托育服務(wù)需求與政策沿革的城市對(duì)比研究

朱 珠 ,李秀敏 ,金春燕

（1.徐州幼兒師范高等?？茖W(xué)校學(xué)前與特殊教育學(xué)院，江蘇徐州 221004；2.日本筑波大學(xué)人類綜合科學(xué)，日本筑波305-8577；3.樂山師范學(xué)院科學(xué)教育學(xué)院，四川樂山 614000）

一、問題的提出

伴隨我國人口政策變化，3歲以下嬰幼兒照護(hù)問題逐漸成為社會(huì)關(guān)注焦點(diǎn)。托育服務(wù)作為家庭照護(hù)的有利補(bǔ)充，一直處于發(fā)展短板，而得到國家重視。2019年國務(wù)院協(xié)同六部委共頒布政策文件9個(gè)，全面促進(jìn)我國3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)，尤其是托育服務(wù)的發(fā)展。截止到2019年12月31日，全國超過一半的?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）已經(jīng)對(duì)3歲以下嬰幼兒托育服務(wù)提出了地方性指導(dǎo)意見。2020年1-3月，寧波、廣州、濟(jì)南、合肥、蘭州、吉林、咸寧等城市先后在國家和各省的指導(dǎo)意見下，開展托育服務(wù)從業(yè)人員培訓(xùn)、托育機(jī)構(gòu)備案、普惠型托育申報(bào)、組建托育行業(yè)協(xié)會(huì)等促進(jìn)托育服務(wù)發(fā)展的具體工作。由此可見，3歲以下嬰幼兒托育服務(wù)發(fā)展已經(jīng)逐漸進(jìn)入到各地方因地制宜落地實(shí)施的重要階段。根據(jù)地方實(shí)際需求，制定符合本地特點(diǎn)的托育服務(wù)政策，是中國特色嬰幼兒照護(hù)服務(wù)體系建設(shè)與完善的關(guān)鍵之一［1］。

關(guān)于需求問題，不同學(xué)科有不同的理論體系。政治經(jīng)濟(jì)學(xué)中，馬克思認(rèn)為需求是指有支付能力的、實(shí)現(xiàn)交換價(jià)值的需要。哲學(xué)家馬爾庫塞則將需求分為“真實(shí)需求”和“虛假需求”，認(rèn)為由社會(huì)制度或者階段引導(dǎo)出來的需求，并不是真實(shí)需要。家庭對(duì)于托育服務(wù)的需求，既是家庭對(duì)于托育服務(wù)購買的主觀意愿，也受到包括國家政策在內(nèi)的社會(huì)環(huán)境的重要影響。因此，家庭對(duì)于托育服務(wù)的需求并不是單一的主觀感受，而是包含多層次、多維度的信息。地方制定與落實(shí)托育服務(wù)政策的前提是要針對(duì)需求的不同維度進(jìn)行分析，總結(jié)出全面、明確的托育服務(wù)需求；通過不同區(qū)域人群的需求對(duì)比，分析真實(shí)需求，尋找解決矛盾的差異化途徑。

本研究借鑒楊菊華［2］、矯佳凝［3］等人的操作定義，將托育服務(wù)需求定義為家庭根據(jù)實(shí)際情況，對(duì)于3歲以下嬰幼兒托育具有支付能力的需要。本文聚焦不同城市家庭對(duì)3歲以下嬰幼兒托育服務(wù)的需求，通過比較，分析需求的異同，結(jié)合不同地方政策的沿革，為未來地方政府出臺(tái)和落實(shí)托育服務(wù)相關(guān)政策提出合理化建議。

二、文獻(xiàn)研究

近年來，托育服務(wù)的相關(guān)研究數(shù)量大幅度增加。在中國知網(wǎng)搜索關(guān)鍵詞“3歲以下”并列“托育”，得到相關(guān)文獻(xiàn)392篇（截止2020年2月）?！叭鎯珊ⅰ闭邔?shí)施后的文獻(xiàn)數(shù)為339篇，占比86%。研究領(lǐng)域涉及社會(huì)學(xué)、人口學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、學(xué)前教育學(xué)、公共衛(wèi)生等及相關(guān)交叉學(xué)科。從中篩選出聚焦供求關(guān)系，探究我國托育服務(wù)政策的期刊文獻(xiàn)和學(xué)位論文共35篇。其中21篇分析國內(nèi)調(diào)查數(shù)據(jù)與資料，14篇為國際比較研究。

