基于社區(qū)的小城鎮(zhèn)舊區(qū)控規(guī)編制思路探索

戴 清

(山西省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，山西 太原 030001)

0 引言

小城鎮(zhèn)，面廣量多，是連接城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的重要紐帶，是農(nóng)村區(qū)域的經(jīng)濟(jì)中心和增長極，也是我國新型城鎮(zhèn)化的重要載體。黨的十九大報(bào)告提出“以城市群為主體，構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局”。同時(shí)，小城鎮(zhèn)由于財(cái)力有限，公共服務(wù)水平低下而加劇人口流失造成惡性循環(huán)，成為小城鎮(zhèn)發(fā)展的魔咒?！?020年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》提出“推進(jìn)以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)”，并對(duì)小城鎮(zhèn)發(fā)展提出了建設(shè)性要求，包括：“加大要素保障力度和正常扶持力度……推進(jìn)環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施提級(jí)擴(kuò)能、市政公用設(shè)施提檔升級(jí)、公共服務(wù)設(shè)施提標(biāo)擴(kuò)面、產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施提質(zhì)增效；規(guī)范發(fā)展特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)”；同時(shí)，在提升城市綜合承載能力方面，提出“加快推進(jìn)城市更新，改造一批老舊小區(qū)，完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套，引導(dǎo)發(fā)展社區(qū)便民服務(wù)”，并將“加強(qiáng)和創(chuàng)新社區(qū)治理”作為改進(jìn)城市治理的重要方式之一。由此可見，小城鎮(zhèn)發(fā)展的關(guān)鍵還是要推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化、提升城市治理水平，增強(qiáng)城市吸引力，激勵(lì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就地城鎮(zhèn)化。

小城鎮(zhèn)的舊城區(qū)往往是多年來發(fā)展的核心地區(qū)，人口密集，有延續(xù)地域文化特色。但是由于發(fā)展速度緩慢，城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施條件不足，城市形態(tài)呈現(xiàn)低層高密的特征，道路寬度較窄，內(nèi)部巷路多而密，人車混行。同時(shí)，該地域也是建設(shè)管理的重點(diǎn)和難點(diǎn)區(qū)域，如何推進(jìn)養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等公共服務(wù)體系均衡發(fā)展，塑造具有地域文化特色的小城風(fēng)貌，提高城鄉(xiāng)治理水平，成為控規(guī)編制亟需解決的核心問題。因此，我們引入“社區(qū)”這個(gè)社會(huì)學(xué)概念，深入分析現(xiàn)狀社區(qū)管理體系，從完善社區(qū)治理的角度來思考控規(guī)編制的方法，從而提高控規(guī)編制的科學(xué)性和可操作性。

1 社區(qū)治理與控制性詳細(xì)規(guī)劃編制管理體系的契合點(diǎn)

社會(huì)學(xué)中的社區(qū)，是指以一定地域?yàn)榛A(chǔ)的社會(huì)群體。它有四個(gè)條件：有一定的地域；有一定的人群；有一定的組織形式、共同的價(jià)值觀、行為規(guī)范及相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)；有滿足成員的物質(zhì)和精神需求的各種生活服務(wù)設(shè)施。其中，一定的地域和人群，與控規(guī)中的規(guī)?？刂葡嗥鹾希挥幸欢ǖ慕M織形式及共同的價(jià)值觀，與控規(guī)中的文化價(jià)值特色塑造相契合；有相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)以及各種生活服務(wù)設(shè)施與控規(guī)中公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施分級(jí)配置相契合。

事實(shí)上，舊城區(qū)現(xiàn)有的管理體系都是基于民政部門劃定的社區(qū)網(wǎng)格來構(gòu)建的，現(xiàn)狀已經(jīng)存在一定的社區(qū)管理機(jī)構(gòu)，醫(yī)療、教育等部門在資源配置時(shí)也會(huì)分社區(qū)考慮。從這個(gè)方面來看，“社區(qū)”這個(gè)概念和我們控制性詳細(xì)規(guī)劃中想要實(shí)現(xiàn)的分級(jí)分類分層管控體系以及生活圈的概念都具有一定的契合點(diǎn)。以社區(qū)為單位進(jìn)行用地布局結(jié)構(gòu)優(yōu)化，均衡配置公共服務(wù)設(shè)施，構(gòu)建各具特色又協(xié)調(diào)統(tǒng)一的社區(qū)風(fēng)貌，以人為本、提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，是控規(guī)編制的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

2 基于社區(qū)的舊區(qū)改造類控規(guī)編制思路

控制性詳細(xì)規(guī)劃在落實(shí)總體規(guī)劃空間布局結(jié)構(gòu)的同時(shí)，在詳細(xì)層面，應(yīng)將社區(qū)作為基本單元，與城市片區(qū)構(gòu)成兩級(jí)體系，統(tǒng)一協(xié)調(diào)考慮。社區(qū)功能的系統(tǒng)性和完整性，也有助于舊城區(qū)整體功能的發(fā)揮。

