全域土地綜合整治：實(shí)踐軌跡、執(zhí)行困境與紓解路徑*
——基于蘇北S縣的個(gè)案分析

于 水，湯 瑜

（南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，南京 210095）

一、引 言

傳統(tǒng)意義上的土地整治是聚焦于擴(kuò)大農(nóng)田規(guī)模、提高耕地質(zhì)量、優(yōu)化村莊布局的土地技術(shù)項(xiàng)目（龍花樓，2018），主要以產(chǎn)權(quán)確認(rèn)、田塊調(diào)整、廢地改造、水利建設(shè)、土地保護(hù)為內(nèi)容（王萬茂等，2004）。21世紀(jì)以來，農(nóng)村土地利用面臨碎片化、空廢化和污染退化等問題，土地整治逐漸從“元點(diǎn)項(xiàng)目式”的農(nóng)用地整治向“平面工程式”的農(nóng)村土地綜合整治和全域土地整治調(diào)整與發(fā)展，土地整治逐漸包含農(nóng)用地整治、農(nóng)村建設(shè)用地整治和工礦廢棄地整治，成為一定時(shí)期內(nèi)區(qū)域土地開發(fā)、利用、治理和保護(hù)行動(dòng)的統(tǒng)一管理工程。2017年，“鄉(xiāng)村振興”作為破解城鄉(xiāng)二元割裂和鄉(xiāng)村發(fā)展衰落的國(guó)家戰(zhàn)略正式提出，隨后各類資源要素流向農(nóng)村地區(qū)?；鶎诱皂?xiàng)目制抓包、打包和發(fā)包方式將鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略多個(gè)維度與土地整治結(jié)合，土地整治內(nèi)涵和外延也因此擴(kuò)充而轉(zhuǎn)向全域土地綜合整治。本文所指的全域土地綜合整治是指立足地方土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)總體發(fā)展愿景，在可持續(xù)發(fā)展理念下使用工程技術(shù)和管理手段對(duì)區(qū)域內(nèi)地域空間優(yōu)化布局，對(duì)“山水林田湖草路村廠宅”等要素綜合整治。內(nèi)容包括農(nóng)用地整治、農(nóng)村建設(shè)用地整治、城鎮(zhèn)工礦用地整治及生態(tài)環(huán)境整治。核心內(nèi)涵是以保護(hù)耕地、節(jié)約用地和有序整治實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新型城鎮(zhèn)化，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展及鄉(xiāng)村振興。

2020年中央一號(hào)文件提出要“開展鄉(xiāng)村全域土地綜合整治試點(diǎn)，優(yōu)化農(nóng)村三生空間布局”，為開展全域土地綜合整治工作提供政策依據(jù)。作為囊括生產(chǎn)、生活、生態(tài)整治的全域土地綜合整治，在產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、治理有效和生活富裕方面發(fā)揮重要作用，但在實(shí)施過程中出現(xiàn)的一些偏差和不足降低了全域土地綜合整治成效，對(duì)地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府形象影響較大。鑒于此，本文以蘇北S縣全域土地綜合整治為研究對(duì)象，針對(duì)全域土地綜合整治實(shí)踐中存在困境及疏解辦法，梳理其實(shí)踐理路，分析其縣鄉(xiāng)村三級(jí)場(chǎng)域執(zhí)行困境并提出糾偏策略，旨在有效發(fā)揮全域土地綜合整治應(yīng)有作用。

全域土地綜合整治是全新命題，相關(guān)研究較少，既有研究多集中于傳統(tǒng)的土地整理和土地整治，具體聚焦于兩個(gè)層面：第一，理論價(jià)值層面。土地整理是舶來品，問世于法、德、俄等國(guó)，多有學(xué)者探究其經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ剑瑸槲覈?guó)土地整理工作提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)（王萬茂，1997；吳詩嫚等，2019）。也有學(xué)者研究土地整治的技術(shù)方法和規(guī)劃設(shè)計(jì)，將景觀生態(tài)建設(shè)融入土地整治的規(guī)劃設(shè)計(jì)和技術(shù)集成中以回應(yīng)生態(tài)文明戰(zhàn)略（鄖文聚等，2011）。但土地整治任務(wù)不僅在于技術(shù)方法，還要完善土地整治的基礎(chǔ)理論并構(gòu)建土地整治的核心理論體系（王軍等，2016），即從工具理性轉(zhuǎn)向價(jià)值理性，理清土地整治的命題緣起與核心功能（吳次芳等，2011）。因此，面向國(guó)家戰(zhàn)略需求，如針對(duì)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、新農(nóng)村建設(shè)及生態(tài)文明建設(shè)的土地整治轉(zhuǎn)型成為學(xué)界新熱點(diǎn)（夏方舟等，2016）。第二，實(shí)踐應(yīng)用層面。早期，土地整理目的是提高耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量，這是土地整理的基本要求（王軍等，2016）。隨后，土地整治效益逐漸引起重視，包括效益內(nèi)涵界定、評(píng)價(jià)指標(biāo)和評(píng)價(jià)角度等，研究重點(diǎn)是整治后的工程類效益。土地整治涉及土壤、水源和植被整治，勢(shì)必影響生態(tài)多樣性和鄉(xiāng)村生態(tài)景觀，因此土地整治要與生態(tài)建設(shè)結(jié)合，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境影響的績(jī)效評(píng)價(jià)（張勇等，2013）。土地整治需投入大量資金，或財(cái)政資金撥付，或建議用地指標(biāo)融資，難免形成政府主導(dǎo)、農(nóng)民參與缺失的問題（陳佳驪等，2010）。關(guān)于土地整治中存在的問題，學(xué)者多聚焦于工程技術(shù)層面，認(rèn)為傳統(tǒng)的土地整治模式固化、規(guī)劃論證不力和空間邏輯不強(qiáng)（孔雪松等，2019），施工環(huán)節(jié)中施工超期、工程質(zhì)量低，竣工后驗(yàn)收進(jìn)度慢、管護(hù)不到位等問題時(shí)有發(fā)生（唐秀美等，2019）。