（一）國內(nèi)研究：聚焦需求的政策比較研究相對(duì)缺乏

全國范圍內(nèi)的調(diào)查主要有2016年的“十城市調(diào)查”①，2017年的“四省市調(diào)查”②和2019年的“13城市調(diào)查”③，相關(guān)論文和報(bào)告共4篇，文獻(xiàn)綜述研究1篇。調(diào)查研究顯示，目前我國3歲以下嬰幼兒的托育服務(wù)資源匱乏，不能滿足人民需求［4］。石智雷、劉思辰通過綜述研究闡述城市家庭的托育服務(wù)需求呈現(xiàn)多層次、多樣化特點(diǎn)［5］，但是缺少對(duì)城市需求差異性的關(guān)注。如何科學(xué)分析需求的不同維度，基于不同需求特點(diǎn)及需求變化討論政策沿革的中文文獻(xiàn)相對(duì)缺乏。

另一方面，我國關(guān)于3歲以下嬰幼兒托育服務(wù)的研究與實(shí)踐集中在發(fā)達(dá)城市地區(qū)，少有研究關(guān)注地區(qū)差異。我國正處于決勝全面建成小康社會(huì)、決戰(zhàn)脫貧攻堅(jiān)的關(guān)鍵時(shí)期，國家貧困地區(qū)兒童發(fā)展規(guī)劃（2014-2020年）中也明確提出為3歲以下嬰幼兒及其家庭提供早期保教服務(wù)。因此關(guān)注非一線城市以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的托育服務(wù)現(xiàn)狀與發(fā)展，分析城市、城鄉(xiāng)之間托育需求的差異性，具有重大現(xiàn)實(shí)意義。

在托育服務(wù)政策的國際比較研究方面，主要涉及比較的對(duì)象有美國、澳大利亞、日本、韓國、新加坡以及OECD部分國家。例如，楊菊華［6］、劉中一［7］、申秋紅［8］等人從人口和社會(huì)學(xué)角度，分別著眼于生育支持政策、福利政策等托育相關(guān)政策的國際比較，討論我國3歲以下嬰幼兒托育服務(wù)的發(fā)展方向與策略。童連在《上海托育問題研究》中梳理了日本和美國的托育服務(wù)利用現(xiàn)狀以及托育服務(wù)體制，為上海市3歲以下嬰幼兒托育服務(wù)發(fā)展提出建議［9］。以上文獻(xiàn)對(duì)比了政策出臺(tái)的社會(huì)背景和歷史沿革，但是很少聚焦各國政策出臺(tái)背后的國民需求調(diào)查情況。供需不平衡中到底是需求的哪些維度沒有得到滿足，與相應(yīng)政策有什么樣的關(guān)聯(lián)，并不能夠明確。

（二）國外研究：關(guān)注區(qū)域需求特點(diǎn)與政策的相互關(guān)系

關(guān)于兒童特別是3歲以下嬰幼兒的照護(hù)問題研究也一直在世界范圍內(nèi)不同領(lǐng)域中開展。2018 年，美國［10］、加拿大［11］等國家紛紛公布大數(shù)據(jù)，甚至用“照護(hù)沙漠”來表明目前本國不堪一擊的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)體系，更加引起了世界對(duì)于低齡嬰幼兒照護(hù)問題的關(guān)注。關(guān)于公民對(duì)兒童照護(hù)服務(wù)的需求（包括家庭需求和兒童發(fā)展需求）與國家照護(hù)服務(wù)發(fā)展關(guān)系的研究也較國內(nèi)更為充分。Chiara Saraceno通過對(duì)比歐洲各國的兒童照護(hù)需求和國家照護(hù)服務(wù)政策，認(rèn)為托育服務(wù)只是多種照護(hù)服務(wù)方式中的一種。雖然托育服務(wù)政策具有提高生育率，改善女性就業(yè)環(huán)境等國家利好作用，但是不符合公民需求的托育服務(wù)就不會(huì)被選擇［12］。Trudie Knijn對(duì)比了意大利和荷蘭兩國的照護(hù)服務(wù)需求和政策沿革，發(fā)現(xiàn)正是意大利公民對(duì)于教育質(zhì)量的較高需求，造成了托育成本增加，托育服務(wù)整體覆蓋率偏低。政府轉(zhuǎn)而通過延長生育假期、增加補(bǔ)貼等方式減輕家庭嬰幼兒照護(hù)負(fù)擔(dān)［13］。這項(xiàng)對(duì)比研究動(dòng)態(tài)展示了不同需求特點(diǎn)與國家政策發(fā)展的相互影響機(jī)制。John W.Sipple等人證實(shí)了紐約市不同社區(qū)的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)需求、能力、政策都具有差異性，且不同區(qū)域之間相互影響［14］。這一研究進(jìn)一步說明進(jìn)行區(qū)域特點(diǎn)分析及區(qū)域?qū)Ρ妊芯康闹匾浴?/p>

