我國沙化土地封禁保護(hù)制度建設(shè)及陜西試點(diǎn)研究

漆喜林

(陜西省林業(yè)局 治沙辦，陜西 西安 710082)

1 我國土地荒漠化現(xiàn)狀及封禁保護(hù)的迫切性

土地荒漠化和沙化是當(dāng)今世界面臨的最為嚴(yán)峻的社會、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境問題之一，我國是世界上荒漠化和沙化危害最為嚴(yán)重的國家之一，據(jù)估算，每年因土地荒漠化和沙化造成的經(jīng)濟(jì)損失達(dá)1280 億元，嚴(yán)重影響國家生態(tài)安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人們的生存、生活。

第五次《中國荒漠化和沙化狀況公報》數(shù)據(jù)顯示，截至2014年，全國荒漠化土地面積261.16萬平方公里，沙化土地面積172.12萬平方公里，有明顯沙化趨勢的土地面積30.03萬平方公里，還有28萬平方公里的暫不具備治理條件的沙化土地。全國近 1/3 的縣有沙化土地分布，其中西北5省及內(nèi)蒙、西藏占沙化土地面積的95%還多，沙區(qū)多屬邊疆及少數(shù)民族聚居區(qū)，既面臨最嚴(yán)峻的生態(tài)問題，也是我國經(jīng)濟(jì)最不發(fā)達(dá)地區(qū)，我國近35%的貧困縣，近30%的貧困人口分布在西北沙區(qū)，農(nóng)民人均可支配收入位列全國末尾，增收脫貧壓力大，門路少，對土地資源依賴大，脫貧攻堅任務(wù)艱巨?？梢姡恋鼗哪蜕郴窃斐晌覈狈缴硥m暴等災(zāi)害頻仍及荒漠化地區(qū)人民貧困的主要根源，是當(dāng)前我國生態(tài)建設(shè)的重點(diǎn)和脫貧攻堅的難點(diǎn)，是全面建設(shè)小康社會的重要制約因素。我國荒漠生態(tài)系統(tǒng)依然面臨著生態(tài)十分脆弱，生態(tài)惡化、功能退化、部分物種消失、生物多樣性逐漸喪失等嚴(yán)重問題，仍是當(dāng)前我國最為嚴(yán)重的生態(tài)問題，影響著我國北方半壁江山的生態(tài)安全，不從根本上遏制土地荒漠化和沙化，就沒有鏟除“窮根”，也難以摘掉“窮帽”?；哪蜕郴恋刂卫硪呀?jīng)成為當(dāng)前我國推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)一項十分艱巨的任務(wù)。加強(qiáng)沙化土地治理和強(qiáng)化封禁保護(hù)修復(fù)，恢復(fù)生物多樣性，建設(shè)沙區(qū)生態(tài)安全屏障，重建和恢復(fù)穩(wěn)定的荒漠生態(tài)系統(tǒng)顯得尤為必要和迫切。

2 國家沙化土地封禁保護(hù)制度建設(shè)歷程

2.1封禁保護(hù)制度提出、確立的依據(jù)

(1)《中華人民共和國防沙治沙法》(2002)第十二條：“在規(guī)劃期內(nèi)不具備治理條件的以及因保護(hù)生態(tài)的需要不宜開發(fā)利用的連片沙化土地，應(yīng)當(dāng)規(guī)劃為沙化土地封禁保護(hù)區(qū)，實行封禁保護(hù)?！?/p>

(2)《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)防沙治沙工作的決定》(2005 )中第四條之第十二款中提出要加強(qiáng)沙化土地封禁保護(hù)區(qū)建設(shè)和管理。要求國務(wù)院林業(yè)行政主管等有關(guān)部門對暫不具備治理條件以及因保護(hù)生態(tài)需要不宜開發(fā)利用的連片沙化土地，依法劃定沙化土地封禁保護(hù)區(qū)?？h級以上地方人民政府要妥善安排好沙化土地封禁保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)農(nóng)牧民的生產(chǎn)生活。在沙化土地封禁保護(hù)區(qū)內(nèi)，禁止一切破壞植被的生產(chǎn)建設(shè)活動，對確需進(jìn)行的修建鐵路、公路等建設(shè)活動，必須嚴(yán)格按程序評估和審批。