縱觀已有研究，學(xué)者較重視土地整治實(shí)施后的工程類效益評(píng)價(jià)和實(shí)施中的工程類技術(shù)困境，這對(duì)理解現(xiàn)階段全域土地綜合整治實(shí)踐困境具有重要意義。但全域土地綜合整治在科層體制執(zhí)行中的偏差和由此產(chǎn)生的不良影響卻為大多數(shù)學(xué)者忽視，有少量研究涉及土地整治的參與性問題，但未形成系統(tǒng)性認(rèn)識(shí)。全域土地綜合整治已實(shí)行多年，其為一項(xiàng)關(guān)乎農(nóng)戶生計(jì)和鄉(xiāng)村穩(wěn)定的復(fù)雜系統(tǒng)工程（陳浮等，2018），由于價(jià)值觀念偏差、官僚體制結(jié)構(gòu)性弊端及組織監(jiān)督保障不力等問題導(dǎo)致地區(qū)發(fā)展不均衡、農(nóng)民利益受損事件頻繁發(fā)生。因此，從政治學(xué)角度出發(fā)分析全域土地綜合整治這一全新命題在執(zhí)行中的實(shí)踐理路，探究其執(zhí)行困境并提出紓解路徑對(duì)理解和實(shí)施放全域土地綜合整治具有一定理論和實(shí)踐意義。

二、田野素描：S縣全域土地綜合整治的實(shí)踐理路

（一）案例選擇及圖景透視

個(gè)案分析是對(duì)某個(gè)事件加以深層次剖析，以形成詳細(xì)全面的認(rèn)識(shí)。其以“解剖麻雀”的方式以小見大，協(xié)助研究者形成對(duì)某類現(xiàn)象定性或定質(zhì)的認(rèn)識(shí)（王寧，2002）。根據(jù)研究問題，課題組選擇蘇北S縣作為研究案例，原因如下。第一，典型性。S縣自2009年起在部分鎮(zhèn)村實(shí)施土地整治活動(dòng)，持續(xù)時(shí)間約10年，于2014年底探索全域土地綜合整治這一全新樣態(tài)。相較于浙江海寧、麗水等地的全域土地綜合整治實(shí)踐，時(shí)間早，模式新、理念全，具有較強(qiáng)典型特征。第二，普遍性。S縣位于蘇北地區(qū)，人口較多，以農(nóng)業(yè)為主，與其他地區(qū)一般區(qū)縣具有類似經(jīng)濟(jì)特征和社會(huì)結(jié)構(gòu)，可為其他地區(qū)實(shí)施全域土地綜合整治提供借鑒。第三，便捷性。課題組與S縣國(guó)土部門合作關(guān)系已久，便于實(shí)地調(diào)查，可對(duì)國(guó)土部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村居兩委和普通村民做長(zhǎng)期跟蹤研究。

本文研究資料主要源于課題組隨機(jī)問卷調(diào)查、半結(jié)構(gòu)化訪談和小型座談，其他文本數(shù)據(jù)源于《S縣土地整治規(guī)劃（2016-2020年）》。課題組于2018年10月和2019年4月，兩次赴S縣的S鄉(xiāng)W村、W鎮(zhèn)P村、S鎮(zhèn)D村、T鎮(zhèn)T村、Y鎮(zhèn)和C鄉(xiāng)與普通農(nóng)戶、村居兩委負(fù)責(zé)人、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和縣鄉(xiāng)國(guó)土部門主要領(lǐng)導(dǎo)訪談、座談，收集大量全域土地綜合整治的組織措施、實(shí)施成效和利益相關(guān)者的感知評(píng)價(jià)等資料。

S縣位于江蘇西北部、淮河中下游，瀕臨洪澤湖，地形以平原和崗地為主?？h域總面積2 693.91平方公里，下轄24個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（農(nóng)場(chǎng)），321個(gè)行政村（居）、3 655個(gè)村居民小組，人口約110萬。為改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)富民增收，2009年S縣以耕地開發(fā)整理和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主要內(nèi)容，開展萬頃良田及農(nóng)田水利建設(shè)項(xiàng)目。2011年S縣以“三個(gè)集中”為主要內(nèi)容實(shí)施農(nóng)村居民點(diǎn)整理和廠礦用地整理工程。2014年底S縣謀劃全域土地綜合整治，將農(nóng)用地整治、居民點(diǎn)整理、產(chǎn)業(yè)園區(qū)整治、社會(huì)治理整治和環(huán)境生態(tài)整治融合。經(jīng)過多年探索，S縣于2018年中旬正式提出全域土地綜合整治命題，并在全省范圍產(chǎn)生重大影響。