三、X市托育服務(wù)需求的調(diào)查研究

江蘇省X市屬于非區(qū)域性中心城市。通過發(fā)放調(diào)查問卷，在X市全域內(nèi)進(jìn)行隨機(jī)抽樣調(diào)查。調(diào)查的主要目的是全面了解X市3歲以下嬰幼兒托育服務(wù)的需求特點(diǎn)。

伯列紹將社區(qū)工作的需求評(píng)價(jià)為感覺性、表達(dá)性、規(guī)范性和比較性四種類型。鑒于社區(qū)工作與托育服務(wù)工作有區(qū)域性、群體性等相似點(diǎn)，本問卷設(shè)計(jì)以此為理論依據(jù)。問卷內(nèi)容涉及基本需求（是否為剛性需要、送托年齡選擇、送托時(shí)間選擇等）、品質(zhì)需求（已利用服務(wù)的滿意度、服務(wù)形式需求、服務(wù)內(nèi)容需求等）、對(duì)托育機(jī)構(gòu)的要求（性質(zhì)、交通、費(fèi)用等）和對(duì)政府作用的期待四個(gè)部分。

問卷調(diào)查最終收集有效問卷403 份。如表1 所示，本次調(diào)查對(duì)象涵蓋X市城鎮(zhèn)及鄉(xiāng)村地區(qū)，且城鄉(xiāng)數(shù)據(jù)比例基本符合該市城鎮(zhèn)人口比例（65.1%）［15］。

本研究對(duì)所有有效數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，總結(jié)X市3歲以下嬰幼兒托育服務(wù)需求有以下特點(diǎn)。

非剛性托育需求高。35.57%的家庭現(xiàn)階段沒有托育需要，61.94%的家庭表示如果有合適的托育機(jī)構(gòu)愿意嘗試。另有2.49%的家庭迫切需要送孩子入托，而實(shí)際入托率僅為1%。由此可見，X市3歲以下嬰幼兒照護(hù)目前處于以家庭為主體，托育服務(wù)為補(bǔ)充，補(bǔ)充不夠充分的發(fā)展階段。家庭對(duì)于托育服務(wù)的迫切需求暫時(shí)較少，改善型需求高，選擇托育服務(wù)的前提是促進(jìn)孩子身心發(fā)展，改善家庭育兒質(zhì)量。

表1 X 市托育服務(wù)需要的基本信息

選擇入托時(shí)間晚。45.75%的家庭考慮在孩子2歲半的時(shí)候開始入托，主要希望幫助孩子向幼兒園的集體生活過渡。選擇2歲以下開始入托的家庭不到30%，只有3.5%的家庭認(rèn)為孩子1 歲以前就可以入托。

送托時(shí)間需求多樣化。37.31%的家庭需要全日制托育，21.32%的家庭傾向于半日制托育。與此同時(shí)，延時(shí)照料、臨時(shí)照料也有相應(yīng)的需求群體。

教育質(zhì)量期望高。得到專業(yè)育兒指導(dǎo)，培養(yǎng)孩子獨(dú)立自主的能力，鍛煉社會(huì)交往能力是目前X市家庭選擇托育服務(wù)最主要的三個(gè)原因，占比均在65%以上。可見托育不等于托管，家庭對(duì)于“育”的需求不可小覷。對(duì)于教育質(zhì)量的需求同時(shí)反映在家庭對(duì)托育服務(wù)機(jī)構(gòu)的選擇標(biāo)準(zhǔn)上。安全衛(wèi)生條件（86.75%），師資力量（72.25%）是家庭最為關(guān)注的兩個(gè)要素，其次是課程設(shè)置（30.25%）。