(3) 2006年6月12日，溫家寶總理在國務(wù)院沙塵暴防治專家座談會上指出, “防沙治沙, 要實行人工治理和自然修復(fù)相結(jié)合, 要嚴(yán)格保護(hù)沙區(qū)植被, 依法劃定沙化土地封禁保護(hù)區(qū)?！?/p>

(4)中央政府在實施“京津風(fēng)沙源治理”等重點(diǎn)生態(tài)治理工程以外， 2006年首次明確提出建設(shè)“國家沙化土地封禁保護(hù)區(qū)”。

(5)2003年11月，國家林業(yè)局治沙辦提出了《關(guān)于建立國家級沙化土地封禁保護(hù)區(qū)有關(guān)問題的請示報告》，封禁保護(hù)區(qū)建設(shè)正式納入國家林業(yè)局工作議程。2004年開始著手編制《國家級沙化土地封禁保護(hù)區(qū)規(guī)劃(2010-2020)》，開展現(xiàn)地調(diào)研和考察，確定規(guī)劃思路及方案，2010年《規(guī)劃》完成，國家林業(yè)局一并提出項目資金申請建議等前期工作。

(6)國家林業(yè)局出臺《關(guān)于做好2013年沙化土地封禁保護(hù)區(qū)補(bǔ)助試點(diǎn)實施方案的通知(辦沙字[2013]85號)》，提出實施沙化土地封禁保護(hù)補(bǔ)助試點(diǎn)的符合的基本條件，沙化土地封禁保護(hù)補(bǔ)助試點(diǎn)項目正式啟動。

(7)黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)納入了中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”的總體布局，把生態(tài)建設(shè)提到前所未有的高度；習(xí)近平總書記多次就生態(tài)建設(shè)作出重要批示指示， 2016年08月，習(xí)近平總書記在青?？疾鞎r特別強(qiáng)調(diào)要筑牢國家生態(tài)安全屏障，對開展防沙治沙和生態(tài)修復(fù)治理提出了明確的目標(biāo)和要求；2019年9月，習(xí)近平總書記在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會上強(qiáng)調(diào)，要“保護(hù)、傳承、弘揚(yáng)黃河文化”。2020年4月習(xí)近平總書記在聽取陜西省委和省政府工作匯報時，要“堅持不懈開展退耕還林還草，推進(jìn)荒漠化、水土流失綜合治理，推動黃河流域從過度干預(yù)、過度利用向自然修復(fù)、休養(yǎng)生息轉(zhuǎn)變，改善流域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量?！?/p>

(8)設(shè)立沙化土地封禁保護(hù)區(qū)，是消除人為破壞、促進(jìn)生態(tài)自然修復(fù)的需要；設(shè)立沙化土地封禁保護(hù)區(qū)，是改善沙區(qū)群眾生產(chǎn)生活條件的需要；設(shè)立沙化土地封禁保護(hù)區(qū)，是推進(jìn)區(qū)域防沙治沙工作的需要；設(shè)立沙化土地封禁保護(hù)區(qū)，是保護(hù)人民群眾生命財產(chǎn)安全的需要；設(shè)立沙化土地封禁保護(hù)區(qū)，是符合我國國情、沙情的多快好省的防沙治沙措施。

2.2沙化土地封禁保護(hù)制度建設(shè)進(jìn)程

(1)為進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范沙化土地封禁保護(hù)區(qū)建設(shè)和管理，根據(jù)《防沙治沙法》的有關(guān)規(guī)定，2015年國家林業(yè)局研究制定了《國家沙化土地封禁保護(hù)區(qū)管理辦法》。

