國家治理視域下推進(jìn)審計機關(guān)協(xié)同發(fā)展的對策

黨的十九屆四中全會專門研究國家制度和國家治理問題，深刻回答了“堅持和鞏固什么、完善和發(fā)展什么”這個重大政治問題，充分體現(xiàn)了以習(xí)近平同志為核心的黨中央高瞻遠(yuǎn)矚的戰(zhàn)略眼光和強烈的歷史擔(dān)當(dāng)，開啟了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新航程。市縣審計機關(guān)作為國家審計的基礎(chǔ)力量，需要以更加獨立、超脫的視角去行使監(jiān)督權(quán)，本文以市縣審計機關(guān)發(fā)展的目標(biāo)和問題為導(dǎo)向，從國家治理的視角，提出推進(jìn)市縣審計機關(guān)進(jìn)一步科學(xué)發(fā)展的對策措施。

一、市縣審計機關(guān)發(fā)展存在的主要問題

改革是國家治理與時俱進(jìn)的自我完善和發(fā)展，既是由問題倒逼產(chǎn)生，又在不斷解決問題中得以深化。對于市縣審計機關(guān)發(fā)展而言，外因是協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個全面”戰(zhàn)略布局、促進(jìn)完善國家治理的客觀需求，內(nèi)因則是健全審計制度、破除發(fā)展障礙的內(nèi)在需要。

（一）對市縣審計機關(guān)的統(tǒng)籌管理還較為薄弱

審計項目多、時間緊、任務(wù)重與審計人員數(shù)量有限、管理相對薄弱的矛盾日益凸顯。以浙江省為例，浙江省GDP總量和國有資產(chǎn)總量均位列全國第四，加上省直管縣的財政體制，要落實審計全覆蓋要求，審計任務(wù)非常繁重。但浙江是編制小省，全省審計系統(tǒng)人員編制合計3285名，其中事業(yè)編制占三分之一。特別是推進(jìn)市縣審計機關(guān)人財物管理改革后，浙江省審計廳在計劃、干部管理等綜合部門的人員配置和力量更加不足，一定程度上影響了改革的順利推進(jìn)。如在干部管理上，省審計廳要會同省委組織部和市委管理市級審計局領(lǐng)導(dǎo)班子成員、縣級局正職200多人。在審計業(yè)務(wù)管理上，浙江各市縣審計機關(guān)的年度審計項目計劃、審計結(jié)果和發(fā)現(xiàn)的重大違紀(jì)違法問題線索、審計工作報告、重大事項要向省審計廳報告。省審計廳還要對全省審計質(zhì)量進(jìn)行管控，落實審計執(zhí)法責(zé)任制，人少事多的矛盾非常突出，導(dǎo)致對市縣審計機關(guān)的干部管理、業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)等還較為薄弱。

（二）審計監(jiān)督大格局尚未有效形成

公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源及領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任履行情況已經(jīng)納入審計監(jiān)督全覆蓋范圍，依靠現(xiàn)有的審計力量無法滿足審計全覆蓋的要求，需要有效整合、借助內(nèi)部審計和社會審計力量，特別是要有效發(fā)揮內(nèi)部審計基礎(chǔ)性源頭性自我監(jiān)管作用。但目前國家審計機關(guān)對內(nèi)部審計力量缺乏有效整合。內(nèi)部審計點多面廣，處于離散狀態(tài)，且屬于部門、單位直接管理，國家審計機關(guān)僅限于指導(dǎo)監(jiān)督職能，整合內(nèi)部審計力量缺乏有效手段。另外，通過政府采購社會審計力量，有效緩解了國家審計力量不足的困難，但社會審計人員也存在審計理念、審計方法和技術(shù)等方面的局限性，跟不上國家審計的發(fā)展。社會中介機構(gòu)由于經(jīng)濟效益驅(qū)動，中標(biāo)以后往往并未提供優(yōu)秀人才，而是把國家審計項目當(dāng)作練兵場、走過場，需要從制度上和形式上加強規(guī)范管理。