（二）全域土地綜合整治的實(shí)踐理路

增加土地整治內(nèi)容促使S縣扭轉(zhuǎn)單一的“項(xiàng)目—工程”式組織結(jié)構(gòu)，改以高層推動(dòng)指導(dǎo)組織實(shí)施，中層調(diào)適融合多元任務(wù)，底層創(chuàng)新激發(fā)鄉(xiāng)村探索，實(shí)現(xiàn)“項(xiàng)目—工程—事業(yè)”的轉(zhuǎn)變。

1.高層推動(dòng)：以“四全原則”指導(dǎo)矩陣組織

土地整理和土地整治的實(shí)施，有助于提高耕地質(zhì)量、完善基礎(chǔ)設(shè)施和保護(hù)耕地資源，但在此過程中多遵循單一項(xiàng)目碎片化整治邏輯，土地整治類項(xiàng)目間缺乏系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性，其功效逐漸降低。鑒于此，縣政府在推動(dòng)全域土地綜合整治工作時(shí)樹立“四全原則”①全域規(guī)劃實(shí)施，建立縣鄉(xiāng)村三級(jí)整治和發(fā)展規(guī)劃并實(shí)現(xiàn)多規(guī)合一；全域產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)，根據(jù)資源稟賦分區(qū)域建成產(chǎn)業(yè)區(qū)、農(nóng)業(yè)區(qū)、居住區(qū)的空間綜合體；全域生態(tài)覆蓋，生態(tài)性開發(fā)區(qū)域空間內(nèi)自然資源以提升“山水林田湖草”的黏質(zhì)性；全域社會(huì)提升，實(shí)現(xiàn)生活富裕、居住質(zhì)量改善和網(wǎng)格化的社會(huì)管理。指導(dǎo)矩陣組織結(jié)構(gòu)實(shí)施整治工作，以提升項(xiàng)目間黏質(zhì)性。矩陣式組織結(jié)構(gòu)（見圖1）是由橫縱相交的兩套系統(tǒng)復(fù)合而成的組織結(jié)構(gòu)，縱向是職能系統(tǒng)，按部門職能管轄任務(wù)實(shí)施，橫向是為完成特定任務(wù)而組成的項(xiàng)目系統(tǒng)。S縣早期開展萬頃良田及農(nóng)田水利建設(shè)項(xiàng)目，實(shí)施居民點(diǎn)整理和廠礦用地整理工程時(shí)取得良好成效，但項(xiàng)目和工程的實(shí)施由各自所屬部門單獨(dú)組織，由此產(chǎn)生實(shí)施主體、建設(shè)內(nèi)容、驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)行政策不統(tǒng)一等問題，影響項(xiàng)目申報(bào)和土地整治效果?，F(xiàn)今在“四全原則”指導(dǎo)下已做好全域土地綜合整治機(jī)構(gòu)改革，并在此過程中建立由縣政府組織的“全域土地綜合整治”事業(yè)矩陣式組織結(jié)構(gòu)。橫向上成立事業(yè)小組，縣長(zhǎng)任組長(zhǎng)，分管副縣長(zhǎng)任副組長(zhǎng)，各局、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)為事業(yè)小組成員；縱向上事業(yè)小組仍接受各職能部門及縣政府指導(dǎo)組織。通過建立橫縱結(jié)合、動(dòng)態(tài)平衡的矩陣式組織結(jié)構(gòu)，部門間的標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容和政策得以統(tǒng)一，組織工作方式得以并行。工作人員彈性流動(dòng)集中全域土地綜合整治的各項(xiàng)專業(yè)知識(shí)和組織資源，同時(shí)促進(jìn)部門間協(xié)調(diào)溝通，改變傳統(tǒng)條塊分割的組織體制，建立扁平化、彈性式組織結(jié)構(gòu)，最終統(tǒng)籌部門利益，提高整治事業(yè)的行動(dòng)力和執(zhí)行力。

圖1“全域土地綜合整治”工作矩陣式組織結(jié)構(gòu)

2.中層調(diào)適：以“四項(xiàng)整治”融合多元任務(wù)