對(duì)非公辦托育機(jī)構(gòu)的接受度較好。雖然有一半的X市家庭希望進(jìn)入公辦托育機(jī)構(gòu)（50.26%），但是質(zhì)量較好的民辦（15.1%），包括早教機(jī)構(gòu)內(nèi)開設(shè)托班（23.8%）等方式，也有相應(yīng)的接受群體。

表2 X市托育服務(wù)需要的城鄉(xiāng)差異

城鄉(xiāng)需求差異明顯。如表2所示，城鎮(zhèn)家庭對(duì)于托育服務(wù)提供日常照料和課程的需求大于鄉(xiāng)村地區(qū)。鄉(xiāng)村地區(qū)對(duì)托育服務(wù)的支付能力明顯較城鎮(zhèn)弱，對(duì)于托育機(jī)構(gòu)的普惠價(jià)格需求更高。此外，在是否支持幼兒園開設(shè)托班的問題上，城鄉(xiāng)差異明顯。

四、托育服務(wù)需求的城市對(duì)比與分析

南京市是江蘇省的省會(huì)城市，距離X市約330公里。選取南京市作為比較對(duì)象，以全國總體情況為背景，從基本需求、品質(zhì)需求、托育機(jī)構(gòu)選擇標(biāo)準(zhǔn)與對(duì)政府作用的期待四個(gè)方面與X市進(jìn)行對(duì)比，分析需求特點(diǎn)對(duì)地方托育服務(wù)發(fā)展的影響。

（一）基于基本需求，分析地方托育服務(wù)發(fā)展突破點(diǎn)

X市與南京市家庭的入托意愿相當(dāng)，都處于較高水平。但是X市的實(shí)際入托率遠(yuǎn)低于全國調(diào)查水平，矛盾較為突出。不管是X市還是南京市，孩子2歲左右是家長普遍考慮送托的最佳時(shí)機(jī)。2歲左右的“小托班”需求迫在眉睫。送托時(shí)長需求顯示，除了全日制以外，計(jì)時(shí)制托管的需求在X市和南京市均比較突出，特點(diǎn)明顯。（具體數(shù)據(jù)對(duì)比見表3）

表3 托育服務(wù)基本需求的城市對(duì)比

二孩政策實(shí)施后，家長的早期教育意識(shí)逐漸增強(qiáng)，照護(hù)理念不斷更新，但是不同群體的養(yǎng)育觀念差異較大［16］。這一社會(huì)背景是影響家庭托育服務(wù)需求的宏觀環(huán)境系統(tǒng)（macrosystem）④。地方政府必須在國家整體發(fā)展方向下，結(jié)合地方需求決定發(fā)展的突破點(diǎn)及落實(shí)路徑。例如，重視科學(xué)照護(hù)理念的宣傳引導(dǎo)；重點(diǎn)解決2歲左右嬰幼兒的入托需求，逐步擴(kuò)大服務(wù)的年齡范圍；鼓勵(lì)托育服務(wù)提供者增加服務(wù)形式等。我國的托育服務(wù)發(fā)展必然是一個(gè)長期的，不斷發(fā)展的過程［17］。地方政府只有通過分析本地區(qū)具體需求，找到解決突破點(diǎn)，才能盡快減輕供需矛盾的程度，避免矛盾激化，促進(jìn)托育服務(wù)的可持續(xù)發(fā)展。

（二）基于品質(zhì)需求，分析地方托育服務(wù)發(fā)展步驟

不同城市家庭對(duì)托育服務(wù)質(zhì)量的滿意度均為50%左右，不信任、不放心是家庭面對(duì)托育服務(wù)的普遍心理狀態(tài)。分析原因有以下兩點(diǎn)。第一，3歲以下嬰幼兒的托育服務(wù)目前尚處于發(fā)展的初級(jí)階段，不能得到家庭普遍理解；第二，目前市場(chǎng)上托育服務(wù)的提供方確實(shí)存在魚龍混雜的問題。促進(jìn)托育服務(wù)發(fā)展，數(shù)量是一方面，提高質(zhì)量更是民生所向。在托育服務(wù)內(nèi)容上，不同城市家庭的需求側(cè)重也略有不同。X市的單純照護(hù)需求遠(yuǎn)低于提升孩子各方面能力的教育需求。而在南京市，照護(hù)需求則位居首位。（具體數(shù)據(jù)對(duì)比見表4）

