城鄉(xiāng)融合背景下特色小鎮(zhèn)的發(fā)展路徑探索

蒲立峰

【摘要】城鄉(xiāng)融合發(fā)展是推進我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要戰(zhàn)略部署，落實這一戰(zhàn)略部署必須實現(xiàn)發(fā)展要素在城鄉(xiāng)之間合理配置。發(fā)端于浙江的特色小鎮(zhèn)利用特色產(chǎn)業(yè)和服務(wù)多樣化，把生產(chǎn)、生活和生態(tài)功能融為一體，致力于提升小城鎮(zhèn)吸引力和競爭力，縮小城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展差距。如何構(gòu)建與發(fā)展具有鮮明特點、生態(tài)與產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的特色小鎮(zhèn)引發(fā)了國內(nèi)眾多學(xué)者的討論。本文基于特色小鎮(zhèn)的發(fā)展現(xiàn)狀與發(fā)展困境，探索在城鄉(xiāng)融合背景下的發(fā)展路徑，助力我國特色小鎮(zhèn)向好發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】特色小鎮(zhèn);城鄉(xiāng)融合發(fā)展;路徑探索

一、城鄉(xiāng)融合發(fā)展與特色小鎮(zhèn)

（一）城鄉(xiāng)融合發(fā)展理念的提出

習(xí)近平總書記的《把鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為新時代“三農(nóng)”工作總抓手》文章中指出，在現(xiàn)代化進程中，如何處理好工農(nóng)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系，在一定程度上決定著現(xiàn)代化的成敗。而當(dāng)前我國城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡問題仍然突出，大城鎮(zhèn)以其豐富的就業(yè)機會、優(yōu)越的教育醫(yī)療等資源，聚集了大量人口;而鄉(xiāng)村則處于弱勢地位，產(chǎn)業(yè)體系、基礎(chǔ)設(shè)施的不完善都降低其吸引力。為協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展，消除鄉(xiāng)村發(fā)展的不充分和城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡，“城鄉(xiāng)融合發(fā)展”作為重要的指導(dǎo)理念在黨的十九大報告中首次被提出。城鄉(xiāng)融合發(fā)展強調(diào)城鄉(xiāng)之間的雙向互通，能夠有效破解不平衡不充分的發(fā)展難題，從而確保社會經(jīng)濟實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

（二）城鄉(xiāng)融合背景下特色小鎮(zhèn)發(fā)展的意義

而實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的眾多實踐中，特色小鎮(zhèn)以獨特實施路徑形成特色的地域生活資源，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)之間生活資源的充分自由流動，正成為破解城鄉(xiāng)融合發(fā)展瓶頸的有力抓手、加速城鄉(xiāng)融合發(fā)展的創(chuàng)新引擎和實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合的重要載體。從2015年發(fā)布的《浙江省人民政府關(guān)于加快特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的指導(dǎo)意見》到2016年國家三部委聯(lián)合發(fā)布的《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家發(fā)改委、財政部關(guān)于開展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》，特色小鎮(zhèn)建設(shè)得以從浙江省開始，順利鋪展到全國范圍。通知中指出：特色小鎮(zhèn)是具有豐富特色的，將傳統(tǒng)文化、現(xiàn)代科技、休閑旅游、產(chǎn)業(yè)與生態(tài)融合于一體的多元化的小鎮(zhèn)。特色小鎮(zhèn)不同于產(chǎn)業(yè)園區(qū)與行政區(qū)劃單元，它是以政府為主導(dǎo)，企業(yè)為主體，以其特色文化形成的特色產(chǎn)業(yè)為支撐，建設(shè)擁有明確產(chǎn)業(yè)定位、文化內(nèi)涵、旅游特征和豐富社區(qū)功能的綜合開發(fā)項目，是城鄉(xiāng)之間的紐帶及鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的支點，是發(fā)展經(jīng)濟的重要載體之一。因此，在城鄉(xiāng)融合背景下探討特色小鎮(zhèn)的發(fā)展路徑具有重大的現(xiàn)實意義。

二、城鄉(xiāng)融合背景下特色小鎮(zhèn)發(fā)展的現(xiàn)狀診視

（一）我國特色小鎮(zhèn)的發(fā)展現(xiàn)狀

根據(jù)官方公布的數(shù)據(jù)來看，在規(guī)范建設(shè)特色小鎮(zhèn)意見中，至2018年末，一共發(fā)布了兩批403個國家級的特色小鎮(zhèn);目前國內(nèi)有兩個特色小鎮(zhèn)的創(chuàng)建名單，其中有96個全國運動休閑特色小鎮(zhèn)，隸屬于國家體育總局，50個森林類特色小鎮(zhèn)，隸屬于國家林草局。此外，國家體育總局將會依據(jù)特色小鎮(zhèn)的發(fā)展現(xiàn)狀，對部分小鎮(zhèn)進行淘汰或者整頓，至此僅有62個特色小鎮(zhèn)依然存在。在全國范圍內(nèi)，各個省規(guī)劃淘汰和要求整頓具有問題的特色小鎮(zhèn)也達到了385個。