(2)為加強(qiáng)和規(guī)范沙化土地封禁保護(hù)中央專項補(bǔ)助資金的使用，2014年《財政部 國家林業(yè)局關(guān)于印發(fā)<中央財政林業(yè)補(bǔ)助資金管理辦法>的通知》(財農(nóng)〔2014〕9號)、2016年關(guān)于印發(fā)《林業(yè)改革發(fā)展資金管理辦法》的通知(財農(nóng)[2016]196號)，對中央財政安排試點(diǎn)資金使用范圍和科目進(jìn)行了明確規(guī)定。中央補(bǔ)助資金主要用于包括：固沙壓沙等生態(tài)修復(fù)與治理，管護(hù)站點(diǎn)和必要的配套設(shè)施修建和維護(hù)，必要的巡護(hù)和小型監(jiān)測監(jiān)控設(shè)施設(shè)備購置，巡護(hù)道路維護(hù)、圍欄、界碑界樁和警示標(biāo)牌修建，保護(hù)管理機(jī)構(gòu)聘用臨時管護(hù)人員所需的勞務(wù)補(bǔ)助等支出。

(3) 2017年《國家林業(yè)局關(guān)于印發(fā)《貫徹落實<沙化土地封禁保護(hù)修復(fù)制度方案>實施意見的通知》(林沙發(fā)[2017]84號).把防沙治沙作為生態(tài)文明建設(shè)的重要任務(wù)，封禁保護(hù)修復(fù)是主要手段。要求健全完善政策、制度和機(jī)制，加快實施沙化土地封禁保護(hù)修復(fù)，建立起較為完善的沙化土地封禁保護(hù)修復(fù)制度體系，適宜封禁保護(hù)的沙化土地得到有效保護(hù)。

(4)2019年9月國家林業(yè)局制定出臺了《在國家沙化土地封禁保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)進(jìn)行修建鐵路、公路等建設(shè)活動監(jiān)督管理辦法》，進(jìn)一步加強(qiáng)、規(guī)范封禁保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)進(jìn)行修建鐵路、公路等建設(shè)活動，維護(hù)封禁保護(hù)區(qū)生態(tài)服務(wù)功能，

(5)封禁保護(hù)是防沙治沙的一項措施、一種自然修復(fù)手段。本著因地制宜原則，對能夠自然恢復(fù)的不要人工干預(yù)，自然恢復(fù)不了的一定要人工干預(yù)，通過對于暫不具備治理條件及因保護(hù)生態(tài)的需要不宜開發(fā)利用的連片沙化土地劃定封禁保護(hù)區(qū)、加強(qiáng)封禁設(shè)施建設(shè)等措施，結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況采取更加適合的方式，遏制沙化擴(kuò)展，更好更快地恢復(fù)好沙化土地，恢復(fù)生產(chǎn)力，自然恢復(fù)退化的荒漠生態(tài)系統(tǒng)。

2.3 沙化土地封禁保護(hù)區(qū)的劃定條件

(1)極端干旱、干旱和部分半干旱地區(qū)連片的嚴(yán)重沙化土地，且存在一定的人為活動并受破壞的區(qū)域。通常指降水量250毫米以下、常規(guī)治理措施難以實施的區(qū)域；或因保護(hù)生態(tài)需要不宜開發(fā)利用的區(qū)域；或降水量250毫米以上的地區(qū)，如果沙丘高大、地表裸露、流沙集中分布、治理較為困難或近期人力物力難以涉及的區(qū)域。大沙漠腹地等人跡罕至地區(qū)不包括在內(nèi)。

(2)因干旱、水資源嚴(yán)重匱乏以及地勢高寒干旱等，接近或超過了植物的耐受范圍，對植物生長和繁殖具有強(qiáng)烈地限制性影響，以現(xiàn)有的資金和常規(guī)技術(shù)不宜進(jìn)行規(guī)模治理或采用常規(guī)治理措施難以奏效的沙化土地。

(3)生態(tài)區(qū)位重要，即沙塵暴高發(fā)的沙塵源區(qū)或中心地帶，或沙塵路徑范圍的沙塵加強(qiáng)區(qū)或補(bǔ)給源區(qū)，風(fēng)沙活動對區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境危害嚴(yán)重，并對周邊乃至全國生態(tài)環(huán)境有廣泛影響的沙化土地。