表4 托育服務(wù)品質(zhì)需求的城市對(duì)比

照護(hù)需求較高的地區(qū)，在保證一定質(zhì)量的前提下，優(yōu)先考慮托育機(jī)構(gòu)設(shè)置的覆蓋范圍，確保能夠切實(shí)滿足嬰幼兒的照護(hù)需求。X市則要注意提高托育機(jī)構(gòu)的教育質(zhì)量。托育機(jī)構(gòu)只有在提供優(yōu)質(zhì)保育的同時(shí)，發(fā)揮育兒指導(dǎo)的重要作用，才能逐漸被家庭接受和信賴。當(dāng)托育服務(wù)真正被家庭認(rèn)可為家庭照護(hù)的有利補(bǔ)充，潛在的需求才能成為真正的市場(chǎng)需求，帶動(dòng)托育服務(wù)市場(chǎng)的迅速發(fā)展。通過以上分析可以得出以下兩點(diǎn)建議。第一，托育不是托管，單純的照護(hù)作用不能夠滿足家庭對(duì)于托育服務(wù)的品質(zhì)需求。第二，地方政府開展托育服務(wù)工作時(shí)要注意數(shù)量與質(zhì)量的平衡。根據(jù)該地區(qū)托育服務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀，明確發(fā)展步驟，按部就班，穩(wěn)扎穩(wěn)打。

（三）基于選擇標(biāo)準(zhǔn)，分析地方托育機(jī)構(gòu)的規(guī)劃與布局

首先，公辦托育機(jī)構(gòu)依然是家庭的首要選擇。調(diào)查中家庭偏好公辦機(jī)構(gòu)的原因主要是費(fèi)用低、教師素質(zhì)高、信譽(yù)好、有保障。相比另一方面，非公辦機(jī)構(gòu)中卻屢次出現(xiàn)“虐童”等惡劣事件。公辦機(jī)構(gòu)比起其他非公辦機(jī)構(gòu)優(yōu)勢(shì)明顯，但是供不應(yīng)求。非公辦機(jī)構(gòu)必須提高托育服務(wù)質(zhì)量，拓展托育服務(wù)形式，優(yōu)化產(chǎn)品形象，提升品牌信譽(yù)，才能夠真正參與和促進(jìn)我國社會(huì)托育服務(wù)發(fā)展工作［20］。

其次，幼兒園向下延伸，開設(shè)托班成為大勢(shì)所趨。兩個(gè)城市乃至全國范圍內(nèi)，大多數(shù)家庭支持在幼兒園內(nèi)開設(shè)托班?，F(xiàn)階段我國托育服務(wù)資源相對(duì)缺乏，鼓勵(lì)有條件的幼兒園向下發(fā)展托育有利于托育服務(wù)的有效普及［21］。這里要注意托育服務(wù)資源與學(xué)前教育資源的分配問題，發(fā)展托育服務(wù)必須以不減少學(xué)前教育供給為前提，兼顧平衡發(fā)展。尤其是鄉(xiāng)村地區(qū)學(xué)前教育資源仍在不斷發(fā)展中，需要慎重考慮在幼兒園開設(shè)托班，避免影響鄉(xiāng)村地區(qū)3歲以后幼兒的入園率。

再者，X市相對(duì)而言更能夠接受不同性質(zhì)的托育機(jī)構(gòu)，包括早教機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)的“小托班”。這是多種社會(huì)力量興辦托育機(jī)構(gòu)得到一定認(rèn)可的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)。因此，除了有條件幼兒園向下延伸，早教機(jī)構(gòu)發(fā)展托育服務(wù)的橫向延伸，單位、社區(qū)發(fā)展托育服務(wù)的新形態(tài)，“互聯(lián)網(wǎng)+托育服務(wù)”的線上共享平臺(tái)等方式，也應(yīng)當(dāng)作為托育服務(wù)發(fā)展的新思路與新路徑，納入地方統(tǒng)籌規(guī)劃與布局。