縱觀我國403個特色小鎮(zhèn)的分布情況，特色小鎮(zhèn)的建設(shè)和發(fā)展逐步演化成各個省市各個地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的熱點問題。例如我國首都北京市，住建部在2016年公布了127個首批建設(shè)的特色小鎮(zhèn)，至2017年公布276個全國特色鎮(zhèn)。浙江省在規(guī)劃建設(shè)的數(shù)量上是最多的，達到23個，山東、廣東、四川、江蘇地區(qū)也都達到了20個。且我國特色小鎮(zhèn)種類較為繁多，從目前特色小鎮(zhèn)的類型來看，包括以科技創(chuàng)新為主的特色小鎮(zhèn)、以文化旅游為主的特色小鎮(zhèn)、以生態(tài)農(nóng)業(yè)為主的特色小鎮(zhèn)、以產(chǎn)業(yè)集聚為主的特色小鎮(zhèn)。其中以文化旅游為主的特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)數(shù)量位于首位。我國特色小鎮(zhèn)的建設(shè)與發(fā)展離不開黨中央的高度重視以及政府的大力支持，各級地方政府積極提供的財政和政策幫助，成為我國新型城鎮(zhèn)化、社會主義新農(nóng)村建設(shè)的一大創(chuàng)舉。依照我國特色小鎮(zhèn)未來的建設(shè)目標(biāo)，預(yù)計在2020年底前在全國內(nèi)建成約1000個富有活力與特點的特色小鎮(zhèn)，引領(lǐng)全國各地小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)和經(jīng)濟的提速發(fā)展。

（二）城鄉(xiāng)融合背景下特色小鎮(zhèn)發(fā)展面臨的困境

1.存在馬太效應(yīng)，地域發(fā)展不平衡

馬太效應(yīng)指的是強者愈強、弱者愈弱的現(xiàn)象，在經(jīng)濟領(lǐng)域中主要表現(xiàn)為兩極分化嚴(yán)重現(xiàn)象。馬太效應(yīng)普遍存在于我國特色小鎮(zhèn)的規(guī)劃建設(shè)和發(fā)展的過程中。在實踐中能夠發(fā)現(xiàn)，因不同地區(qū)存在著建制鎮(zhèn)數(shù)量、社會經(jīng)濟發(fā)展和人口規(guī)模等諸多方面的區(qū)位條件差異，中國特色小鎮(zhèn)的建設(shè)與發(fā)展在全國范圍內(nèi)較為不平衡，地區(qū)差異顯著。以北上廣深為代表的超級城市和以成都杭州南京武漢為代表的新一線城市，與綜合實力薄弱的中小城市之間的資源鴻溝越來越大，馬太效應(yīng)正在顯現(xiàn)。目前許多企業(yè)開始介入國內(nèi)特色小鎮(zhèn)規(guī)劃和建設(shè)發(fā)展，但是大量投資建設(shè)的特色小鎮(zhèn)主要集中于經(jīng)濟發(fā)達、條件優(yōu)越的東部地區(qū)，反觀條件較為落后的西部地區(qū)未得到開發(fā)。

2.定位模糊，規(guī)劃科學(xué)性不強

我國多數(shù)特色小鎮(zhèn)在發(fā)展過程中，出現(xiàn)對自身的發(fā)展定位不清晰，特色小鎮(zhèn)區(qū)別于普通小鎮(zhèn)的地方就在于“特”，不僅是獨特的產(chǎn)業(yè)，更是獨特的文化。“特色不突出”的問題普遍存在于多數(shù)特色小鎮(zhèn)之中。特色小鎮(zhèn)的發(fā)展并沒有與當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)文化和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)緊密配合，導(dǎo)致同質(zhì)化嚴(yán)重，盲目跟風(fēng)的問題顯現(xiàn)。且多數(shù)小鎮(zhèn)難以把自身發(fā)展與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)建設(shè)有效地結(jié)合起來，導(dǎo)致最后見效差，在同行業(yè)市場中沒有競爭力?；仡櫧鼛啄晏厣℃?zhèn)的發(fā)展歷程，不難看出許多特色小鎮(zhèn)一味照搬照抄，沒有自身特色，沒有明確定位，沒有科學(xué)的規(guī)劃，難以可持續(xù)發(fā)展。