(4)具有較大的保護(hù)價值，有一定的自然修復(fù)能力，相對集中連片、面積一般在100平方公里以上的沙化土地。

2.4 沙化土地封禁保護(hù)區(qū)禁止行為

國家沙化土地封禁保護(hù)區(qū)一經(jīng)劃定，封禁區(qū)內(nèi)：

(1)禁止砍伐、樵采、開墾、放牧、采藥、狩獵、勘探、開礦和濫用水資源等一切破壞植被的活動。

(2)禁止在國家沙化土地封禁保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)安置移民。

(3)未經(jīng)批準(zhǔn)，禁止在國家沙化土地封禁保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)進(jìn)行修建鐵路、公路等建設(shè)活動。

(4)沙化土地封禁保護(hù)修復(fù)要求，將“嚴(yán)格保護(hù)”、“科學(xué)治理”與“適度利用”相結(jié)合；全面推進(jìn)與重點(diǎn)突破相結(jié)合，制度約束與政策激勵相結(jié)合，國家投入為主與動員社會力量參與相結(jié)合，改善沙區(qū)生態(tài)與推動脫貧攻堅相結(jié)合。

2013年以來，國家先后在內(nèi)蒙古、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆7個省(區(qū))的102個縣開展了沙化土地封禁保護(hù)補(bǔ)助試點(diǎn)項目建設(shè)，封禁保護(hù)面積達(dá)130多萬公頃。

3 陜西封禁保護(hù)試點(diǎn)項目的實踐

3.1 陜西封禁保護(hù)試點(diǎn)項目的面積和范圍

陜西是全國土地沙化和荒漠化危害嚴(yán)重的省份之一，現(xiàn)有沙化土地面積135.39萬公頃，荒漠化土地面積201.30萬公頃。

國家2013年實施沙化土地封禁保護(hù)補(bǔ)助試點(diǎn)項目以來，我省先后有榆陽、靖邊、橫山、定邊四個縣(區(qū))于2013～2016年納入項目，共實施封禁保護(hù)面積62484公頃(詳見表1)。

表1 我省沙化土地封禁保護(hù)補(bǔ)助試點(diǎn)項目面積(公頃)

封禁區(qū)涉及巴拉素、小紀(jì)汗、雷龍灣、趙石畔、馮家峁、沙石峁、柳樹灣、長城、長茂灘林場等9個國有林場及榆陽區(qū)補(bǔ)浪河、馬合2個鄉(xiāng)(鎮(zhèn))。

3.2 封禁保護(hù)試點(diǎn)項目實施情況

表2 各單項建設(shè)內(nèi)容進(jìn)展情況表

截止目前，目前，四個封禁保護(hù)區(qū)項目建設(shè)任務(wù)已全部完成。榆陽、靖邊、橫山、定邊4個封禁保護(hù)區(qū)共完成投資8434萬元，其中中央財政補(bǔ)助資金8000萬元。共建設(shè)封禁圍欄111.5千米，完成固沙壓沙2070公頃，生態(tài)修復(fù)治理8130公頃，設(shè)置固定界碑、標(biāo)志牌150座，警示牌38塊，購置皮卡8臺、摩托車12輛，建設(shè)管護(hù)站8處，瞭望塔10座，巡護(hù)道路87千米，購置小型監(jiān)測設(shè)備4套，架設(shè)供電線路13.6千米，開展成效監(jiān)測調(diào)查共24次，聘用巡護(hù)人員70名，設(shè)置監(jiān)測樣地121塊。工程建設(shè)嚴(yán)格執(zhí)行國家相關(guān)規(guī)定，封禁區(qū)管護(hù)人員全部實現(xiàn)上崗，管護(hù)措施到位，封禁保護(hù)取得明顯成效。

3.3資金支付情況

項目資金全部到位，相關(guān)地方支撐資金落實到位，資金也基本兌付完畢，普遍推行招標(biāo)制而使項目縣區(qū)總投資均有所下降。

表3 項目縣區(qū)投資完成統(tǒng)計表 (單位：萬元)