（三）市縣審計機關(guān)改革的主動性尚未充分發(fā)揮

審計機關(guān)人財物管理改革試點與近期實施的司法體制改革、監(jiān)察體制改革相比，市縣審計機關(guān)普遍反映，審計工作任務(wù)和質(zhì)量要求明顯增加，對審計人員綜合素質(zhì)要求越來越高，外地交叉審計時間長影響照顧家庭生活，但與之相應(yīng)的收入等保障體系尚未跟進(jìn)，職業(yè)化進(jìn)程滯后，導(dǎo)致優(yōu)秀人才流失，招錄不到審計工作緊缺的專業(yè)人才。

二、審計機關(guān)發(fā)展的現(xiàn)狀與成效——以浙江省為例

浙江省的改革試點體現(xiàn)了改革目標(biāo)導(dǎo)向和管少管好的原則，通過改革，全省審計機關(guān)尤其是市縣審計機關(guān)的獨立性和權(quán)威性、審計業(yè)務(wù)的協(xié)同性和高效性、審計隊伍的專業(yè)性得到有效加強，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）審計工作的獨立性得到進(jìn)一步增強

浙江省改革試點方案明確將“依法獨立行使審計監(jiān)督權(quán)”作為改革的著眼點，從人、事、財?shù)确矫嫒胧?，推出了一系列保障獨立性的制度辦法。同時，全面清理退出政府各類協(xié)調(diào)議事機構(gòu)，不再直接參與政府部門具體管理事務(wù)，讓審計回歸監(jiān)督本職。這一系列舉措，有利于市縣審計機關(guān)依法獨立監(jiān)督，審計機關(guān)地位有了明顯提升。

（二）對市縣審計機關(guān)的管理進(jìn)一步順暢

通過強化對市縣審計機關(guān)的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)，上級審計機關(guān)的審計理念、工作重點及相關(guān)要求都能得到較好的貫徹落實。重點項目統(tǒng)籌安排，尤其是重大政策措施落實情況跟蹤審計等重大同步審計項目，由署、省、市統(tǒng)籌安排，編制年度審計項目計劃同步開展，實現(xiàn)協(xié)同實施和成果共享，有效推進(jìn)審計全覆蓋，提升審計項目質(zhì)量。

（三）審計人員的專業(yè)水平得到進(jìn)一步提升

首先，審計項目計劃統(tǒng)一由省審計廳審批管理、重要審計報告由上級審計機關(guān)審定等做法，倒逼市縣審計機關(guān)加強項目籌劃，規(guī)范審計實施，擴大審計成果。其次，通過統(tǒng)籌市縣審計力量參與重大同步審計項目，有助于市縣審計機關(guān)開闊視野、把握政策、查透問題、提準(zhǔn)建議。最后，省審計廳負(fù)責(zé)統(tǒng)一招考市縣審計人員，統(tǒng)一組織業(yè)務(wù)培訓(xùn)，嚴(yán)把入口關(guān)、知識更新關(guān)，可以優(yōu)化市縣審計干部隊伍結(jié)構(gòu)，提升審計干部的綜合素質(zhì)。

（四）審計資源共享水平得到進(jìn)一步提高

一方面，省審計廳全面掌握市縣上報的審計項目情況后，有利于對一些政策性、普遍性、傾向性的問題，從全省角度要求進(jìn)行統(tǒng)一整改，增強整改力度。另一方面，省審計廳通過匯總各地和重點行業(yè)數(shù)據(jù)，有利于進(jìn)行分類歸集、綜合比對、關(guān)聯(lián)分析。市縣審計機關(guān)也同步實現(xiàn)數(shù)據(jù)資源共享，提高審計工作效率，促進(jìn)審計成果提升。