政策執(zhí)行是執(zhí)行主體和上級(jí)部門對(duì)目標(biāo)內(nèi)容和工作方式相互調(diào)適的互動(dòng)過程。新時(shí)期，上級(jí)政府實(shí)施萬頃良田建設(shè)、安居工程建設(shè)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村振興等一系列中心任務(wù)，這些任務(wù)將由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府貫徹執(zhí)行。在執(zhí)行自上而下任務(wù)過程中，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就諸多項(xiàng)任務(wù)與S縣政府相互調(diào)適，最終使這些中心任務(wù)納入全域土地綜合整治的四項(xiàng)整治框架內(nèi)。首先是農(nóng)用地整治，融合2010年S縣國(guó)土部門實(shí)施的萬頃良田建設(shè)工程和末級(jí)渠系建設(shè)工程，內(nèi)容包括土地平整與集中、灌溉與排水渠系建設(shè)、田間道路和防護(hù)林建設(shè)。其次是農(nóng)村建設(shè)用地整治，與新農(nóng)村建設(shè)過程中安居工程建設(shè)對(duì)應(yīng)，其基本內(nèi)容包括拆舊房屋、土地復(fù)墾、指標(biāo)流轉(zhuǎn)和集中居住。再者是農(nóng)村生態(tài)整治，對(duì)應(yīng)中央政府提出的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)任務(wù)，通過實(shí)施山水林田湖草綜合整治，修復(fù)生態(tài)環(huán)境。最后是城鎮(zhèn)工礦用地整治，對(duì)應(yīng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的產(chǎn)業(yè)興旺。通過對(duì)城鎮(zhèn)中布局散亂、利用粗放和利用不合理的城鎮(zhèn)低效用地加以整治，整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級(jí)。通過四項(xiàng)整治調(diào)適，一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨的多元任務(wù)得以融合，減少二線任務(wù)與中心任務(wù)的沖突，有利于各子任務(wù)的貫徹執(zhí)行；另一方面加強(qiáng)全域土地綜合整治工作的連續(xù)性、協(xié)調(diào)性與系統(tǒng)性，項(xiàng)目執(zhí)行效果更加突出。

3.底層創(chuàng)新：以“觸底落實(shí)”激發(fā)探索能力

由點(diǎn)及面：摸著石頭過河。林德布洛姆提出的“漸進(jìn)主義（Incrementalism）”深刻影響著中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的實(shí)踐，“走一步看一步”“摸石頭過河”成為中國(guó)漸進(jìn)改革常用話語模式（楊騰原，2011）。根據(jù)此改革邏輯，S鄉(xiāng)W村和W鎮(zhèn)P村先行開展村級(jí)試點(diǎn)工作。通過漸進(jìn)式累積式的改革試點(diǎn)，一方面S縣保證全域土地綜合整治項(xiàng)目穩(wěn)定，使之在全縣范圍推廣；另一方面挖掘各地區(qū)優(yōu)質(zhì)稟賦源，形成各具特色優(yōu)勢(shì)的鄉(xiāng)村振興發(fā)展路徑。S鄉(xiāng)的W村因村內(nèi)新建住房多、失去菜園及居住習(xí)慣變更等因素導(dǎo)致推進(jìn)整治受阻，但W村通過黨員干部帶頭、新建小區(qū)示范、思想工作跟進(jìn)等方式攻堅(jiān)克難，順利推行村居集中工作。土地整治涉及田塊平整合并，在整治工作推行伊始，部分小承包戶認(rèn)為土地集中流轉(zhuǎn)給企業(yè)或種糧大戶會(huì)損害個(gè)人利益而拒絕田塊調(diào)整，P村以準(zhǔn)許其整治后繼續(xù)承包和置換至邊緣地塊的方式解決此難題，使耕地得以小塊變大塊，保障農(nóng)地規(guī)?；?、集約化生產(chǎn)。后來P村和W村的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)在全縣范圍內(nèi)得到推廣，通過基層干部集思廣益和積極探索，S縣順利完成“試錯(cuò)”工作?？梢?，受信息、知識(shí)、能力和制度等約束,“漸進(jìn)改革”仍然是中國(guó)不可偏廢的改革路徑。

合作引領(lǐng)：先富帶動(dòng)后富。農(nóng)業(yè)社會(huì)中的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村常被理解為“熟人社會(huì)”。改革開放后，傳統(tǒng)的熟人社會(huì)和政治共同體隨市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)逐漸解體，農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)理性超越社會(huì)理性，成為利益驅(qū)動(dòng)行動(dòng)體，城鄉(xiāng)差距、貧富差距逐漸擴(kuò)大。如何在鄉(xiāng)村振興背景下重塑村民共同體引領(lǐng)群眾致富成為政府思考的問題。日本設(shè)有綜合農(nóng)協(xié)保障農(nóng)民群體利益，國(guó)內(nèi)多數(shù)單位建有工會(huì)維護(hù)職工利益，基于此S縣諸多村莊建立了由村支書或村主任牽頭成立的特色農(nóng)業(yè)合作社，積極引導(dǎo)村民參與。S鎮(zhèn)D村村支書是恢復(fù)高考后第一批大學(xué)生，有豐富的理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在農(nóng)用地整治進(jìn)行低洼地蝦蟹塘改造后，帶領(lǐng)村民養(yǎng)殖稻蝦、稻蟹，成立有機(jī)稻米合作社創(chuàng)立稻米品牌，村民人均收入大幅增加。通過村莊精英和能人的引領(lǐng)，分散的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體有效整合，降低了農(nóng)戶交易成本和對(duì)投資風(fēng)險(xiǎn)的心里預(yù)期，提高了風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力，培養(yǎng)了村莊的公共理性和集體認(rèn)同感，最終實(shí)現(xiàn)先富帶動(dòng)后富。

