國家森林步道規(guī)劃中的利益相關者分析
——以武夷山國家森林步道總體規(guī)劃為例

陳科灶，崔永紅，陳信旺，朱哲康，方曉敏

(福建省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院，福建 福州 350003)

國際上對國家步道(National trail)的共識是指跨越國家典型自然特征地，如高山、峽谷、河流、森林、沼澤、沙漠或草原，以及各類遺產(chǎn)地的長跨度、高等級的步道，并由國家或國家部門負責管理的步行廊道系統(tǒng)[1]。國家森林步道(National forest trails)是指穿越著名山脈和典型森林，鄰近具有國家代表性的自然風景、歷史文化區(qū)域，是長跨度、高品質(zhì)的帶狀徒步休閑空間[2]。國家森林步道規(guī)劃主要通過對區(qū)域重要及特色自然景觀資源和歷史文化資源進行調(diào)查與選擇，形成串聯(lián)國家公園、森林公園、自然保護區(qū)、濕地公園、風景名勝區(qū)、地質(zhì)公園等各類自然保護地、遺產(chǎn)地和古村、古鎮(zhèn)文化遺產(chǎn)地等優(yōu)質(zhì)資源的最優(yōu)線路。在此基礎上，開展國家森林步道道路、景觀、保障、服務、宣教、外圍等六大系統(tǒng)規(guī)劃。目前，國家森林步道在我國還處于規(guī)劃編制和試點探索階段。因此，關于國家森林步道的理論研究較少。少數(shù)學者基于游客對國家森林步道的需求進行了研究，如萬云[3]從國家森林步道距離與交通成本、步道難度、步道生態(tài)的認知、游客的安全感和步道的變化以及步道環(huán)境、資源、設施、服務管理等方面對游客的期望進行研究。至今，國內(nèi)對國家森林步道特別是步道規(guī)劃的利益相關者研究分析還處空白狀態(tài)。在國家森林步道規(guī)劃編制中如何充分考慮利益相關者的訴求，并讓他們積極參與規(guī)劃設計、建設運營，直接關系到國家森林步道功能目標能否順利實現(xiàn)?；诖?，本文以武夷山國家森林步道總體規(guī)劃為例，對國家森林步道利益相關者進行界定和分析。借鑒王釗等[4]對生態(tài)旅游利益相關者的定義，本文將國家森林步道利益相關者界定為“能夠影響國家森林步道建設管理或被國家森林步道建設運營影響的，其利益如果不被充分滿足就會阻礙國家森林步道建設運營的那一部分群體”。借鑒陳貴松[5]、關海玲[6]等學者關于森林生態(tài)旅游利益相關者的界定，本文選取了對國家森林步道有著直接利益關系的政府部門、沿途社區(qū)居民、步道使用者、相關從業(yè)者和社會團體等五個類型作為主要利益相關者(圖1)。借鑒葉敬忠[7]關于利益相關群體參與林業(yè)規(guī)劃過程的分析，以武夷山國家森林步道總體規(guī)劃為例，對國家森林步道規(guī)劃中的利益相關者進行分析。

圖1 國家森林步道利益相關者

1 利益相關者理論及其在旅游規(guī)劃中的運用

利益相關者理論(Stakeholder Theory)于20世紀60年代在西方國家逐步發(fā)展起來，它最初主要用于研究公司治理模式。1963年，美國斯坦福研究所的學者最早提出利益相關者(stakeholder)概念。關于利益相關者的定義很多。Freeman(1984)[8]將利益相關者定義為“任何能夠影響一個組織目標的實現(xiàn)，或受這種實現(xiàn)影響的所有群體和個體”，得到學術界較普遍認同。20世紀90年代初，這一理論開始擴展到政府、社區(qū)、城市、社會團體以及相關的經(jīng)濟和社會環(huán)境等領域的管理研究。20世紀90年代中后期，該理論引起旅游學者深入的研究和思考。1999年世界旅游組織制定的《全球旅游倫理規(guī)范》是首次正式提出利益相關者這一名詞的旅游業(yè)官方文件。旅游業(yè)作為一個綜合性的行業(yè)，涉及的利益相關者眾多。Sautter和Leisen[9]在弗里曼的利益主體譜系圖的基礎上，繪制了一幅旅游業(yè)利益主體圖，主要包括政府、本地商戶、游客、員工、當?shù)鼐用?、競爭者、國家商務鏈等?/p>