3.融資渠道不健全，發(fā)展后勁不足

特色小鎮(zhèn)是否能夠健康全面的發(fā)展與資金投入量是密不可分的。但是，如果僅僅依靠地方政府的財政補助，不能夠完全支撐特色小鎮(zhèn)的規(guī)劃建設(shè)和發(fā)展。特色小鎮(zhèn)在發(fā)展過程中當(dāng)前面臨的主要融資問題具體表現(xiàn)在以下三個方面：第一，特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)與發(fā)展所需資金總量巨大，且需要保持持續(xù)供給，地方政府融資能力有限，無法如期完成任務(wù);二是特色小鎮(zhèn)基礎(chǔ)部分以及生態(tài)環(huán)境建設(shè)過程中，具有投資回報的周期較長、收益率較低的特點，故難以吸引社會資本進行長期投資;三是在特色小鎮(zhèn)的建設(shè)與發(fā)展過程中往往缺乏復(fù)合型金融類人才的參與，融資渠道受阻，嚴(yán)重制約了特色小鎮(zhèn)的建設(shè)發(fā)展。

4.存在以“特色小鎮(zhèn)”之名牟利現(xiàn)象

部分地區(qū)企圖用一些設(shè)立意圖不清楚的項目重新運營并以“特色小鎮(zhèn)”之名進行包裝，但只看重眼前的利益而忽略長遠的發(fā)展，故整體運作方式混亂，缺乏科學(xué)的商業(yè)模式創(chuàng)新。其主要表現(xiàn)為：一是利用“特色小鎮(zhèn)”的名義進行立項建設(shè)新產(chǎn)業(yè)區(qū)，意在獲得審批、土地等多方面政策福利。二是存在地方政府迫切發(fā)展產(chǎn)業(yè)的心理被部分開發(fā)商利用，開發(fā)商與地方政府合謀，采用“特色小鎮(zhèn)”的概念對房地產(chǎn)項目進行包裝，規(guī)避國家監(jiān)管的同時降低成本，獲得超額利益。三是由于許多地方政府和企業(yè)對特色小鎮(zhèn)的定義存在嚴(yán)重的認識偏差，部分地區(qū)在新規(guī)劃的農(nóng)業(yè)、工業(yè)、生態(tài)等項目上披上特色小鎮(zhèn)的外套，以達到發(fā)展落后產(chǎn)業(yè)的目的。

三、城鄉(xiāng)融合背景下特色小鎮(zhèn)的發(fā)展路徑探索

為了準(zhǔn)確把握特色小鎮(zhèn)的內(nèi)涵，以特色小鎮(zhèn)為平臺加快城鄉(xiāng)融合發(fā)展進程，建立可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)生動力機制，探索在城鄉(xiāng)融合背景下的發(fā)展路徑，助力我國特色小鎮(zhèn)向好發(fā)展。為此提出如下政策建議：

（一）堅持科學(xué)規(guī)劃是發(fā)展前提

城鎮(zhèn)建設(shè)，規(guī)劃先行。在特色小鎮(zhèn)正式落地實施前，要先對其整體布局、產(chǎn)業(yè)分布、文化旅游、生態(tài)環(huán)保進行科學(xué)合理的規(guī)劃，才能有效避免“千鎮(zhèn)一面”的情況。一方面，堅持把特色標(biāo)準(zhǔn)放在首位。規(guī)劃不僅要體現(xiàn)獨特的產(chǎn)業(yè)，更要彰顯獨特的區(qū)域特色、民族文化。另一方面，注重統(tǒng)籌規(guī)劃，抓好特色小鎮(zhèn)與經(jīng)濟發(fā)展、城鄉(xiāng)融合、土地利用等的銜接融合。發(fā)揮規(guī)劃的協(xié)調(diào)性作用，實現(xiàn)以規(guī)劃定空間、定產(chǎn)業(yè)、定項目，因地制宜打造“生產(chǎn)、生活、生態(tài)”三生融合的精致特色小鎮(zhèn)。