3.4 封禁保護(hù)主要成效

3.4.1 6.25萬公頃沙化土地得到有效保護(hù)

實施沙化土地封禁保護(hù)修復(fù)，堅持嚴(yán)格保護(hù)、科學(xué)治理相結(jié)合，遵循尊重自然，順應(yīng)自然、保護(hù)自然，建立起較為完善的沙化土地封禁保護(hù)修復(fù)制度體系，搭設(shè)沙障0.21萬公頃，設(shè)置圍欄83.5千米，聘用管護(hù)人員70人，使6.25萬公頃范圍內(nèi)適宜封禁保護(hù)的沙化土地得到有效保護(hù),3萬多畝流沙得到固定半固定，荒漠植被和地表結(jié)皮等得以保護(hù)，促進(jìn)了封禁保護(hù)區(qū)內(nèi)荒漠植被自然修復(fù)，植被覆蓋率得到了提高，經(jīng)監(jiān)測已實施的固沙壓沙，有效提高地表阻沙量和滯塵量，削弱和縮小就地起沙起塵的強(qiáng)度和范圍，減輕風(fēng)沙活動的危害，實施地段植被覆蓋率由15%以下達(dá)到了45%以上，風(fēng)蝕率明顯減少，降低風(fēng)沙天氣次數(shù)，減弱風(fēng)沙的強(qiáng)度，減輕對當(dāng)?shù)丶爸苓叺貐^(qū)工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和人民生活的危害，在風(fēng)沙活動季節(jié)可以改善大氣質(zhì)量。荒山沙披上了綠裝，沙地變成了綠洲，綠色給古老的高原帶來生機(jī)。

3.4.2開發(fā)建設(shè)活動得到有效管控

項目區(qū)嚴(yán)格禁止了非法開墾、放牧、采挖、使用水資源，切實維護(hù)了沙區(qū)生態(tài)用地和生態(tài)用水。嚴(yán)格執(zhí)行了沙區(qū)開發(fā)建設(shè)項目環(huán)評制度，超過生態(tài)承載能力或?qū)ι硡^(qū)生態(tài)造成重大破壞的建設(shè)項目，其環(huán)境影響評價文件不予批準(zhǔn)，規(guī)范封禁保護(hù)區(qū)建設(shè)和管理制度，未經(jīng)批準(zhǔn)不得在封禁保護(hù)區(qū)內(nèi)開展各種開發(fā)建設(shè)活動，不得隨意征占用封禁保護(hù)區(qū)土地，切實有效解決了沙區(qū)無序開發(fā)問題，有效遏制沙區(qū)砍伐、樵采、開墾、放牧、采藥、狩獵、勘探、開礦和濫用水資源等一切破壞植被的活動，人為的經(jīng)營活動得以終止，從源頭上嚴(yán)格管控沙區(qū)開發(fā)建設(shè)活動。規(guī)范了修建鐵路、公路、輸氣管線等建設(shè)活動，加強(qiáng)對在封禁保護(hù)區(qū)內(nèi)進(jìn)行建設(shè)活動的監(jiān)督管理，維護(hù)封禁保護(hù)區(qū)生態(tài)服務(wù)功能，防止了這一區(qū)域生態(tài)環(huán)境的破壞和生態(tài)功能的退化。

3.4.3灌木林得到更新復(fù)壯

通過生態(tài)治理與修復(fù)，項目區(qū)近15萬畝成過熟的沙柳、檸條、花棒、踏郎、沙蒿等灌木林得到平茬復(fù)壯，使瀕臨老化退化死亡的灌木林恢復(fù)生機(jī)，增強(qiáng)防護(hù)效能，促進(jìn)了荒漠植被自然修復(fù)，已經(jīng)衰退的生態(tài)系統(tǒng)得以自我修復(fù)和改善，增強(qiáng)荒漠生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性和自我調(diào)節(jié)能力，生態(tài)功能和自然生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性全面提升。

3.4.4天然植被得到恢復(fù)