2 武夷山國家森林步道總體規(guī)劃基本情況

國家森林步道與傳統(tǒng)森林公園、風景區(qū)等森林生態(tài)旅游產(chǎn)品相比區(qū)別較大，具有線性、里程長、跨度大、建設主體多、開放性、公益性等特點，它是我國未來“國家步道”的基礎線路和重要組成部分。為更好地響應人民群眾對休閑旅游日趨多樣化的需求，特別是長距離徒步穿越自然區(qū)域的需求，借鑒發(fā)達國家的國家步道建設經(jīng)驗做法，經(jīng)初步選線論證，國家林業(yè)和草原局于2017年11月13日公布第一批5條國家森林步道名單。作為國家發(fā)布的首批5條國家森林步道之一，武夷山國家森林步道主要依托武夷山脈建設，它南起福建省西南部龍巖市武平縣，橫跨福建、江西、浙江3省，止于浙江省西南部麗水市遂昌縣。初步選線全長1 160 km，其中福建境內(nèi)930 km，占全線的80%以上。2018年11月，受福建省林業(yè)局委托，福建省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院著手編制《武夷山國家森林步道(福建)總體規(guī)劃》(2020～2030年)，選線過程中，為更好地展示福建省優(yōu)質(zhì)的森林資源景觀，編制單位在主線的基礎上增加了3條支線，使步道規(guī)劃長度在福建省境內(nèi)增加至1 616.64 km。

3 武夷山國家森林步道規(guī)劃中的利益相關者界定及分析

3.1 政府部門

3.1.1 國家有關部門

主要負責國家森林步道的初步選線、命名發(fā)布、標準規(guī)范制定、專用標志發(fā)布等。國家步道是國家形象的象征，必須由國家權(quán)威部門命名發(fā)布。國家森林步道是國家步道的重要組成部分，是以大山系、大林區(qū)為基礎的步行廊道系統(tǒng)。2017年9月1日，國家林業(yè)和草原局(原國家林業(yè)局)發(fā)布實施了《國家森林步道建設規(guī)范》(LY/T 2790-2017)；2017年11月13日、2018年11月26日、2019年8月14日公布了3批共12條國家森林步道，分別為秦嶺、太行山、大興安嶺、羅霄山、武夷山、天目山、南嶺、苗嶺、橫斷山、小興安嶺、大別山、武陵山等國家森林步道，全長超過22 000 km；2018年8月24日正式啟用“國家森林步道專用標志”(圖2)。作為國家發(fā)布的第一批5條國家森林步道之一，武夷山國家森林步道總體規(guī)劃以國家發(fā)布的初步選線走向為基礎，根據(jù)《國家森林步道建設規(guī)范》編制形成武夷山國家森林步道規(guī)劃技術方案。在規(guī)劃過程中，邀請了國家林草局相關負責人，以及參與武夷山國家森林步道初步選線的北京諾蘭特生態(tài)設計研究院主要負責人，召開武夷山國家森林步道總體規(guī)劃高峰研討會。

圖2 國家森林步道專用標志

3.1.2 省級有關部門

主要負責全省性規(guī)劃編制、建設、運營管理的組織協(xié)調(diào)、省級資金的籌集安排、標識標牌的統(tǒng)一等。在武夷山國家森林步道總體規(guī)劃編制過程中，福建省林業(yè)局作為省級林業(yè)主管部門，主要負責總體規(guī)劃編制的組織、培訓、監(jiān)督、管理等工作。分管局領導多次帶隊深入實地開展調(diào)研，組織召開武夷山國家森林步道總體規(guī)劃高峰研討會、技術指導會、項目推進會等；將武夷山國家森林步道作為“百園千道”建設的重要內(nèi)容，納入全省林業(yè)中心工作加以推動，爭取省財政專項資金，支持武平、明溪、浦城等地開展試點工作。

3.1.3 市縣區(qū)人民政府及有關部門

式中，L為訓練樣本數(shù)，參數(shù)p的設置同樣需要從數(shù)據(jù)中估計所得，具體方法為：對實測數(shù)據(jù)直方圖進行擬合估計α的值，選擇合適的p使得p

主要負責本區(qū)域內(nèi)國家森林步道實地選線、資源調(diào)查、節(jié)點設置等。市縣區(qū)人民政府是武夷山國家森林步道的主要投入和建設實施者，他們的參與對規(guī)劃可行性影響重大。為更好地讓各地政府和有關部門積極參與其中，規(guī)劃編制單位開創(chuàng)性地將全省總體規(guī)劃與步道途徑的南平、三明、龍巖三個設區(qū)市分段規(guī)劃同步推進、同步編制、同步評審。為此，各地政府及林草、文旅、體育、交通等有關部門對武夷山國家森林步道規(guī)劃高度重視，很多相關縣(市、區(qū))政府領導和部門負責人主動與規(guī)劃人員共同深入一線開展調(diào)查，商討確定線路具體走向，主動配合做好景觀(點)等資源調(diào)查，合理規(guī)劃設置出入口、露營地、庇護所、觀景臺等關鍵節(jié)點。特別是在地方的多次要求下，經(jīng)反復溝通、研究、論證，最終在主線的基礎上，增加了長汀、明溪、建陽3條支線。