三、執(zhí)行困境：行政包攬、執(zhí)行扭曲與精英俘獲

S縣雖以“高層推動(dòng)—中層調(diào)適—底層創(chuàng)新”探索出鮮明特色的全域土地綜合整治模式，但環(huán)境復(fù)雜和體制障礙不可避免導(dǎo)致實(shí)踐中出現(xiàn)一定扭曲變形。一方面，壓力型體制下受考核晉升驅(qū)動(dòng)的官員想在有限任期做出成績(jī)，導(dǎo)致“行政包攬，草根失語”；另一方面，組織層級(jí)化引發(fā)政策執(zhí)行扭曲，政策在上下傳達(dá)中出現(xiàn)執(zhí)行消解；此外擁有信息優(yōu)勢(shì)、政治資源和金融資本的精英俘獲沉降資源，與民爭(zhēng)利。

（一）高層行政包攬，群眾話語缺失

1.依托政府權(quán)威，包攬整治工作

在推行全域土地綜合整治過程中，S縣政府常依托科層制體權(quán)威包攬整治工作，這既有全能主義政府的運(yùn)作邏輯，也受黨領(lǐng)導(dǎo)改革發(fā)展的思維影響。全能型政府與“大一統(tǒng)制度”中一元化權(quán)威領(lǐng)導(dǎo)體制慣性和中央集權(quán)政府強(qiáng)控制的路徑依賴不無關(guān)系，在此邏輯下，政府是社會(huì)發(fā)展建設(shè)的主體與組織力量，政府通過層級(jí)化組織強(qiáng)制推動(dòng)整治工作，這既造成實(shí)施全域土地綜合整治中村民“集體失聲”和話語權(quán)喪失后個(gè)人與集體利益受損，也對(duì)有限政治資源造成極大挑戰(zhàn)，使外部資源很難參與供給過程。另外居于一元化主導(dǎo)地位的政府極易在項(xiàng)目推行過程中偏離正常軌道，走向自我膨脹和自我異變，引發(fā)對(duì)“政績(jī)工程”和“土地財(cái)政”的追求，進(jìn)而出現(xiàn)暴力強(qiáng)拆和群眾上訪?？h委行政包攬后果是政府主導(dǎo)全域土地綜合整治的所有工作，導(dǎo)致缺乏參與和監(jiān)督下的土地整治質(zhì)量不高和農(nóng)民利益受損。

2.群眾話語缺失，個(gè)人利益受損

弱組織化小農(nóng)由于文化劣勢(shì)、利益分散、機(jī)會(huì)主義行動(dòng)以及主體意識(shí)匱乏等因素，在面臨“自上而下、政府主導(dǎo)”的全域土地綜合整治時(shí)存在“失語”現(xiàn)象，造成農(nóng)戶在整治中話語表達(dá)弱勢(shì)化，利益分配邊緣化。此外，公共利益至上的集體主義評(píng)價(jià)機(jī)制在項(xiàng)目推行過程中成為剝奪作為個(gè)體存在的農(nóng)戶家庭利益的有力武器，它不僅賦予公權(quán)行使者在行動(dòng)中幾近不受羈絆的自由，同時(shí)也向農(nóng)民灌輸精神上的自我否定，各類“馭民之術(shù)”以柔性方式巧妙地實(shí)現(xiàn)組織的經(jīng)濟(jì)目的（吳毅，1998）。如課題組調(diào)研發(fā)現(xiàn)很少有農(nóng)戶公開質(zhì)疑拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，少部分農(nóng)戶對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提出異議也很難得到有效及時(shí)解答，農(nóng)民逐漸“不會(huì)說、不想說”。S縣全域土地綜合整治中項(xiàng)目區(qū)選擇、規(guī)劃設(shè)計(jì)、施工和驗(yàn)收等多由縣政府組織實(shí)施，村莊參與對(duì)象往往是兩委干部及其他精英，有限的公眾參與多以意見征求形式與農(nóng)民座談。當(dāng)村民參與淪為形式時(shí)，與不同階段、不同環(huán)節(jié)相匹配的民主化、科學(xué)化農(nóng)民參與方式設(shè)計(jì)就成為奢想，而參與主體單一，例行公事般的參與方式成為常態(tài)（石峽等，2014）。