堅持注重發(fā)揮生態(tài)的自我修復(fù)能力和人工促進(jìn)改善相結(jié)合的原則，通過插枝壓條等人工促進(jìn)自然修復(fù)方式，榆陽五十里沙、橫山雷龍灣的10萬畝沙地柏林，定邊、靖邊項目區(qū)的5萬畝紅柳林得到得到保護(hù)和擴(kuò)展，老舊殘枝得到人工促進(jìn)，萌孽能力增強(qiáng)，面積擴(kuò)展，沙區(qū)天然植被得到恢復(fù)和擴(kuò)展。

3.4.5生物多樣性得到有效保護(hù)

通過封禁保護(hù)生態(tài)治理與修復(fù)，珍稀頻危物種、生物多樣性等得到休養(yǎng)生息。野生動物棲息地得到恢復(fù)，物種豐富度的增加，群落結(jié)構(gòu)和組成復(fù)雜化，植物群落的生產(chǎn)力也隨著升高，動植物種群與數(shù)量不斷豐富，項目區(qū)現(xiàn)有野生植物增加到470種，新引進(jìn)栽培綠化植物90多種。有國家Ⅰ、Ⅱ級保護(hù)野生動物37種，省級保護(hù)野生動物11種。瀕危動物種群數(shù)量恢復(fù)性增長，生物多樣性逐步恢復(fù)。

3.4.6生態(tài)扶貧脫貧落到了實處

通過實施沙化土地封禁保護(hù)，8000萬元國家資金的投入，9個貧困村、近190戶貧困戶參與實施了項目實施，38人被聘為護(hù)林員，組織有勞動能力的貧困戶參與生態(tài)工程建設(shè)；項目建設(shè)優(yōu)先雇用符合條件的貧困人口，以勞務(wù)費(fèi)的形式增加貧困人口的工資性收益；爭取更多有勞動能力的貧困人口實現(xiàn)生態(tài)護(hù)林就業(yè)，帶動項目所在縣區(qū)及周邊農(nóng)民增收，項目實施中，勞務(wù)、工程輔助材料等優(yōu)先使用，對平茬后的枝條進(jìn)行粉碎，加工成顆粒飼料加以利用，促進(jìn)舍飼養(yǎng)畜工作,帶動貧困村、貧困戶脫貧致富；對周邊群眾進(jìn)行職業(yè)技能培訓(xùn)，發(fā)展規(guī)模養(yǎng)殖業(yè)和種植業(yè)，提高他們的生存能力；部分農(nóng)牧民進(jìn)城從事加工、服務(wù)、運(yùn)輸、餐飲等二三產(chǎn)業(yè)，也促進(jìn)了農(nóng)村教育、養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障事業(yè)的發(fā)展，對區(qū)域城鎮(zhèn)化進(jìn)程將產(chǎn)生積極影響。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境的改善、基礎(chǔ)設(shè)施的完善、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型和優(yōu)化。

3.4.7封禁保護(hù)的氛圍已經(jīng)形成

通過實施沙化土地封禁保護(hù)，主管部門采取各種形式宣傳活動，使全社會了解實施封禁保護(hù)的意義和相關(guān)規(guī)章規(guī)定，封禁區(qū)附近社區(qū)居民、鄉(xiāng)村農(nóng)牧民知曉率達(dá)大幅度提高，提高了封禁保護(hù)區(qū)周邊廣大農(nóng)牧民生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識，改變了傳統(tǒng)觀念，使生態(tài)保護(hù)成為人們的自覺行為，客觀上提高了農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)水平，加快了沙產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)牧民致富的進(jìn)程。形成全社會關(guān)注支持和參與封禁保護(hù)的良好氛圍，生態(tài)文明理念深入人心。