三、推進(jìn)審計機關(guān)協(xié)同發(fā)展的改革路徑

全國審計機關(guān)作為一個系統(tǒng)，需要從國家治理角度，堅持審計協(xié)同發(fā)展的理念，首先應(yīng)從國家層面進(jìn)行頂層設(shè)計，總體布局；省級層面作為市縣審計機關(guān)的直接上級，要加強組織領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)，為市縣審計機關(guān)搭建發(fā)展平臺，創(chuàng)造有利條件；市縣審計機關(guān)要加強自身建設(shè)，更好地圍繞黨委政府工作中心開展審計工作，發(fā)揮審計監(jiān)督和保障職能，促進(jìn)經(jīng)濟社會健康發(fā)展。

（一）加強頂層設(shè)計，加快形成審計監(jiān)督大格局

1.著力發(fā)揮好國家審計主導(dǎo)作用

國家審計機關(guān)是審計工作的主體，通過中長期審計工作規(guī)劃和年度項目計劃，增強對審計項目的立項管理，通盤計劃年度審計工作，并對審計項目借助內(nèi)部審計、社會審計力量作出總體安排，以審計項目為載體，促進(jìn)形成國家審計、內(nèi)部審計和社會審計三者融合推進(jìn)的審計監(jiān)督大格局。

2.有效發(fā)揮內(nèi)部審計基礎(chǔ)性、源頭性自我監(jiān)管作用

內(nèi)部審計是國家審計必不可少的有益補充，內(nèi)部審計工作開展有效程度，直接影響被審計單位的內(nèi)部控制質(zhì)量和國家審計力量的投入。國家審計機關(guān)負(fù)有對內(nèi)部審計工作的指導(dǎo)和監(jiān)督職能，應(yīng)成立或明確專門部門加強對內(nèi)部審計工作的指導(dǎo)和監(jiān)督。審計署和省級審計機關(guān)，要從宏觀層面推動出臺有關(guān)加強內(nèi)部審計工作的指導(dǎo)意見和實施辦法。市縣審計機關(guān)應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，出臺具體操作辦法，貫徹落實有關(guān)內(nèi)部審計工作規(guī)定，大力推動行政事業(yè)單位和國有企業(yè)健全內(nèi)部審計機構(gòu)，增強內(nèi)部審計力量，推動內(nèi)部審計工作持續(xù)有效開展。

3.完善政府采購，充分借助社會審計力量

社會審計是國家審計的重要補充力量，通過政府采購形式購買社會審計服務(wù)，可以有效緩解國家審計機關(guān)特別是市縣審計機關(guān)審計力量不足的問題。一方面要保障采購經(jīng)費，將其納入審計專項經(jīng)費予以充分保障。另一方面，要完善協(xié)審工作日常管理和監(jiān)督辦法，從計劃、調(diào)度、考核、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等全過程加強管理。另外，要完善協(xié)審工作激勵機制，激勵事務(wù)所遴選優(yōu)秀人員參與協(xié)審工作，促進(jìn)形成國家審計機關(guān)和社會審計機構(gòu)協(xié)調(diào)推進(jìn)的雙贏格局。

（二）完善體制機制，構(gòu)建上下貫通的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)體系

1.以審計項目立項為龍頭，統(tǒng)籌重大同步審計項目

當(dāng)前，結(jié)合經(jīng)濟社會發(fā)展情況和黨委政府需求，可通過構(gòu)建政策跟蹤審計、經(jīng)濟責(zé)任審計、財政審計大格局三大平臺來統(tǒng)領(lǐng)審計項目立項工作，并將其他專業(yè)審計項目融合到三大平臺上來通盤考慮，綜合立項，同步實施，以求更好地發(fā)揮審計的監(jiān)督和保障職能。在此基礎(chǔ)上，市縣審計機關(guān)一方面根據(jù)要求參與重大同步審計項目，另一方面，結(jié)合當(dāng)?shù)攸h委政府需求和社會熱點難點問題獨立立項，發(fā)揮好服務(wù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的職能作用。