3.2 沿途社區(qū)居民

3.2.1 土地和林權(quán)所有者

國家森林步道規(guī)劃過程中，應充分考慮和兼顧林權(quán)所有者的合法權(quán)益。特別是武夷山國家森林步道途經(jīng)的都是南方重點集體林區(qū)，林權(quán)大部分歸屬集體和林農(nóng)個人所有，主體較多，情況復雜。在規(guī)劃編制過程中，規(guī)劃編制人員注重步道各項基礎設施建設對林權(quán)所有者利益的影響，在露營地、庇護所、觀景臺以及兩側(cè)森林景觀改造提升等方面，廣泛征求林權(quán)所有者意見，盡最大可能考慮其利益訴求。

3.2.2 其他居民

步道途經(jīng)地的社區(qū)居民，是步道建設成果共享者，對國家森林步道建設帶動當?shù)芈糜伟l(fā)展及鄉(xiāng)村振興寄予期望。森林步道途徑的城鎮(zhèn)、村居可為徒步旅游者提供補給、宿營、向?qū)У缺憷?。一方面，森林步道建設將給他們帶來新的機遇。另一方面，由于游客素質(zhì)不一，加上語言文化方面存在差異，也可能對當?shù)鼐用竦纳a(chǎn)生活及地方文化造成不良影響或沖擊。在規(guī)劃調(diào)查、實地選線過程中，特別是對擬利用的現(xiàn)有古道、驛道、鄉(xiāng)村小道、林區(qū)道路等調(diào)查過程中，通過做足細致工作，曉以利弊，得到當?shù)厣鐓^(qū)居民的充分理解與大力支持，不僅大大減少了新建線路里程，而且有效節(jié)省了調(diào)查時間。

3.2.3 生產(chǎn)經(jīng)營者

步道建設將對沿途的農(nóng)林生產(chǎn)帶來一定的影響。這種影響既有正面的，比如可直接為沿途生產(chǎn)經(jīng)營者通行帶來便利。也可能有負面的，譬如昔日寂靜的山村將不再寧靜，而一些年長者希望隱居山林，不愿被外界打擾等。調(diào)查中，規(guī)劃人員通過訪問、座談等形式，充分聽取了生產(chǎn)經(jīng)營者的心聲，并合理定奪。

3.3 步道使用者

步道使用者主要包括長距離徒步旅行者、普通游客和周邊居民健康休閑者等。作為國家森林步道規(guī)劃建成后的具體使用者，他們的利益訴求對規(guī)劃建設的定位具有舉足輕重的影響。武夷山國家森林步道在規(guī)劃過程中，根據(jù)穿越區(qū)域類型的不同和主要使用者的利益訴求，將步道分為荒野步道、近自然步道、城鎮(zhèn)步道三種類型，并在步道寬度、難度、基礎設施配置等方面進行細化和明確。

長距離徒步旅行者開展遠足主要是為了探險、挑戰(zhàn)自我，要求國家森林步道盡可能保持荒野性、原真性，通行難度較大，對交通、住宿等方面的要求較低。本規(guī)劃將建設荒野步道835.48 km，占規(guī)劃總長度1 616.64 km的51.68%，可充分滿足遠足者需要，這也是建設國家森林步道最主要的目的。

普通游客主要是為了游憩，通過親近自然以放松身心，接受自然教育，對森林步道通行難度要求適中，對交通、住宿等方面要求較高。本規(guī)劃將建設近自然步道692.91 km，占規(guī)劃總長度的42.86%，可滿足這部分人群游憩要求。

周邊居民以休閑健身為主，對森林步道要求通行難度低，無住宿要求，但需便于往返。本規(guī)劃將建設城鎮(zhèn)步道88.25 km，占規(guī)劃總長度的5.46%。雖然比例不高，但均位于城鎮(zhèn)周邊，可基本滿足需求。

3.4 相關從業(yè)者

3.4.1 步道建設維護者

步道建設和運營維護者對規(guī)劃能否落地影響重大。特別是建設初期，由于還沒有建立起國家森林步道管理體系，對現(xiàn)有資源、人才的整合優(yōu)化配置顯得尤為重要。為此，在武夷山國家森林步道總體規(guī)劃編制過程中，應積極吸納林業(yè)站、護林員等林業(yè)一線工作者參與。