（二）中層執(zhí)行扭曲，地區(qū)差異明顯

1.政策執(zhí)行扭曲，偏離原有軌道

財(cái)政體制改革后，財(cái)政收入緊張成為此后幾十年鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨的基本問題，隨后土地制度改革緩解了這一壓力，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)利益主體意識(shí)卻隨“土地財(cái)政”覺醒，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基于經(jīng)濟(jì)人假設(shè)成為“謀利型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”（楊善華等，2002），出現(xiàn)“公共性”與“謀利性”矛盾。但在“發(fā)展主義”GDP競(jìng)賽考核下，地方政府發(fā)展意向顯著。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)和工作人員為謀取組織和個(gè)人利益，在政治和行政任務(wù)中表現(xiàn)出相當(dāng)強(qiáng)的靈活性和主動(dòng)性，即在執(zhí)行類似于全域土地綜合整治這類帶有某種“政治性”色彩的任務(wù)時(shí)，會(huì)基于實(shí)用主義、地方利益將其或上升為階段性“中心任務(wù)”，或以政策附加方式融合地方利益，或?qū)⒅T多項(xiàng)目打包糅合為一，或在上級(jí)政策方針與己方利益抵觸時(shí)策略性行動(dòng)、扭曲性執(zhí)行，或以“一線工作”為由大操大辦淪為政績(jī)工程，又或以情況復(fù)雜操作困難為由拒不執(zhí)行。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也會(huì)陷入“策略行動(dòng)—經(jīng)濟(jì)發(fā)展—權(quán)力膨脹—策略行動(dòng)—經(jīng)濟(jì)發(fā)展—權(quán)力膨脹”怪圈循環(huán)。正如自然資源局官員所言，經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)如S鄉(xiāng)和Y鎮(zhèn)，在執(zhí)行全域土地綜合整治這一鄉(xiāng)村振興背景下的“中心任務(wù)”時(shí)，與上級(jí)政府或者工作小組有更多討價(jià)還價(jià)余地，投入的資源相較于其他地區(qū)也更充足，經(jīng)濟(jì)實(shí)力已成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與上級(jí)博弈的籌碼或者說成為其扭曲執(zhí)行的底氣（訪談?dòng)涗洠篫L20190421）。

2.地區(qū)差異明顯，均衡發(fā)展不足

鎖定效應(yīng)的存在易使生產(chǎn)技術(shù)停滯不前，進(jìn)而阻礙發(fā)展中國(guó)家的工業(yè)化進(jìn)程，開放條件下鎖定效應(yīng)（由于各國(guó)固有的生產(chǎn)能力和產(chǎn)業(yè)知識(shí)的初始存量不同決定專業(yè)分工不同、發(fā)展程度不同）會(huì)影響長(zhǎng)期貿(mào)易模式的形成，區(qū)域間發(fā)展不平衡將成為一種常態(tài)而難以改變（陳飛翔等，2007）。本文認(rèn)為在農(nóng)村場(chǎng)域也存在鎖定效應(yīng)，即先發(fā)展地區(qū)基于其歷史因素和優(yōu)勢(shì)條件會(huì)擠占鄉(xiāng)村振興中有限的自上而下的發(fā)展資源從而鎖定其他村莊發(fā)展，先發(fā)達(dá)鄉(xiāng)村精英同樣會(huì)鎖定普通農(nóng)戶的發(fā)展，即在實(shí)施全域土地綜合整治這一過程中地方政府扭曲執(zhí)行（“抓兩頭”“壘大戶”“辦亮點(diǎn)”）影響其他地區(qū)發(fā)展。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，S鄉(xiāng)、W鎮(zhèn)、Y鎮(zhèn)和C鄉(xiāng)獲取的資源和發(fā)展規(guī)模與速度都優(yōu)于其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)，且每個(gè)村莊的精英人物在此間獲得的發(fā)展明顯好于普通村民。此外，因經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)勁可獲得更多博弈籌碼，因而必然出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的“馬太效應(yīng)”，即擁有更多政治資本和能人精英的鄉(xiāng)鎮(zhèn)村莊會(huì)自發(fā)俘獲其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)村莊資源，最終造成均衡發(fā)展不足，形成地區(qū)分化。而國(guó)家實(shí)施全域土地綜合整治時(shí)本應(yīng)通過政策指導(dǎo)和政治統(tǒng)籌正確引導(dǎo)，卻因精英俘獲或重點(diǎn)傾斜產(chǎn)生少數(shù)地區(qū)率先振興鎖定發(fā)展而讓其他地區(qū)難以復(fù)制的“先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)”。華西村只有一個(gè)，永聯(lián)村也未曾成功復(fù)制，在實(shí)施全域土地綜合整治過程中也許更應(yīng)關(guān)注保障普通地區(qū)的發(fā)展和振興，從而消除鎖定效應(yīng)。

