我國銀行業(yè)應(yīng)對金融制裁挑戰(zhàn)的建議

美國實(shí)行霸權(quán)主義的兩大法寶：美元和軍隊(duì)，這是美國最高級別的全球戰(zhàn)略。借由美元傳輸和金融體系的全球化網(wǎng)絡(luò)化，使美國在國際儲備、清算及監(jiān)管領(lǐng)域擁有強(qiáng)大優(yōu)勢，可以逐漸實(shí)現(xiàn)通過金融制裁方式迅速切斷被制裁國家與全球主要金融市場的聯(lián)系，導(dǎo)致被制裁國資金急速外流、貨幣急劇貶值、外匯儲備耗盡，接著就是通貨膨脹、財(cái)政赤字、債務(wù)危機(jī)甚至經(jīng)濟(jì)崩潰和政權(quán)垮臺，如此低成本、高效率的金融制裁作為懲罰他國的重要手段，已成為美國當(dāng)前最重要的霸權(quán)工具。

一、金融制裁的不對稱權(quán)利

制裁是維護(hù)安全和經(jīng)濟(jì)利益的一種非武力工具，包括經(jīng)濟(jì)制裁(含貿(mào)易限制)、外交限制、武器禁運(yùn)、旅行禁令等。金融制裁作為經(jīng)濟(jì)制裁的一種形式，對被制裁對象的資金融通進(jìn)行阻止或限制，干擾被制裁對象的經(jīng)濟(jì)活動，進(jìn)而達(dá)到特定目的。布雷頓森林體系之后，美國借由逐漸強(qiáng)大的金融領(lǐng)域霸權(quán)地位，將金融制裁作為戰(zhàn)爭替代手段和大國之間博弈的籌碼。美元在國際流通貨幣領(lǐng)域中占據(jù)81%的絕對優(yōu)勢，幾乎是唯一的國際貨幣，隨著世界經(jīng)濟(jì)的全球化，各國之間的聯(lián)系日益緊密，美元成為連結(jié)各國經(jīng)濟(jì)的紐帶。美國擁有全球最廣最深的金融市場和最為先進(jìn)的互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域技術(shù)。依托著如此得天獨(dú)厚的優(yōu)勢，美國和美元占據(jù)了國際貨幣金融體系中心地位，也將全球金融制裁賦予了不對稱性的濃重色彩。

美國作為當(dāng)前全球金融制裁發(fā)起最為頻繁、嚴(yán)厲的國家，多以“支持恐怖主義”與“反人權(quán)”等為制裁理由。金融制裁成為美國特別的殺傷武器，通過各種限制活動，鼓勵相關(guān)主體遵守法律法規(guī)，進(jìn)而孤立受制裁方，增加受制裁方的政治決策者壓力，增加受制裁主體從事特定活動的成本。制裁的對象既包括國家和地區(qū)，又包括實(shí)體(政府、政黨或法人實(shí)體)和個人。

表1 國際制裁名單列表

二、厘清反洗錢與金融制裁的異同

（一）內(nèi)生含義不同

反洗錢和金融制裁是兩個不同卻緊密相連的主題，洗錢就是通過各種形式上合法的手段將“非法所得”洗白使其合法化的一種行為?！吨腥A人民共和國反洗錢法》中規(guī)定，反洗錢相對洗錢來說，就是指防止把對非法所得的收益通過合法方式或合法渠道轉(zhuǎn)化為合法收益的過程。根本點(diǎn)在于逃避法律制裁，隱藏非法所得；落腳點(diǎn)在于嚴(yán)重破壞國家金融秩序，擾亂金融管理秩序，危害國家利益與公眾人身財(cái)產(chǎn)安全。