2.以同步項目實施為載體，加強審計質(zhì)量控制，提升審計成果

由審計署和省審計廳統(tǒng)籌安排重大同步審計項目，制訂審計實施方案，組織市縣審計機關(guān)以“上審下”“交叉審”“聯(lián)合審”等模式共同參與，并在組織實施中加強過程管理和成果管理。如在審計實施中可實行“五統(tǒng)五分”，“五統(tǒng)”即統(tǒng)一工作方案，統(tǒng)一審前公示，統(tǒng)一進(jìn)點動員，統(tǒng)一情況反饋，統(tǒng)一分析上報；“五分”即工作人員分別派出，具體事項分別檢查，時間進(jìn)度分別掌握，檢查報告分別形成，運用結(jié)果分別落實。既可統(tǒng)籌同步項目的進(jìn)度、質(zhì)量和成果，又可由參與同步審計的市縣審計機關(guān)結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H形成有價值的獨立報告，并將審計成果納入當(dāng)?shù)亍皟蓚€報告”。探索審計成果共享機制，將其他審計機關(guān)對當(dāng)?shù)貙嵤┑摹敖徊鎸徲嫛背晒{入當(dāng)?shù)亍皟蓚€報告”進(jìn)行反映。在審計實施中，市縣審計機關(guān)還可以探索“兩責(zé)聯(lián)審”模式，由市委組織部、市審計局共同對領(lǐng)導(dǎo)干部履行選人用人責(zé)任和經(jīng)濟責(zé)任的情況進(jìn)行檢查監(jiān)督，或者“巡審聯(lián)動”模式，即將黨風(fēng)廉政巡察工作與經(jīng)濟責(zé)任審計工作有機結(jié)合，聯(lián)合紀(jì)委監(jiān)委、巡視組、組織部、人社、財政等有關(guān)部門對被審計單位同時開展審計監(jiān)督和有關(guān)專門監(jiān)督，提升審計成果。

3.完善審計成果綜合利用機制

牢固樹立“發(fā)現(xiàn)問題是水平、推動解決問題是本領(lǐng)”的科學(xué)理念，推動提高審計成果質(zhì)量和運用水平。一是要完善重要審計成果向當(dāng)?shù)攸h委政府和上級審計機關(guān)同步報告制度，強化上級審計機關(guān)的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)，保證審計機關(guān)依法獨立行使審計監(jiān)督權(quán)。二是要持續(xù)強化審計整改。在國家和省級層面出臺整改辦法的基礎(chǔ)上，市縣審計機關(guān)可通過建立健全審計整改情況落實和報告制度、開列審計“問題清單”、限期整改落實“銷號”、強化對審計整改結(jié)果的考核和問責(zé)等手段，推動審計整改落實到位。三是要推動把審計監(jiān)督與黨管干部、紀(jì)律檢查、追責(zé)問責(zé)結(jié)合起來，把審計結(jié)果及整改情況作為考核、任免、獎懲領(lǐng)導(dǎo)干部的重要依據(jù)。四是要拓寬審計成果運用渠道。除依法查處問題外，還要注重對典型性、普遍性、傾向性問題梳理分析，提出審計意見和建議，促進(jìn)完善體制機制。

（三）強化協(xié)同發(fā)展，加快推進(jìn)審計職業(yè)化建設(shè)

1.注重加強領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)

上級審計機關(guān)既要加強對審計業(yè)務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)，也要加強對審計隊伍的組織領(lǐng)導(dǎo)，特別是要關(guān)注審計機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)這個核心，通過黨組中心組學(xué)習(xí)、各類專題實踐活動、業(yè)務(wù)會議和培訓(xùn)等黨建和業(yè)務(wù)載體，引導(dǎo)市縣審計機關(guān)將政治理論學(xué)習(xí)和實踐融入到日常工作當(dāng)中，將上級審計機關(guān)和當(dāng)?shù)攸h委政府對審計工作的要求融入到審計業(yè)務(wù)當(dāng)中，推動形成一支政治素質(zhì)強、管理水平高、專業(yè)結(jié)構(gòu)合理、具有開拓創(chuàng)新能力的市縣審計機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子。