（三）底層精英俘獲，群眾收益不彰

1.精英俘獲，攫取巨量資源

關(guān)于鄉(xiāng)村精英角色，經(jīng)歷了封建社會(huì)的“保護(hù)型經(jīng)紀(jì)”、民國(guó)時(shí)期的“贏利型經(jīng)紀(jì)”（杜贊奇，2003）、人民公社時(shí)期的“公平分配者”以及大包干后的“汲取型惡霸”。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，組織精英由“嵌入”轉(zhuǎn)向“懸浮”。但后稅費(fèi)時(shí)代來臨，大量資源項(xiàng)目“嵌入”農(nóng)村，鄉(xiāng)村精英逐漸由“懸浮”轉(zhuǎn)向“俘獲”。總之，鄉(xiāng)村精英的角色隨著國(guó)家與農(nóng)村關(guān)系變遷經(jīng)歷著“保護(hù)—贏利—保護(hù)—贏利”的“單曲循環(huán)”。而國(guó)家資源“嵌入”越多，集體收入越高，精英贏利概率就越大（邢成舉，2017）。鄉(xiāng)村精英俘獲不僅是因?yàn)樯矸輧?yōu)勢(shì)使其在客觀上銜接“嵌入”項(xiàng)目，基于信息優(yōu)勢(shì)和社會(huì)資本也可使其主動(dòng)、超前獲取項(xiàng)目附帶資源（邢成舉等，2013）。當(dāng)全域土地綜合整治裹攜資源嵌入鄉(xiāng)村基層組織，鄉(xiāng)村中諸多行動(dòng)者競(jìng)相爭(zhēng)奪經(jīng)濟(jì)資源和政治資源，并在此中利用自身資本策略性行動(dòng)，扭曲性執(zhí)行，從而使資源分配向利己方向發(fā)展。正如T鎮(zhèn)某村支書，承包村內(nèi)3 000畝耕地，承建全鄉(xiāng)一半的住宅小區(qū)，他自己也說，如果不是村支書，這樣的“好事”是落不到他頭上的（訪談?dòng)涗洠篢F20190421）?？梢娫谌蛲恋鼐C合整治這類裹帶巨量資源的項(xiàng)目下沉過程中，精英農(nóng)戶收益遠(yuǎn)高于普通農(nóng)戶，精英俘獲現(xiàn)象突出，普通農(nóng)戶被邊緣化。

2.差異顯著，群眾收益不彰

在面對(duì)突如其來的機(jī)會(huì)時(shí)，不同類型農(nóng)民表現(xiàn)出不同反應(yīng)，精英們選擇主動(dòng)接觸尋求發(fā)展，普通民眾則因憂懼未知風(fēng)險(xiǎn)而裹步不前，在土地整治或鄉(xiāng)村振興場(chǎng)域中處于附屬地位，進(jìn)一步在資源分配格局中居于末端。此外，在農(nóng)業(yè)合作社中也普遍存在精英俘獲，合作社多由幾個(gè)精英大戶主導(dǎo)控制，“大農(nóng)吃小農(nóng)”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，在由強(qiáng)勢(shì)主體“利益共謀”組成的合作社中也不會(huì)真正與民受益。另外在集中居住過程中，農(nóng)戶舊宅拆遷價(jià)格遠(yuǎn)不能覆蓋新居購(gòu)買價(jià)格，S縣宅基地拆遷價(jià)格多在5萬～7萬元，而購(gòu)買集中居住小區(qū)價(jià)格多在20萬～24萬元，農(nóng)民雖住上新房但卻普遍“致負(fù)”，雖說宅基地復(fù)墾為耕地后仍屬于農(nóng)戶所有，可流轉(zhuǎn)獲得一定租金，但相較于政府通過建設(shè)用地指標(biāo)交易獲得的土地財(cái)政收入屬于九牛一毛②2017年，S縣年建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)交易資金入庫9.63億元人民幣。。總之，在面對(duì)全域土地綜合整治中“掉下來”的資源時(shí)，鄉(xiāng)政府、村干部及能人精英更能從中獲得額外“租金”。精英俘獲導(dǎo)致全域土地綜合整治工作內(nèi)卷化，即中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資源越來越多的投入，并未取得農(nóng)民收入普遍大幅增長(zhǎng)的預(yù)期結(jié)果，大量資源被精英群體獲得，全域土地綜合整治工作的正義性與公平性遭受嚴(yán)峻考驗(yàn)和挑戰(zhàn)。

四、紓解路徑：基于價(jià)值、組織與制度的三維建構(gòu)

為解決因價(jià)值觀念扭曲、科層制結(jié)構(gòu)性困境及組織監(jiān)督保障不力導(dǎo)致的行政包攬、執(zhí)行扭曲和精英俘獲問題，擬從價(jià)值、組織和制度維度對(duì)全域土地綜合整治實(shí)踐中出現(xiàn)的執(zhí)行困境做整體性調(diào)適（見圖2）。