金融制裁在經(jīng)濟(jì)制裁的發(fā)展過程中逐漸演變、重塑和加強(qiáng)，是政府通過控制資金在特定的目標(biāo)國家、公司或個人之間的“流動性”來達(dá)到經(jīng)濟(jì)制裁的目的。通過凍結(jié)金融資產(chǎn)、阻止金融支付來控制國與國之間的進(jìn)出口貿(mào)易，以達(dá)到最終的經(jīng)濟(jì)或政治目的。以美國的金融制裁為例，阻止美元支付、切斷目標(biāo)方美元結(jié)算渠道或融資渠道、剝奪可疑金融機(jī)構(gòu)的美元清算能力，都是在試圖控制被制裁方可支配美元的“流動性”。

（二）限制性和適用性的不同

制裁合規(guī)管理在國內(nèi)商業(yè)銀行中啟動已久，但國內(nèi)銀行業(yè)一般將反洗錢和制裁合規(guī)設(shè)置在反洗錢中心統(tǒng)一管理，這給部分銀行業(yè)人員帶來錯覺，雖然反洗錢和金融制裁均將《愛國者法案》作為共同的法律基礎(chǔ)，但不能忽視兩者的不同之處。其一，反洗錢是一種廣泛的行為限制，所有非法所得通過合法方式或合法渠道轉(zhuǎn)化為合法收益的過程都必須嚴(yán)厲禁止，而制裁合規(guī)則是針對特定國家、組織或人員的限制。其二，反洗錢的適用范圍針對的是“義務(wù)機(jī)構(gòu)”，制裁適用范圍包括履行特定制裁義務(wù)和規(guī)避他國制裁風(fēng)險(xiǎn)。

（三）美國金融制裁的演變

美國的金融制裁可謂歷史悠久。早在1941年當(dāng)日本軍隊(duì)出兵東南亞之后，美國就曾宣布凍結(jié)日本在美國的全部資產(chǎn)，此后經(jīng)常使用凍結(jié)被制裁方資產(chǎn)、中止貸款援助等作為其金融制裁的主要手段。進(jìn)入21世紀(jì)后，“9·11”恐怖襲擊事件開啟美國運(yùn)用金融制裁的新階段，為尋獲潛伏的恐怖分子賬戶，追蹤、堵截恐怖組織的資金往來，美國不斷翻新金融制裁措施。隨著全球金融化的發(fā)展和電子信息技術(shù)的革新，美國將其全球金融體系優(yōu)勢地位發(fā)揮得淋漓盡致，金融制裁儼然成為美國重要外交政策手段之一，在美國對外政策中扮演越來越重要的角色。

早在新中國成立初期，美國就曾對中國發(fā)起過金融制裁。1947年3月12日，美國提出“杜魯門主義”，正式以“遏制共產(chǎn)主義”作為國家政治意識形態(tài)和對外政策的指導(dǎo)思想，揭開冷戰(zhàn)序幕。1949年新中國成立，并隨后與蘇聯(lián)簽訂《中蘇友好同盟互助條約》，加入以蘇聯(lián)為首的社會主義陣營。在意識形態(tài)的巨大分歧和對抗之下，中國成為美國經(jīng)濟(jì)遏制策略的對象之一。1989年政治風(fēng)波過后，以美國為首的西方世界對中國實(shí)行大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)制裁。其中金融制裁作為其手段之一被頻繁使用，且產(chǎn)生了很大影響。2012年初美國新一輪金融制裁再次落在中國身上，這一年美國先后對珠海振戎公司和中國昆侖銀行進(jìn)行金融制裁，制裁理由均與涉及伊朗業(yè)務(wù)有關(guān)。

三、金融制裁下我國金融機(jī)構(gòu)面臨的挑戰(zhàn)

在美國的反洗錢法律和特定的制裁法律體系下，由于銀行間美元傳輸理論上都會經(jīng)過美聯(lián)儲或美國境內(nèi)的清算機(jī)構(gòu)，勢必會建立起“美國境內(nèi)聯(lián)系”，無論美元的清算支付始發(fā)于美國境內(nèi)的銀行，還是通過中國香港、新加坡等地的離岸美元清算中心，終究會將涉及美元傳輸?shù)闹袊鹑跈C(jī)構(gòu)置于美國法院的管轄之下。