3.4.8培養(yǎng)了一支封禁保護(hù)隊伍

通過加強(qiáng)技術(shù)培訓(xùn)、實地考察、經(jīng)驗交流等措施，有針對性地開展政策法規(guī)、業(yè)務(wù)技能以及崗位責(zé)任等的培訓(xùn)。加強(qiáng)對管護(hù)人員的監(jiān)督管理，建立健全了管護(hù)目標(biāo)責(zé)任制，嚴(yán)格了獎罰。增強(qiáng)了各級主管部門封禁保護(hù)修復(fù)的政策管理能力和技術(shù)指導(dǎo)水平，培養(yǎng)了一批封禁保護(hù)的隊伍，不斷提升新時代沙化土地封禁保護(hù)管理水平，深入推進(jìn)沙區(qū)生態(tài)保護(hù)和修復(fù)行動，全面推進(jìn)了荒漠化防治。

3.5 存在的問題

3.5.1缺乏后期管護(hù)資金

試點(diǎn)項目是中央財政一次性投入，分年度建設(shè)，且沒有后期維護(hù)資金，后期管護(hù)資金沒有著落，鞏固封禁成果面臨挑戰(zhàn)。巡護(hù)道路、管護(hù)站、瞭望塔、圍欄、警示牌碑等固定設(shè)施均需后期維護(hù)。我省封禁保護(hù)區(qū)位于資源開發(fā)集中區(qū)域，人為活動頻繁，沒有后續(xù)資金保障，對封禁區(qū)管護(hù)、設(shè)備運(yùn)行形成較大挑戰(zhàn)。

3.5.2變更隨意性大

由于先期試點(diǎn)，在項目規(guī)劃上經(jīng)驗不足，部分項目規(guī)劃不合理，給項目具體實施帶來一定難度。如原設(shè)計購置沙地摩托車，考慮到管理難度大，使用不便，各封禁區(qū)基本變更為購置皮卡車。建設(shè)單位未按實施方案和批復(fù)進(jìn)行施工，私自調(diào)整建設(shè)任務(wù)和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。部分封禁區(qū)建設(shè)內(nèi)容沒有按照作業(yè)設(shè)計進(jìn)行施工，沒有辦理相關(guān)變更報批手續(xù)，施工隨意性大，且施工質(zhì)量不高，效果不好；部分封禁區(qū)作業(yè)設(shè)計與實施方案不一致，未做變更說明；部分封禁區(qū)在變更設(shè)計不規(guī)范或無變更設(shè)計的情況下，審批部門同意變更方案，批復(fù)不嚴(yán)謹(jǐn)。

預(yù)算不合理：原方案設(shè)計生態(tài)修復(fù)措施單價過高，實際施工中在保持資金投入不變的情況下擴(kuò)大了作業(yè)面積。除規(guī)定的支付項目范圍外，監(jiān)測、效益評估、后期管護(hù)及維護(hù)等資金沒有落實，個別項目資金預(yù)算又偏高而存在剩余，有的項目又預(yù)算不夠而無法實施。

3.5.3管護(hù)水平不高

對檢查督促中發(fā)現(xiàn)的管護(hù)日志簡單、不規(guī)范問題，由于文化程度不高，業(yè)務(wù)能力有限，巡護(hù)員不重視日志，巡護(hù)日志簡單、千篇一律等問題普遍存在，管護(hù)人員管護(hù)責(zé)任意識和管護(hù)技能培訓(xùn)、巡護(hù)日志記錄撰寫等亟待加強(qiáng)。

3.5.4巡護(hù)及監(jiān)測設(shè)備利用率低

部分巡護(hù)工具和監(jiān)測設(shè)備處于閑置狀態(tài)。如土壤多參數(shù)儀、便攜式植被覆蓋度攝影測量儀等監(jiān)測設(shè)備閑置較多，沙地四輪巡護(hù)摩托車閑置在倉庫中，從未使用過，是對項目資金的一種浪費(fèi)。

3.5.5資金使用超出財政規(guī)范要求

沙化土地封禁保護(hù)區(qū)補(bǔ)助主要用于對暫不具備治理條件的和因保護(hù)生態(tài)需要不宜開發(fā)利用的連片沙化土地實施封禁保護(hù)的補(bǔ)貼支出，范圍不包括規(guī)劃設(shè)計費(fèi)、監(jiān)理費(fèi)和招投標(biāo)代理費(fèi)等費(fèi)用。