在環(huán)境、師資、費(fèi)用和交通方面，X市相比較南京市而言，交通便利的需求較弱。南京市對(duì)于室外活動(dòng)環(huán)境的需求十分顯著。而師資力量則是兩個(gè)城市家庭在選擇托育機(jī)構(gòu)時(shí)共同關(guān)注的要素。這就要求不同地方政府結(jié)合本地區(qū)的需求特點(diǎn)，明確本地區(qū)托育機(jī)構(gòu)的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)與管理辦法，才能夠有效規(guī)范本地區(qū)的托育服務(wù)市場(chǎng)準(zhǔn)入，落實(shí)監(jiān)管，為地方托育機(jī)構(gòu)的健康發(fā)展提供良好政策環(huán)境。（具體數(shù)據(jù)對(duì)比見表5）

（四）基于家庭期望，分析地方政府在托育服務(wù)發(fā)展中的作用

表5 托育機(jī)構(gòu)選擇標(biāo)準(zhǔn)的城市對(duì)比

兩個(gè)城市的家庭對(duì)政府在各方面發(fā)揮重要作用的需求都十分強(qiáng)烈。南京市家庭提出希望政府能夠發(fā)揮政策引導(dǎo)、管理監(jiān)督、購買服務(wù)、獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助等相關(guān)作用［22］。而如圖1所示，X市除了以上需求以外，還有希望政府能夠引導(dǎo)托育機(jī)構(gòu)的師資培訓(xùn)，直接給家庭提供育兒宣傳指導(dǎo)以及希望增加產(chǎn)假和育兒假的需求。

圖1 X市家庭對(duì)政府作用發(fā)揮的需求

以上需求所反映的問題實(shí)際上涉及衛(wèi)生、教育、民政、財(cái)政、住房建設(shè)等多個(gè)部門，只有政府能夠統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，開展工作。因此，基于家庭期望，地方政府必須成為推進(jìn)托育服務(wù)發(fā)展工作的行動(dòng)者和責(zé)任方。對(duì)于政府作用的期望是從不同個(gè)體的特異性出發(fā)，而政策的頒布必須考慮綜合因素，例如產(chǎn)假和育兒假的延長可能帶來勞動(dòng)力市場(chǎng)壓力，女性就業(yè)歧視增加等社會(huì)問題。不管是托育服務(wù)需求還是政策都不可能脫離于社會(huì)背景單獨(dú)考慮。地方政府要合理發(fā)揮宏觀調(diào)控能力，也要合理界定管理權(quán)限和范圍，積極引導(dǎo)各方合作，才能最大程度解決民生問題，滿足民生需要，提高民生質(zhì)量。

五、需求變化下城市托育服務(wù)政策沿革的思考

地方政策文件的出臺(tái)要基于當(dāng)時(shí)的城市需求，同時(shí)隨著需求的不斷改變而深化和延伸。南京市作為江蘇省的省會(huì)城市，率先頒布了多項(xiàng)托育服務(wù)的相關(guān)政策性文件，促進(jìn)城市兒童照護(hù)服務(wù)能力的提升。2011年南京市人民政府發(fā)布《進(jìn)一步加強(qiáng)人口服務(wù)管理工作的意見》，強(qiáng)調(diào)把民營早教機(jī)構(gòu)作為3歲以下嬰幼兒相關(guān)服務(wù)的主渠道，同時(shí)要求幼兒園取消“小托班”。從結(jié)果來看，該政策確實(shí)一定程度緩解了當(dāng)時(shí)幼兒園入園難的矛盾焦點(diǎn)，保障了3-6歲適齡兒童受教育的權(quán)利，但同時(shí)也激化了3歲以下嬰幼兒的托育服務(wù)供需矛盾。2012年基于2011年政策落實(shí)后家庭需求的變化，政府提出積極扶持發(fā)展全日制早期發(fā)展機(jī)構(gòu)（育兒園）和計(jì)時(shí)制的早教發(fā)展機(jī)構(gòu)［23］，是政策根據(jù)實(shí)際情況迅速反應(yīng)的體現(xiàn)。2014年，政府進(jìn)一步明確不同類型3 歲以下早期教養(yǎng)機(jī)構(gòu)的管理規(guī)范，包括機(jī)構(gòu)性質(zhì)、設(shè)置條件、管理辦法和資質(zhì)評(píng)估要求［24］。全面二孩政策實(shí)施后，南京市從2017 年啟動(dòng)了全面推進(jìn)社會(huì)化托育服務(wù)質(zhì)量提升的三年行動(dòng)計(jì)劃，大力支持社會(huì)力量舉辦育兒園，探索推廣“1+1+N”普惠型、社區(qū)化服務(wù)［25］。目前，南京市在江蘇省乃至全國的托育服務(wù)發(fā)展中處于領(lǐng)先水平，南京市的地方托育服務(wù)政策也同時(shí)起到了自下而上推動(dòng)國家相關(guān)政策完善的重要作用［26］。