（一）被排除在美元交易體系之外的風(fēng)險(xiǎn)

跟天價(jià)罰單相比較，中國金融機(jī)構(gòu)更擔(dān)心懼怕的是被美國財(cái)政部認(rèn)定為“主要洗錢網(wǎng)點(diǎn)”并實(shí)施一系列懲罰措施，其中最為嚴(yán)重的是被剝奪或限制與任何美國金融機(jī)構(gòu)的代理銀行賬戶或過渡賬戶，因此“被剝奪使用”意味著該金融機(jī)構(gòu)最終會被排除在美元交易系統(tǒng)之外，這也是金融制裁中“二級制裁”的一個重要部分。鑒于美元的儲備地位和穩(wěn)定的流通性，被排除在美元交易體系之外對于跨國金融機(jī)構(gòu)意味著無法估量的損失，對于規(guī)模較小的銀行這種制裁產(chǎn)生的后果甚至可能影響其生存。所以不難理解，法國巴黎銀行、法國興業(yè)銀行等大型銀行在被指認(rèn)前，果斷選擇向美國政府妥協(xié)，接受反洗錢和金融制裁要求、上交罰單，以保留其美元業(yè)務(wù)的穩(wěn)定。

（二）二級制裁范圍的進(jìn)一步擴(kuò)大

2019年，美國財(cái)政部海外資產(chǎn)控制辦公室（OFAC）頻繁采取執(zhí)法行動與制裁措施，通過梳理分析發(fā)現(xiàn)，OFAC在原有對伊朗、朝鮮、俄羅斯等制裁項(xiàng)目以及黎巴嫩真主黨等恐怖組織的二級制裁基礎(chǔ)上，美國政府和國會在去年進(jìn)一步擴(kuò)大了二級制裁的范圍。一是針對敘利亞實(shí)施二級制裁。美國國會將“2019年凱撒敘利亞平民保護(hù)法”納入《國防授權(quán)法》，該法要求財(cái)政部對故意向敘利亞政府或敘利亞境內(nèi)軍事組織及活動提供重大支持的外國個人與實(shí)體實(shí)施廣泛的二級制裁，并要求國務(wù)院對此類人員實(shí)施簽證限制。二是擴(kuò)大針對朝鮮的二級制裁。美國國會還將“2019年奧拓·瓦姆比爾朝鮮核制裁及執(zhí)行法”納入《國防授權(quán)法》，該法批準(zhǔn)財(cái)政部對故意向美國制裁對象提供涉朝重要金融服務(wù)的任何外國實(shí)體實(shí)施資產(chǎn)凍結(jié)或代理賬戶制裁，以此擴(kuò)大了美國現(xiàn)有針對朝鮮貿(mào)易的二級制裁措施。

（三）金融制裁項(xiàng)目和對象的更新多樣

2019年，OFAC在采取制裁措施方面更為積極活躍，其官方網(wǎng)站共發(fā)布各類制裁公告166次，較上年度133次增加24.81%，對超過300名個人、350個實(shí)體、60艘船只以及6架飛機(jī)實(shí)施了制裁，而移除制裁名單的對象僅有13個。截至2019年底，OFAC共有各類制裁項(xiàng)目32個，全年重點(diǎn)更新的項(xiàng)目涉及伊朗、委內(nèi)瑞拉、烏克蘭、俄羅斯、古巴、土耳其等。