部分省區(qū)將資金用于規(guī)劃設(shè)計費(fèi)、監(jiān)理費(fèi)、招投標(biāo)代理費(fèi)、檢查驗收費(fèi)、勘察設(shè)計費(fèi)等。

3.6建議

3.6.1加大宣傳力度

采取多種方式積極開展封禁保護(hù)宣傳工作，使全社會特別是周邊群眾全面了解開展封禁保護(hù)工作的意義和相關(guān)規(guī)定，形成全社會關(guān)注、支持、參與封禁保護(hù)的良好氛圍。加強(qiáng)《防沙治沙法》、《沙化土地封禁保護(hù)管理辦法》及《榆林市封山禁牧管理辦法》等相關(guān)法律法規(guī)的宣傳，提高廣大群眾的生態(tài)意識，維護(hù)沙區(qū)生態(tài)安全。

3.6.2加強(qiáng)封禁管護(hù)

加大執(zhí)法力度，以護(hù)林員為基礎(chǔ)，國營林場為主體，森林公安為依托，形成管護(hù)網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)沙化土地封禁保護(hù)區(qū)日常巡護(hù)，嚴(yán)厲打擊封禁區(qū)內(nèi)破壞植被和封禁設(shè)施的行為，確保封得住、禁得嚴(yán)，并嚴(yán)禁在保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)安排其他工程項目。

3.6.3完善政策機(jī)制

把封禁保護(hù)與當(dāng)?shù)厝罕姲l(fā)展生產(chǎn)、脫貧致富緊密結(jié)合，有針對性地扶持封禁保護(hù)區(qū)周邊群眾發(fā)展生產(chǎn)，正確引導(dǎo)群眾調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)養(yǎng)殖方式，地方配套資金能夠用于周邊群眾生產(chǎn)生活條件改善方面。如發(fā)放飼草加工、采收機(jī)械，促使當(dāng)?shù)剞r(nóng)民采收和加工飼草，減輕偷牧對封禁保護(hù)區(qū)植被的影響；建設(shè)人工牧草地、青貯窖，減少對封禁保護(hù)區(qū)植被的破壞，為封禁保護(hù)保駕護(hù)航，全面提升封禁保護(hù)質(zhì)量，確保封禁保護(hù)區(qū)建設(shè)持續(xù)健康發(fā)展。

3.6.4提高資金效率

對結(jié)余資金，協(xié)調(diào)財政部門，繼續(xù)用于封禁保護(hù)區(qū)的設(shè)施維護(hù)和完善，嚴(yán)格資金使用范圍，規(guī)范資金使用方法，加強(qiáng)資金管理，避免資金浪費(fèi)或閑置，確保資金規(guī)范使用，提高資金效率。

3.6.5適度加大修復(fù)力度

沙化土地所在地區(qū)自然條件惡劣，植被自然恢復(fù)困難而慢長，建議在封禁區(qū)實施嚴(yán)格的封禁保護(hù)外，適度加大輔助生物措施力度，促進(jìn)天然更新力度，促進(jìn)自然繁育，加快自然修復(fù)。

3.6.6 創(chuàng)新管護(hù)手段

運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)，引入遠(yuǎn)程無人化預(yù)警管理系統(tǒng)，對封禁區(qū)闖入實時告警 ，實行遠(yuǎn)程實時查看現(xiàn)場狀況、遠(yuǎn)程喊話驅(qū)趕 ，保存違法違規(guī)破壞依據(jù)，遠(yuǎn)程多方會商、快速解決問題；采取直觀評估治理手段，實時采集收集封禁區(qū)生態(tài)指標(biāo)，對比同期生態(tài)指標(biāo)變化，并對歷年同期現(xiàn)場三維樣板圖片對比評估，為封禁區(qū)投入產(chǎn)出比的計算提供有效依據(jù)。

3.6.7加強(qiáng)成效監(jiān)測和評估

對試點(diǎn)項目進(jìn)行全面總結(jié)和研究，為沙化土地封禁保護(hù)積累經(jīng)驗、探索路子。