3.4.2 途經(jīng)各類自然保護地管理機構(gòu)和旅游目的地經(jīng)營管理者

對各類自然保護地管理機構(gòu)而言，通過國家森林步道串聯(lián)起來的各類自然保護地和旅游目的地，更多的是考慮人流的控制，以減少人員活動對自然生態(tài)系統(tǒng)的影響。對旅游目的地的經(jīng)營管理者來講，他們希望步道建成后，所帶來的人流越多越好。武夷山國家森林步道沿線串聯(lián)起國家公園、世界遺產(chǎn)地、自然保護區(qū)、地質(zhì)公園、森林公園、濕地公園、文化遺跡等160多處。包括武夷山國家公園、8個國家級自然保護區(qū)、3個省級自然保護區(qū)、8個國家森林公園、3個省級森林公園、5個國家地質(zhì)公園、3個國家級濕地公園、11處國家級風景名勝區(qū)、2處省級風景名勝區(qū)、1處國家級水利風景區(qū)、1處省級水利風景區(qū)等。此外，總體規(guī)劃嚴格按照《國家森林步道建設規(guī)范》要求，已避開自然保護區(qū)核心區(qū)等重要生態(tài)區(qū)域，確保步道建設不對敏感區(qū)域造成影響。

3.4.3 集散地旅游、餐飲、住宿等經(jīng)營管理者

國家森林步道集散地旅游、餐飲、住宿等服務對徒步旅游者的體驗感受影響較大，步道的人流預期將對集散地旅游、餐飲、住宿經(jīng)營收益產(chǎn)生巨大影響。武夷山國家森林步道規(guī)劃在補給點設置上，充分考慮利用現(xiàn)有的森林人家、農(nóng)家樂、古村古鎮(zhèn)、景區(qū)景點等資源，在降低建設強度的前提下，注重讓利于民，加快鄉(xiāng)村振興。

3.5 社會團體

3.5.1 志愿者服務組織

國家森林步道的應急救援、自然宣講等活動的開展主要依靠社會公益組織。武夷山國家森林步道投入使用后，戶外救援主要依托國內(nèi)救援技術較為成熟的藍天救援隊等公益組織。

3.5.2 社會團體

登山協(xié)會、驢友俱樂部等社會團體具有較為豐富的戶外徒步經(jīng)驗，對國內(nèi)外步道建設了解較全面。武夷山國家森林步道總體規(guī)劃過程中，積極邀請當?shù)氐巧絽f(xié)會、驢友俱樂部等社會團體人員參與其中。譬如，在南平市光澤縣規(guī)劃過程中，特邀當?shù)貞敉饩銟凡咳炭疾炝诉h近聞名的華東k2線。在三明市明溪縣、泰寧縣規(guī)劃過程中，邀請當?shù)赜^鳥及攝影愛好者共同參與選線。

3.5.3 其他服務單位

武夷山國家森林步道總體規(guī)劃編制過程中，多次與新聞媒體、科研院所、交通運輸、醫(yī)療衛(wèi)生、移動通訊等單位密切聯(lián)系，充分聽取其合理意見與建議。比如積極與中國鐵塔集團對接沿線現(xiàn)有通訊基站資源，邀請新聞媒體對試點情況進行宣傳報道等。

4 結(jié)語

福建省屬南方重點集體林區(qū)，早在2002年就開始了林權(quán)制度改革，將林權(quán)落實到林農(nóng)手中。武夷山國家森林步道建設所涉及的利益相關者群體多，成份復雜，彼此間存在著錯綜復雜的關系。深入分析利益相關者的關系，了解其訴求，可起到事半功倍的作用。

在國家森林步道總體規(guī)劃編制階段，邀請各利益相關者直接參與其間，是一種有益的嘗試。規(guī)劃是否具有可操作性，前提是必須得到利益各方的普遍認可。武夷山國家森林步道總體規(guī)劃編制過程中，充分注重調(diào)動利益者的積極性，使他們有話語權(quán)、建議權(quán)、選擇權(quán)，這種做法可減少矛盾與沖突，確保規(guī)劃落地。

文章提到的五類人群，是森林步道最基本的利益相關者。國家森林步道是肩負著生態(tài)教育、遺產(chǎn)保護、文化傳承、休閑服務、經(jīng)濟增長等諸多使命的自然與文化綜合體[12]。由于使用功能不同，利益相關者也可能不同。比如，針對步道的生態(tài)教育功能而言，利益相關者還可以延伸到高等院校師生、中小學生、周邊林農(nóng)等。針對遺產(chǎn)保護功能而言，可延伸到考古學者、遺產(chǎn)研究團隊、社區(qū)居民等。針對文化傳承功能而言，又可延伸到文人墨客、歷史地理學者等?？梢?，在不同時期，因森林步道使用功能的側(cè)重面不同，利益相關者也可能發(fā)生變化，這是進行利益相關者分析時必須重點把握的問題之一。