以伊朗為例，特朗普政府繼續(xù)對伊朗實(shí)施所謂的“極限施壓運(yùn)動”，采取了諸如將伊斯蘭革命衛(wèi)隊(duì)指定為外國恐怖組織；取消對伊朗石油進(jìn)口國的豁免政策；對伊朗鋼鐵、鋁和銅行業(yè)實(shí)施新的制裁；對石油運(yùn)輸界發(fā)出警示以及對支持伊朗的人道主義貿(mào)易加強(qiáng)審查等一系列強(qiáng)力制裁措施。這種對于制裁項(xiàng)目和制裁對象頻繁的更新變化，將新的制裁措施和完整無誤的制裁名單整合到內(nèi)部篩查預(yù)警系統(tǒng)中，對金融機(jī)構(gòu)無疑是一個較大的挑戰(zhàn)。

（四）大海撈針式的篩查預(yù)警

對于金融機(jī)構(gòu)，制裁預(yù)警篩查工作的復(fù)雜性首先在于，被制裁者信息有限、篩查系統(tǒng)需要處理海量數(shù)據(jù)。因?yàn)楸恢撇谜咄ǔＳ卸鄠€名字，而很多國家的語言在翻譯成英語以后，有多種翻譯的方式。所以有效的篩查系統(tǒng)必須具有模糊識別功能且模糊等級要求較高，能夠在信息殘缺的情況下做出保守的猜測。

同時(shí)，客戶在開戶時(shí)的篩查是靜態(tài)的，而開戶后發(fā)生的業(yè)務(wù)是動態(tài)的過程。所涉及的數(shù)據(jù)量以及質(zhì)量控制對于大型金融機(jī)構(gòu)來說很有挑戰(zhàn)性，加之即使客戶在開戶時(shí)沒有涉及任何制裁，而制裁名單的變化也有可能使過去低風(fēng)險(xiǎn)的客戶成為高風(fēng)險(xiǎn)客戶。因此，金融機(jī)構(gòu)需要用最新的制裁名單對新老客戶進(jìn)行周期性篩查，確保不放過任何新近被制裁的客戶存在。這些都對篩查系統(tǒng)處理數(shù)據(jù)的能力提出了非常高的提求，可以說是大海撈針式的篩查結(jié)果處理和分析。

四、當(dāng)前國內(nèi)銀行在制裁合規(guī)管理中存在的問題

近年來，中資銀行因受國際金融制裁牽連而導(dǎo)致其遭受巨額罰款甚至賬戶凍結(jié)的情況屢有發(fā)生，伴隨著金融全球化進(jìn)程的加速，中資銀行的海外分支機(jī)構(gòu)紛紛建立，國際業(yè)務(wù)占比迅猛增長，制裁合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)已成為中資銀行在經(jīng)營發(fā)展中面臨的新挑戰(zhàn)。人民銀行要求銀行業(yè)加強(qiáng)對FATF公布的洗錢高風(fēng)險(xiǎn)國家業(yè)務(wù)的管控，銀行制裁合規(guī)管理日漸被重視并嚴(yán)肅對待，不惜花費(fèi)巨資打造升級其制裁風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)，完善制度流程。但在審計(jì)實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，部分跨境業(yè)務(wù)涉及廣泛制裁國家、業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制措施落實(shí)不到位，在業(yè)務(wù)政策傳導(dǎo)和跨境業(yè)務(wù)制裁合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)管控方面亟待加強(qiáng)。

（一）傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)性審查與制裁合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)的博弈

在審計(jì)實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，部分人員在辦理跨境業(yè)務(wù)時(shí)仍然使用傳統(tǒng)調(diào)查審核模式，只注重外匯政策合規(guī)性、交易背景真實(shí)性等傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，忽視了制裁合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。如，辦理跨境海運(yùn)費(fèi)支付業(yè)務(wù)時(shí)，雖然報(bào)關(guān)單、銷售合同、運(yùn)輸單據(jù)等資料均真實(shí)，但操作人員忽視了運(yùn)輸單據(jù)中的收貨地址、起運(yùn)地、目的港、中轉(zhuǎn)地、運(yùn)輸船只等信息涉及廣泛制裁國的重大預(yù)警信號。再如，國際貿(mào)易融資業(yè)務(wù)要素中的運(yùn)輸船舶曾因?yàn)楸恢撇脟疫\(yùn)送貨物，被美國政府列入黑名單，但操作人員更專注融資業(yè)務(wù)本身，未完整收集業(yè)務(wù)要素之一的船運(yùn)公司資料，導(dǎo)致存在制裁合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）制裁合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)控制措施執(zhí)行不到位