社區(qū)規(guī)模及邊界劃定方面，首先應(yīng)當(dāng)收集現(xiàn)狀社區(qū)邊界、管轄范圍、人口及相應(yīng)的配套設(shè)施等內(nèi)容。對(duì)于大小合理、邊界完整的社區(qū)應(yīng)當(dāng)延續(xù)現(xiàn)有的管理邊界，考量內(nèi)部設(shè)施及系統(tǒng)的完善性；對(duì)于交錯(cuò)較多的異形邊界，應(yīng)當(dāng)參照控制性詳細(xì)規(guī)劃中管理單元?jiǎng)澐忠?，保證用地權(quán)屬不被打破的情況下，按照道路或自然邊界進(jìn)行劃分，提出修改建議。而小城鎮(zhèn)的路網(wǎng)體系，一般僅分為干路和支路兩級(jí)，干路之間的距離也小于大城市，一般600 m左右。因此，一個(gè)社區(qū)用地規(guī)模大約是小城鎮(zhèn)干路圍合的空間，40 hm2左右，對(duì)應(yīng)10 min生活圈。由于建筑體量較小，服務(wù)的人口規(guī)模大約為0.8萬人左右。

社區(qū)功能完善方面，可以參照《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》中對(duì)于居住區(qū)配套設(shè)施設(shè)置的規(guī)定。但是，在單項(xiàng)配套設(shè)施配建要求方面，筆者認(rèn)為該標(biāo)準(zhǔn)確定的用地面積、建筑面積標(biāo)準(zhǔn)偏大，更適應(yīng)大城市配置要求。對(duì)于小城鎮(zhèn)來說，尤其是在舊城區(qū)用地較為緊張的地段，實(shí)施起來難度較大。鑒于此，筆者建議控規(guī)文本和單元圖則中應(yīng)結(jié)合實(shí)際和需求，增加對(duì)于公共設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施配置內(nèi)容和規(guī)模的規(guī)定，補(bǔ)齊短板，滿足小城鎮(zhèn)居民生活需求。

社區(qū)應(yīng)當(dāng)具有可識(shí)別性，增強(qiáng)居民的歸屬感。因此，控規(guī)中景觀風(fēng)貌體系也應(yīng)當(dāng)以社區(qū)為單元進(jìn)行構(gòu)建。通過采用完善社區(qū)內(nèi)部開敞空間體系，構(gòu)建慢行系統(tǒng)、營造場(chǎng)所，控制建筑高度、體量、色彩、風(fēng)格等城市設(shè)計(jì)手段，形成多樣統(tǒng)一，各具特色的社區(qū)風(fēng)貌，基于此來進(jìn)一步確定社區(qū)更新策略，實(shí)現(xiàn)未來社區(qū)發(fā)展目標(biāo)。

以社區(qū)為單元制定單元控制圖則，明確社區(qū)發(fā)展目標(biāo)，人口和建筑總?cè)萘?，公共服?wù)和基礎(chǔ)設(shè)施、公共綠地、開敞空間、慢行系統(tǒng)的位置及配置要求，社區(qū)景觀特色及城市設(shè)計(jì)意向，社區(qū)更新方式。基于社區(qū)的單元圖則，也是控規(guī)公示的重點(diǎn)內(nèi)容。社區(qū)的管理者和居民可以清晰了解本社區(qū)的發(fā)展愿景，共同遵守，并監(jiān)督實(shí)施。由此，控規(guī)的編制實(shí)施與社區(qū)治理有效結(jié)合，提高控規(guī)的可實(shí)施性。

基于社區(qū)各項(xiàng)發(fā)展目標(biāo)，制定社區(qū)內(nèi)各地塊的控制指標(biāo)體系，包括建筑高度、建筑密度、建筑退距、容積率、地塊設(shè)施配套、城市設(shè)計(jì)指引等內(nèi)容，局部地塊的控規(guī)調(diào)整，不會(huì)影響到整個(gè)社區(qū)功能的缺失，使控規(guī)編制方法更加科學(xué)合理，提高可操作性。

3 沁縣舊區(qū)控規(guī)編制實(shí)踐探索

沁縣縣城人口約7萬人，城市圍繞北海、西湖、瘦西湖、南湖、圪蘆湖、迎春河、漳河等水系而建，城區(qū)范圍內(nèi)河湖水面率達(dá)到34.3%，被譽(yù)為“北方水城”。縣城舊城區(qū)是在沁州古城的基礎(chǔ)上發(fā)展演變而來的，濱水而建，容納了近60%的縣城人口，片區(qū)內(nèi)大部分建筑都是在二十世紀(jì)八九十年代建設(shè)完成的，以低層和多層為主，方格網(wǎng)狀道路寬度普遍較窄，保留了較多傳統(tǒng)街巷肌理的特征?，F(xiàn)狀分布有5個(gè)社區(qū)，包括北關(guān)、西苑、東苑、西湖、育才及一個(gè)城中村——小河村。社區(qū)邊界以城市干路進(jìn)行劃分，較為完整。每個(gè)社區(qū)都設(shè)有管理中心，負(fù)責(zé)人口統(tǒng)計(jì)、社區(qū)文化、衛(wèi)生、社會(huì)保障等便民服務(wù)，管理體系較為完善?，F(xiàn)狀僅有北關(guān)、西苑兩個(gè)社區(qū)和小河村有獨(dú)立占地空間，其余三處都與建筑合建，缺乏獨(dú)立占地空間。由于屬于舊城區(qū)，現(xiàn)狀醫(yī)療、教育等設(shè)施相對(duì)完善，但是缺乏公共綠地、體育活動(dòng)場(chǎng)所、老年人日間照料中心等設(shè)施。

