示中只有2017——2018年的月報(bào)告，未發(fā)現(xiàn)2012——2016年和2019年的月報(bào)告，信息內(nèi)容極度缺失。此種做法無法讓公眾和利益相關(guān)者有效行使監(jiān)督的權(quán)利，進(jìn)而造成湖北省紅十字基金會(huì)的公信力降低。

• 信息公開內(nèi)容不詳細(xì)

在湖北省紅十字基金會(huì)的官網(wǎng)中，在捐贈(zèng)收入和支出收入中只能看出每個(gè)月的項(xiàng)目收入，未能公布收入的具體來源明細(xì)等詳細(xì)信息，不能給予每筆捐贈(zèng)和支出的追蹤路徑。眾多的基金會(huì)的財(cái)務(wù)信息字收到大額捐贈(zèng)時(shí)，會(huì)進(jìn)行長期或短期的投資并將其收益進(jìn)行披露，但在湖北省紅十字基金會(huì)中并未進(jìn)行披露大額捐贈(zèng)資金的保管、使用和增值保值等方面的情況。

在湖北省紅十字基金會(huì)官網(wǎng)首頁中的最新動(dòng)態(tài)中，自2015年的第一條動(dòng)態(tài)以來至今，共有107條動(dòng)態(tài)。但目前由于公眾對湖北省紅十字基金會(huì)款物使用情況的極大質(zhì)疑，湖北省紅十字基金會(huì)在1月27日始，每天進(jìn)行公示，其中由新型冠狀病毒所帶來的捐款收入公示和款物使用情況的公示就占據(jù)了20條動(dòng)態(tài)。由此可見，湖北省紅十字基金會(huì)有每天進(jìn)行重大項(xiàng)目信息公開的能力，但缺乏必要的監(jiān)督，而非營利組織獲取公信力必然要進(jìn)行有效的信息公開。

• 非營利組織信息公開的改進(jìn)措施

• 完善非營利組織信息公開制度

在改善非營利組織的信息公開方面，必須要有將考慮到法治和制度的建設(shè)，才能保證其有效性。在當(dāng)前我國的非營利組織的信息披露制度就存在很多問題，比如不同性質(zhì)的組織會(huì)采用不同的信息公開方式，這就不利于同行之間進(jìn)行橫向?qū)Ρ?。徐敏寧、李陽提出了四條建議：第一，強(qiáng)化制度建設(shè)，以制度作為其公信力提升的保障。非營利組織制度建設(shè)主要是組織外部的法律制度和內(nèi)部的規(guī)章制度建設(shè)。第二，營造有利的道德氛圍，以道德作為其公信力提升的支撐點(diǎn)。第三，大力開展公益或互益活動(dòng)，以公益性活動(dòng)作為其公信力提升的著眼點(diǎn)。第四，以網(wǎng)絡(luò)為主導(dǎo)打造現(xiàn)代化信息平臺，以信息平臺作為其公信力提升的窗口^[9]。王海燕認(rèn)為公益性社會(huì)組織公信力建設(shè)是浮躁工程，單純的道德感召和政治號召是脆弱的和不可持續(xù)的，只有運(yùn)用法治思維和法執(zhí)法公示才能保證其有效性^[10]。吳媚、閆子薇認(rèn)為有效的監(jiān)督體系的制定是信息披露的關(guān)鍵，在非營利組織的發(fā)展過程中，必須完善法治體系，建立健全更加詳細(xì)和明確的非營利組織信息披露機(jī)制等^[11]。因此，我國應(yīng)該進(jìn)行非營利組織信息公開的制度設(shè)計(jì)，健全非營利組織信息公開的內(nèi)容，優(yōu)化信息公開的途徑，規(guī)范信息公開的基本要求，完善信息公開的法律責(zé)任，有利于社會(huì)各界監(jiān)督，并提高其公信力。

• 完善細(xì)化非營利組織信息公開內(nèi)容

非營利組織自身要提高社會(huì)責(zé)任感，主動(dòng)按時(shí)、按質(zhì)按量進(jìn)行信息公開。尤其是非營利組織的會(huì)計(jì)信息使用者要了解捐贈(zèng)資源的收入與使用情況，在審計(jì)報(bào)告中還應(yīng)添加報(bào)表附注以及資金變動(dòng)專項(xiàng)說明等輔助資料，多層次展示非營利組織的財(cái)務(wù)、業(yè)務(wù)和現(xiàn)金流情況。在進(jìn)行捐贈(zèng)公示、支出公示等重要的信息公示時(shí)，不僅僅要將大額捐贈(zèng)和重要項(xiàng)目進(jìn)行公示，應(yīng)將每筆資金的收入和流向都予以公示，做到筆筆資金可查詢。但是信息公開也不得不考慮成本問題，有搜集、處理、審計(jì)、傳輸、答復(fù)質(zhì)詢等成本，所以我國非營利組織信息公開的標(biāo)準(zhǔn)要針對不同類別不同規(guī)模的組織區(qū)別對待、分類管理，以免造成資本的浪費(fèi)。完善細(xì)化其信息公開內(nèi)容，為信息需求方提供更有效的決策信息，接受社會(huì)公眾的監(jiān)督，更是給予社會(huì)公眾的極大信任感。