在美國不對稱金融制裁的歷史實(shí)踐中，我國雖然不是主要制裁對象，但是在美國制裁強(qiáng)烈的政治性色彩下，導(dǎo)致我國相關(guān)行業(yè)、實(shí)體遭受過巨大的損失，也使我國的美元外匯儲備安全處于隱患之中，作為主戰(zhàn)場的金融機(jī)構(gòu)也曾經(jīng)有過因第三方制裁而遭受損失的案例。如，2012年我國昆侖銀行被美國財(cái)政部指控與伊朗進(jìn)行了數(shù)百萬美元的交易，并為其提供金融服務(wù)，而伊朗的銀行是美國嚴(yán)厲制裁的對象，美國禁止任何個人、實(shí)體向其提供物質(zhì)支持和業(yè)務(wù)往來，就此切斷了昆侖銀行與美國金融系統(tǒng)的所有聯(lián)系，還要求所有持有昆侖銀行賬戶的金融機(jī)構(gòu)立即關(guān)閉其賬戶。為應(yīng)對此種情況，我們銀行業(yè)為規(guī)避制裁合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)要求對涉及制裁國家業(yè)務(wù)，需要向上一級分行審核審批；對特定國家、特定業(yè)務(wù)品種，需審核完整交易背景和業(yè)務(wù)要素資料。但在審計(jì)中發(fā)現(xiàn)，部分分支機(jī)構(gòu)未嚴(yán)格執(zhí)行本行制裁合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)管控政策，存在著業(yè)務(wù)資料不完整、未提升業(yè)務(wù)審批層級、制裁名單預(yù)警篩查不嚴(yán)格等問題。

（三）管控政策需進(jìn)一步明確和加強(qiáng)

美國金融制裁政策變化頻繁，名目范圍寬泛，且制裁手段相當(dāng)豐富。例如，在烏克蘭危機(jī)后，美國出于維護(hù)國際戰(zhàn)略和世界秩序的目的，以俄羅斯“侵犯人權(quán)、民主”等為理由對俄羅斯進(jìn)行制裁，且制裁手段不斷加碼。對普京圈層核心成員、俄政府和黨政要員、領(lǐng)導(dǎo)層在內(nèi)的個人、俄羅斯國有銀行和開發(fā)銀行、軍工企業(yè)等實(shí)體的資產(chǎn)進(jìn)行凍結(jié)禁止，限制上述對象進(jìn)入美國債券市場等，OFAC在2014年頒布的《行業(yè)制裁名單》上，防止俄羅斯金融、能源、礦產(chǎn)和國防及有關(guān)部門使用美國金融系統(tǒng)，這種制裁與凍結(jié)、拒絕交易的制裁不同，其根本目的是打擊俄羅斯國際市場信心，導(dǎo)致其國防工業(yè)遭遇困境，并被美國在政治經(jīng)濟(jì)上孤立。此類制裁方案使得銀行從業(yè)人員操作難度加大，幾乎每筆涉俄跨境業(yè)務(wù)均需鑒別管控，為規(guī)避敏感業(yè)務(wù)，部分分支機(jī)構(gòu)涉俄業(yè)務(wù)呈現(xiàn)斷崖式下降。

五、幾點(diǎn)建議

可以說，在美國濃厚不對稱權(quán)利色彩下的金融制裁中，金融行業(yè)承受著金融制裁的致命打擊，一旦被列入制裁名單，其金融體系將會隔離在美元體系之外。因此，也要求銀行在內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督過程中，必須嚴(yán)守風(fēng)險(xiǎn)底線，精準(zhǔn)查找銀行分支機(jī)構(gòu)在制裁合規(guī)管理等方面存在的問題和漏洞，提出有價(jià)值的審計(jì)意見和建議，促進(jìn)業(yè)務(wù)健康發(fā)展。