X市在2011年明確要求提高0-3歲嬰幼兒早期教育水平［27］。這一政策雖然沒有提及托育服務(wù)，但是鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦0-3歲的嬰幼兒早期教育機(jī)構(gòu)，同時(shí)鼓勵(lì)省優(yōu)質(zhì)幼兒園開辦0-3歲嬰幼兒教育園區(qū)，強(qiáng)調(diào)向0-3歲嬰幼兒家長和看護(hù)人提供科學(xué)育兒知識(shí)輔導(dǎo)。在政策導(dǎo)向下，X市的早期教育機(jī)構(gòu)蓬勃發(fā)展，家庭的早期教育意識(shí)不斷增強(qiáng)。這種早教機(jī)構(gòu)先行的實(shí)際情況也為后續(xù)在早期教育機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)置“小托班”提供了可能性，與目前多樣化托育機(jī)構(gòu)性質(zhì)的需求相符合。2016年，X市頒布《兒童發(fā)展規(guī)劃（2016-2020年）》，但沒有明確涉及3歲以下嬰幼兒托育服務(wù)的具體工作安排［28］。隨著國家大力推進(jìn)托育服務(wù)發(fā)展，X市也必將啟動(dòng)因地制宜促進(jìn)3歲以下嬰幼兒托育服務(wù)發(fā)展的相關(guān)工作。

2019年，復(fù)旦大學(xué)、北京師范大學(xué)以及國家衛(wèi)建委相關(guān)部門相繼舉辦了較大規(guī)模的托育服務(wù)發(fā)展論壇，稱2019年是“托育元年”。業(yè)內(nèi)人士更是大膽預(yù)測(cè)托育產(chǎn)業(yè)已經(jīng)進(jìn)入快速發(fā)展的蝶變時(shí)期［29］。在國家逐漸建立和完善托育服務(wù)政策體系的同時(shí)，更應(yīng)該引起重視的是我國顯著的地區(qū)和城鄉(xiāng)差異所帶來的具體實(shí)施中的困難與挑戰(zhàn)。地方政府只有在多維度分析當(dāng)?shù)丶彝バ枨蟮幕A(chǔ)上，開展具有地方特色的托育服務(wù)工作，才能夠有效促進(jìn)當(dāng)?shù)赝杏?wù)的健康發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)嬰幼兒健康成長，家庭和諧幸福，乃至社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

［注釋］

①2016年，原國家衛(wèi)生與計(jì)劃生育委員會(huì)在全國十個(gè)城市開展的0-3歲嬰幼兒托育服務(wù)需求與供給抽樣調(diào)查。調(diào)查對(duì)象為3歲以下孩子的母親，樣本量為10004人。

②2017年，中國人民大學(xué)與國務(wù)院婦兒工委聯(lián)合開展的四省市（天津、黑龍江、山東、四川）0-3歲嬰幼兒托育服務(wù)需求與供給抽樣調(diào)查。調(diào)查對(duì)象為3歲以下孩子的母親和父親，樣本量為4770人。

③2019年，洪秀敏等受國家衛(wèi)健委委托開展“3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)供需現(xiàn)狀調(diào)研”。調(diào)查對(duì)象人數(shù)為28582人。

④宏觀環(huán)境系統(tǒng)出自布朗芬布倫納（Urie Bronfenbrennr,1917～2005）的生態(tài)系統(tǒng)理論（ecological systems theory)。宏觀環(huán)境系統(tǒng)指影響各個(gè)層次的活動(dòng)和互動(dòng)的價(jià)值觀、法律、習(xí)俗和文化資源。