• 加強(qiáng)社會(huì)各界的監(jiān)督

非營利組織的公益性特點(diǎn)決定了它必須接受社會(huì)監(jiān)督，有效的監(jiān)督能夠挺高非營利組織信息公開的積極性，從而為其提高公信力提供有利的條件，因此應(yīng)該加強(qiáng)社會(huì)各界的全方位監(jiān)督。石國亮認(rèn)為專業(yè)的第三方評估機(jī)構(gòu)是外部監(jiān)督制衡機(jī)制，它與政府的監(jiān)督和社會(huì)公眾的監(jiān)督共同構(gòu)成了系統(tǒng)完整的外部監(jiān)督體系，是保障慈善組織公信力不可或缺的外部結(jié)構(gòu)^[12]?？自泼氛J(rèn)為社會(huì)監(jiān)督力量薄弱是影響慈善組織公信力流失的重要原因之一^[13]。李虹認(rèn)為，社會(huì)問責(zé)和評估制度的完善是實(shí)現(xiàn)對非營利組織他律和自律的監(jiān)督，保證非營利組織有較強(qiáng)的社會(huì)公信力的重要途徑^[14]。張歡認(rèn)為社會(huì)監(jiān)督尤為重要，建立社會(huì)評估機(jī)構(gòu)對非營利組織的行為進(jìn)一步監(jiān)督^[15]。因此我國的非營利組織應(yīng)該有政府、公眾、第三方評估機(jī)構(gòu)和新聞媒體的各類有效監(jiān)督，才能健康有序地發(fā)展。我國具有數(shù)量龐大的非營利組織，這些組織僅僅依靠會(huì)計(jì)事務(wù)所出具的審計(jì)報(bào)告易導(dǎo)致監(jiān)管的形式化，所以要使得監(jiān)管主體具有多樣化。第一，政府部門應(yīng)力變形監(jiān)管責(zé)任，定期或不定期對非營利組織的受托責(zé)任旅行情況進(jìn)行調(diào)查，隨機(jī)詢問志愿者或員工，對非營利組織的社會(huì)活動(dòng)進(jìn)行走訪形式的了解;第二，第三方評估機(jī)構(gòu)由于其自身具有良好的餓獨(dú)立性，可以更好的為信息使用者提供客觀公正的信息，應(yīng)由其對非營利組織的各項(xiàng)活動(dòng)制定評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，并進(jìn)行監(jiān)督和評價(jià)，向社會(huì)公布評價(jià)結(jié)果;第三，有效利用公眾和媒體監(jiān)督的力量，媒體具有快速、及時(shí)、廣泛的特點(diǎn)，是社會(huì)公眾主要的信息來源渠道，而公眾所形成的輿論壓力同樣能很大程度上制約非營利組織的行為，可以促進(jìn)非營利組織信息公開，并提高其公信力。

綜上所述，我們可以看到，以湖北省紅十字基金會(huì)為例的非營利組織在信息公開方面存在公開不及時(shí)、內(nèi)容不完整、不詳細(xì)的問題，缺乏必要的監(jiān)督和問責(zé)機(jī)制，易造成非營利組織的公信力下降，所以加強(qiáng)非營利組織信息公開工作已經(jīng)刻不容緩。在此文中提出三種針對不同主體的改進(jìn)措施：國家政府應(yīng)積極制定完善相應(yīng)的法律法規(guī)，加強(qiáng)非營利組織的制度建設(shè);非營利組織自身要積極承擔(dān)信息公開的相關(guān)責(zé)任，加強(qiáng)本行業(yè)的行業(yè)自律，細(xì)化完善信息公開的內(nèi)容;社會(huì)各界要發(fā)揮自身的優(yōu)勢，建立健全市場監(jiān)管體系，加強(qiáng)對非營利組織信息公開方面的監(jiān)督。信息公開是非營利組織公信力的主要來源之一，公信力是非營利組織的生命線，只有將信息公開工作做好，非營利組織才能獲得社會(huì)公信力和長足的發(fā)展。參考文獻(xiàn)

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