首先，構(gòu)建“縣級(jí)—社區(qū)級(jí)”兩級(jí)體系?？h級(jí)中心集中在西湖東岸，6個(gè)社區(qū)中心均衡布局。優(yōu)化現(xiàn)狀社區(qū)結(jié)構(gòu)，構(gòu)建“生態(tài)+社區(qū)”的管理單元。為了落實(shí)總體規(guī)劃確立的“生態(tài)、宜居”目標(biāo)，充分利用縣城濱水特色，加強(qiáng)片區(qū)內(nèi)部與周邊自然生態(tài)環(huán)境的聯(lián)系，確立了生態(tài)社區(qū)的規(guī)劃理念，將社區(qū)作為片區(qū)的基本管理單元，用綠廊連接社區(qū)與外圍自然生態(tài)系統(tǒng)，將綠化與社區(qū)融合，形成綠環(huán)圍繞片區(qū)，綠道深入片區(qū)，社區(qū)中心和公園結(jié)合的結(jié)構(gòu)完整的生態(tài)社區(qū)結(jié)構(gòu)。

規(guī)劃明確了6個(gè)社區(qū)的管理邊界，保留現(xiàn)狀北關(guān)、西苑社區(qū)中心及小河村村委會(huì)用地，結(jié)合街頭綠地建設(shè)完善其功能。結(jié)合舊城改造及地塊更新，為東苑、西湖、育才社區(qū)預(yù)留社區(qū)中心用地，要求每處按照用地面積不小于200 m2/千人進(jìn)行配置，滿足社區(qū)服務(wù)、文體活動(dòng)、醫(yī)療養(yǎng)老、郵政快遞等服務(wù)功能的配置需求。結(jié)合小城市的特點(diǎn)和需求，提出公共設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施配建要求(見圖1)。

在城市景觀風(fēng)貌塑造時(shí)，從城市設(shè)計(jì)的角度，由濱水開敞空間向外圍營造由低到高的天際輪廓線，塑造小城市濱水空間特色。以此為思路提出各個(gè)社區(qū)的城市更新、建筑高度、風(fēng)貌控制要求。西苑、西湖兩個(gè)社區(qū)以濱水低層建筑為主，保留現(xiàn)狀舊城肌理，漸進(jìn)更新；東苑、育才、北關(guān)3個(gè)社區(qū)建筑高度逐漸升高，形成環(huán)抱之勢(shì)，部分拆除更新建筑可適當(dāng)提高建筑高度；小河村距水面較遠(yuǎn)，可結(jié)合更新需求，適當(dāng)提高開發(fā)強(qiáng)度?？紤]到小城市景觀特色及居住舒適性，片區(qū)整體建筑高度控制在60 m以下，容積率控制在2.5以內(nèi)。

最后，建立“單元—地塊”分層控制體系。單元層面，以社區(qū)為單位構(gòu)建6個(gè)控制單元。單元圖則中重點(diǎn)控制總體規(guī)模和容量，落實(shí)公共服務(wù)設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施配置等強(qiáng)制性內(nèi)容，對(duì)社區(qū)風(fēng)貌及城市設(shè)計(jì)提出建設(shè)指引。地塊層面，建立分地塊的指標(biāo)控制體系，是對(duì)街區(qū)管理圖則的細(xì)化和落實(shí)。

4 結(jié)語

小城鎮(zhèn)作為城鎮(zhèn)化的重要載體，已經(jīng)成為普遍共識(shí)，小城鎮(zhèn)將會(huì)迎來新的發(fā)展機(jī)遇，但是無法再采用擴(kuò)張型的粗放發(fā)展方式，存量更新將是可持續(xù)發(fā)展之路。因此，舊城區(qū)作為小城鎮(zhèn)的中心地區(qū)是存量發(fā)展的重點(diǎn)地區(qū)，公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施和人居環(huán)境的改善是基本需求，城鎮(zhèn)特色營造和治理水平提高是高質(zhì)量發(fā)展的需求。而這些都是控制性詳細(xì)規(guī)劃需要考慮的重要方面。本文引入社會(huì)學(xué)中“社區(qū)”的概念來完善小城鎮(zhèn)舊城區(qū)控規(guī)的編制方法，為增強(qiáng)控規(guī)的科學(xué)性、可操作性和可實(shí)施性提供了一個(gè)路徑，但是還非常粗淺。“社區(qū)”，在規(guī)劃編制和城鄉(xiāng)治理方面都具有重要意義，還需要在未來的規(guī)劃中繼續(xù)深入研究和應(yīng)用。