2.注重提升審計業(yè)務(wù)能力

審計機關(guān)要發(fā)展，業(yè)務(wù)能力是關(guān)鍵，審計成果是審計機關(guān)績效的直接衡量標(biāo)準(zhǔn)。一方面，市縣審計機關(guān)要通過加強業(yè)務(wù)管理和考核，引導(dǎo)審計人員做實做細(xì)審計項目，提升審計成果。另一方面，上級審計機關(guān)既要加強考核，激勵市縣審計機關(guān)聚焦審計業(yè)務(wù)，提升審計價值，又要充分發(fā)揮師資優(yōu)勢，通過各類專業(yè)會議、培訓(xùn)促進(jìn)市縣審計人員更新知識、提升業(yè)務(wù)能力。特別是在各類同步審計項目中，大力推廣以會代訓(xùn)、以審代訓(xùn)、以審促學(xué)，帶動市縣審計人員提升審計業(yè)務(wù)能力。

3.注重加強對審計機關(guān)自身監(jiān)督

一是要嚴(yán)格執(zhí)法。對審計發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)問題，特別是屬于主觀故意的，要堅決查處，當(dāng)好國家財產(chǎn)的“看門人”、經(jīng)濟安全的“守護(hù)者”。二是要當(dāng)好改革促進(jìn)派。審計工作不能教條主義，要引導(dǎo)市縣審計機關(guān)既做到對發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)問題嚴(yán)格執(zhí)法，又貫徹好“三個區(qū)分開來”的重要理念，對改革創(chuàng)新、擔(dān)當(dāng)作為中出現(xiàn)的一些問題，經(jīng)過規(guī)定程序后實行容錯免責(zé)，當(dāng)好改革促進(jìn)派。三是要樹立清正廉潔形象，提升審計公信力。權(quán)力就是責(zé)任，履行審計監(jiān)督職能，首先要把審計權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的“籠子”。在加強學(xué)習(xí)教育的基礎(chǔ)上，通過制度管人管事，梳理審計工作中的高發(fā)易發(fā)風(fēng)險點，探索建立“干預(yù)審計行為”登記報告制度，健全完善審計發(fā)現(xiàn)問題處理全程留痕制度，壓縮審計自由裁量權(quán)，防止以權(quán)謀私、失職瀆職情況發(fā)生。要完善審計結(jié)果公告制度，將審計結(jié)果公告常態(tài)化，引入公眾監(jiān)督，倒逼審計機關(guān)提升審計質(zhì)量，防范審計風(fēng)險。

4.注重構(gòu)建特色的審計職業(yè)化

在審計項目上，審計組成員具有鮮明的團(tuán)隊合作型職業(yè)特點，審計業(yè)務(wù)工作及其成果在審計機關(guān)各部門之間也同樣難以切割。如審計機關(guān)的計劃、法規(guī)等綜合管理部門，業(yè)務(wù)上與審計項目息息相關(guān)。審計人員在綜合部門和業(yè)務(wù)部門也需要輪崗，加強崗位鍛煉，提升綜合業(yè)務(wù)能力，因此，在審計職業(yè)化體系設(shè)計中，除行政后勤等基礎(chǔ)保障部門外，應(yīng)對綜合部門和業(yè)務(wù)部門審計人員同等對待。設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)上可以專業(yè)技術(shù)職務(wù)任職資格為依據(jù)，以審計實務(wù)能力為標(biāo)準(zhǔn)，形成獨具特色的審計職業(yè)化管理體系。