（一）深入了解國際經(jīng)濟(jì)秩序，深化制裁合規(guī)管理體系建設(shè)。近年來，中國工商銀行、中國農(nóng)業(yè)銀行、中國建設(shè)銀行等多家金融機(jī)構(gòu)在美國的分支機(jī)構(gòu)遭受巨額罰款的事例顯示，隨著我國“一帶一路”建設(shè)的深入，國內(nèi)大型金融機(jī)構(gòu)高級管理層需要深入了解世界經(jīng)濟(jì)秩序的現(xiàn)存規(guī)則，諳熟美國金融制裁操作的大環(huán)境和制約因素、預(yù)知風(fēng)險(xiǎn)的來源、了解風(fēng)險(xiǎn)可能發(fā)生的方式，牢固樹立風(fēng)險(xiǎn)底線意識，有效規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，進(jìn)一步明確三道防線的制裁合規(guī)職責(zé)，實(shí)行部門和崗位責(zé)任制，重點(diǎn)抓好“一道防線”制裁合規(guī)履職能力建設(shè)，細(xì)化業(yè)務(wù)條線制裁風(fēng)險(xiǎn)管控流程，嚴(yán)格防范制裁合規(guī)潛在風(fēng)險(xiǎn)。

（二）部門聯(lián)動提升信息化水平和系統(tǒng)操控能力。制裁合規(guī)管理工作需要反洗錢中心和國際金融部共同主導(dǎo)，也需要全系統(tǒng)全部門的共同協(xié)調(diào)、配合，及時(shí)升級預(yù)警篩查系統(tǒng)，助力從業(yè)人員全方位地了解業(yè)務(wù)、了解客戶，增加關(guān)聯(lián)企業(yè)、上下游供應(yīng)鏈、區(qū)域客戶等實(shí)證研究，積累數(shù)據(jù)經(jīng)驗(yàn)，對跨境業(yè)務(wù)實(shí)行全流程、可持續(xù)的調(diào)查。同時(shí)，隨著我國銀行業(yè)跨境金融業(yè)務(wù)復(fù)雜程度的日益增大，應(yīng)前瞻性地開展金融工具創(chuàng)新、加強(qiáng)模型和互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用，設(shè)定最新監(jiān)測指標(biāo)并進(jìn)行日常監(jiān)測。對于可能相互影響的制裁合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)類型，要確定中間風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測指標(biāo)，實(shí)時(shí)監(jiān)控，做好金融制裁的事前預(yù)防。

（三）培養(yǎng)自上而下的制裁合規(guī)管理人才隊(duì)伍。制裁合規(guī)管理的國際性特點(diǎn)要求高級管理人員具有全球視野，對國際標(biāo)準(zhǔn)實(shí)時(shí)學(xué)習(xí)、分析、把握和執(zhí)行，能夠厘清各執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系及金融制裁的程序，密切跟蹤其不斷變化的制裁手段和OFAC更新的被制裁者名單，因此培養(yǎng)打造一支具有研究國際制裁政策能力的專業(yè)隊(duì)伍勢在必行。同時(shí)，大力向下傳導(dǎo)宣傳制裁合規(guī)管理文化，舉辦反洗錢及制裁合規(guī)系列培訓(xùn)班，突出對各級管理層、反洗錢及制裁合規(guī)條線人員、跨境業(yè)務(wù)經(jīng)辦人員等關(guān)鍵崗位的重點(diǎn)培訓(xùn)，使銀行從業(yè)人員充分認(rèn)識到制裁合規(guī)管理的重要性和緊迫性，熟悉制裁國家相關(guān)業(yè)務(wù)范圍，提高風(fēng)險(xiǎn)防范意識。