（二）完善基礎(chǔ)設(shè)施是必要條件

人口集聚對特色小鎮(zhèn)的繁榮發(fā)展是不可或缺的，完備的基礎(chǔ)設(shè)施、優(yōu)越的服務(wù)資源更有益于吸引廣大企業(yè)、人才落戶。一要完善交通體系。不斷改造提升小鎮(zhèn)的路網(wǎng)布局，促進慢行交通系統(tǒng)與公共交通系統(tǒng)無縫對接，推動城市交通向特色小鎮(zhèn)延伸。二要堅持可持續(xù)發(fā)展。貫徹落實“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，保護生態(tài)環(huán)境，推進小鎮(zhèn)綠色發(fā)展。三要推進智慧小鎮(zhèn)建設(shè)。引進互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)和人工智能等技術(shù)，實現(xiàn)交通、教育、醫(yī)療等與互聯(lián)網(wǎng)互相融合，全面提高小鎮(zhèn)的服務(wù)質(zhì)量，促進小鎮(zhèn)生活智慧化升級。

（三）培育特色產(chǎn)業(yè)是關(guān)鍵之舉

發(fā)展特色小鎮(zhèn)，產(chǎn)業(yè)是根基。分析以往成功特色小鎮(zhèn)的案例，其成功經(jīng)驗都離不開特色產(chǎn)業(yè)的支撐。一是立足自身資源稟賦，發(fā)展優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)。全面了解區(qū)域的地理位置、文化傳承以及人文氣息等特點，立足自身比較優(yōu)勢打造特色產(chǎn)業(yè)和品牌，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)立鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)富鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)強鎮(zhèn)。二是堅持產(chǎn)業(yè)鏈縱向延伸、橫向聯(lián)合。不僅要重點打造支柱產(chǎn)業(yè)，也要關(guān)注其他相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，推動全產(chǎn)業(yè)鏈上下互動、三產(chǎn)聯(lián)動。致力于特色產(chǎn)業(yè)的特色選擇、配套產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展，使特色小鎮(zhèn)得以持續(xù)健康發(fā)展。

（四）創(chuàng)新體制機制是動力之源

建設(shè)特色鮮明、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、綠色生態(tài)、美麗宜居的特色小鎮(zhèn)，必須打破傳統(tǒng)思維的禁錮，創(chuàng)新體制機制。一是建設(shè)模式創(chuàng)新。首先要區(qū)分特色小鎮(zhèn)與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)，明確其功能定位和發(fā)展重點，再積極探索“企業(yè)主體、政府服務(wù)”“政企合作、聯(lián)動服務(wù)”“政府建設(shè)、市場招租”等不同建設(shè)模式。二是融資模式創(chuàng)新。為特色小鎮(zhèn)設(shè)立專項基金，并完善其財政投入機制，同時做好風(fēng)險防控。在強化監(jiān)管的同時，積極引入各類企業(yè)和各類資金。三是治理模式創(chuàng)新。與以往的統(tǒng)一治理不同，應(yīng)建立開放的治理機制，由政府、企業(yè)、居民共同組建成立治理委員會，協(xié)力管理公共事務(wù)，增強小鎮(zhèn)主人翁意識。

（五）加強政府監(jiān)管是重要保障

雖然拓展市場是特色小鎮(zhèn)發(fā)展的源動力，企業(yè)是特色小鎮(zhèn)的投資、建設(shè)和運營主體，而企業(yè)往往以自身利益最大化作為經(jīng)營目標(biāo)，但為了避免“房地產(chǎn)式開發(fā)”、“跑馬圈地”等現(xiàn)象的頻繁發(fā)生，政府監(jiān)管絕不能缺位。國家政府和政策方面必須加強管理、完善監(jiān)督，引導(dǎo)特色小鎮(zhèn)有序良好發(fā)展。在特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)與發(fā)展的過程中，科學(xué)的管理模式是必不可少的，可以采取“三位一體”的模式，即前期計劃、中期建設(shè)、后期監(jiān)管。在前期要對房地產(chǎn)傾向進行嚴(yán)格把控，做好用地規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)計劃，提高土地的使用率;在中期應(yīng)根據(jù)國家基本政策要求保護當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)資源環(huán)境，不能打破生態(tài)底線的原則;在后期政府要主動發(fā)揮其能動性，加強對特色小鎮(zhèn)在建設(shè)和發(fā)展過程中各方面的監(jiān)督管理，正確引導(dǎo)小鎮(zhèn)建設(shè)走正規(guī)化、合法化、生態(tài)化之路。

特色小鎮(zhèn)是連接城鄉(xiāng)之間的空間新節(jié)點，是破解空間資源瓶頸、促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要方式和手段。我國的特色小鎮(zhèn)還處于建設(shè)的初級階段，經(jīng)驗的缺乏、制度的不完善都導(dǎo)致其發(fā)展面臨困境。在城鄉(xiāng)融合的背景下，要堅持科學(xué)規(guī)劃、完善基礎(chǔ)設(shè)施、培育特色產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)新體制機制、加強政府監(jiān)管，助力中國特色小鎮(zhèn)健康發(fā)展。

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