（一）價(jià)值維度：多主體的公共性重塑

思想觀念和價(jià)值取向影響人們的決策判斷和行為，西蒙認(rèn)為價(jià)值判斷是決策判斷的重要前提，這進(jìn)一步說明價(jià)值取向重要性。但作為行為主體的人的價(jià)值觀在社會(huì)活動(dòng)中卻表現(xiàn)多元且矛盾，因此需要正本清源，以正確價(jià)值取向引導(dǎo)政府、工作人員和鄉(xiāng)村精英的行為。首先，從為民做主向讓民做主轉(zhuǎn)變。從福柯提出“話語權(quán)”概念到哈貝馬斯提出“話語權(quán)民主”，公民在公共事物中的表達(dá)權(quán)、參與權(quán)被視為基本權(quán)利?！盀槊褡鲋鳌边@一精英統(tǒng)治論和精英民主論時(shí)代的圭臬在民主社會(huì)需做出相應(yīng)調(diào)整，要讓農(nóng)民自己在全域土地綜合整治中掌握話語權(quán)。根據(jù)委托代理理論和經(jīng)濟(jì)人假設(shè)，在整治中作為代理人的政府無可避免地會(huì)與作為委托人的農(nóng)戶在目標(biāo)追求上發(fā)生偏差。因此，為統(tǒng)合目標(biāo)首先需要政府轉(zhuǎn)變價(jià)值觀念，這是擴(kuò)大農(nóng)民參與保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的先決條件。其次，糾正政府組織及其工作人員價(jià)值偏好。全域土地綜合整治作為鄉(xiāng)村振興的重要抓手，根本目的是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村普遍發(fā)展和農(nóng)民共同富裕。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在項(xiàng)目執(zhí)行過程中應(yīng)從“效率優(yōu)先”“政績(jī)優(yōu)先”的實(shí)用主義價(jià)值觀轉(zhuǎn)向“公平正義”的服務(wù)本位價(jià)值觀，要以效率與公平良性互動(dòng)取代既往經(jīng)濟(jì)人行動(dòng)中的逐利偏好選擇。最后，反對(duì)功利主義和利己主義。精英俘獲包括“先進(jìn)地區(qū)”對(duì)“一般地區(qū)”的俘獲和村莊精英對(duì)普通農(nóng)戶的俘獲。前者從價(jià)值角度出發(fā)應(yīng)矯正政府部門中的“發(fā)展先行”和“短期政績(jī)”的錯(cuò)誤認(rèn)知，樹立全局統(tǒng)籌意識(shí)，重視一般地區(qū)和落后地區(qū)發(fā)展。后者應(yīng)復(fù)興鄉(xiāng)村的傳統(tǒng)道德倫理，弘揚(yáng)公平正義，激勵(lì)引導(dǎo)精英向鄉(xiāng)賢轉(zhuǎn)變，使其成為農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的骨干，帶動(dòng)村民共同富裕。應(yīng)強(qiáng)化對(duì)普通民眾的技能文化培訓(xùn)，提高其風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力和尋求機(jī)遇魄力，推動(dòng)其思想價(jià)值觀念轉(zhuǎn)變。

圖2 三維路徑紓解三重困境

（二）組織維度：分散農(nóng)戶的團(tuán)結(jié)整合

“自組織和等級(jí)制是穩(wěn)定社會(huì)秩序的重要來源”（福山，2015），以組織形式團(tuán)結(jié)原子化小農(nóng)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的自我管理有利于保障農(nóng)民話語權(quán)及其利益。首先，建立農(nóng)民協(xié)作組織。組織通往權(quán)利之路，有組織的少數(shù)強(qiáng)于無組織的多數(shù)（李爭(zhēng)鳴，2012），德國(guó)在實(shí)施土地整理過程中通過組織利益相關(guān)者成立聯(lián)合會(huì)使公民利益得到有效保證，因此要通過協(xié)作化農(nóng)民組織團(tuán)結(jié)分散農(nóng)戶集體發(fā)聲。中國(guó)農(nóng)民傾向分離，個(gè)人力量在政府話語前稍顯“孱弱”，故農(nóng)戶在全域土地綜合整治中多持冷漠不參與態(tài)度。通過自主建立農(nóng)戶為主體的由內(nèi)而外、自下而上的農(nóng)民協(xié)作組織，以“情景模擬”“身份代入”和“共同協(xié)商”彌補(bǔ)項(xiàng)目實(shí)施中缺失的原子化農(nóng)民群體的聲音，實(shí)現(xiàn)羅爾斯所說“無知之幕”下農(nóng)民群體表達(dá)權(quán)和申訴權(quán)“歸位”，最終保障維護(hù)農(nóng)民群體利益。其次，建立上下循環(huán)執(zhí)行監(jiān)督機(jī)構(gòu)。當(dāng)前對(duì)全域土地綜合整治執(zhí)行的糾正多依靠組織自身完成，難免滯后和懈怠。應(yīng)發(fā)揮巡視組或監(jiān)察機(jī)構(gòu)“回頭看”的自上而下糾偏作用，依靠層級(jí)權(quán)力調(diào)整執(zhí)行偏差；通過農(nóng)民協(xié)作組織收集民意，由政策接受者通過自下而上的渠道監(jiān)督反饋“選擇性執(zhí)行。通過上下循環(huán)互動(dòng)的執(zhí)行監(jiān)督機(jī)構(gòu)可有效矯正執(zhí)行扭曲，了解民眾所需，實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展。最后，以政黨建設(shè)推動(dòng)村民自組織建設(shè)。在面對(duì)“半熟人社會(huì)”帶來的村民自組織孱弱和失靈時(shí)，缺少外部力量（特別是基層黨組織）的介入，鄉(xiāng)村共同體的建立可能性較低（吳曉林，2019）。由此，可通過推薦黨員擔(dān)任村民自組織帶頭人、設(shè)置黨員牽頭的監(jiān)督平臺(tái)發(fā)揮以黨建促進(jìn)村民自組織建設(shè)和社會(huì)整合作用。

（三）制度維度：體制機(jī)制的建立完善

首先，建立農(nóng)戶參與保障機(jī)制。一方面，農(nóng)民協(xié)作組織運(yùn)行需要正式組織保障，保障其參與全域土地綜合整治。另外，政府部門要信息公開，增強(qiáng)政府的透明程度以暢通農(nóng)戶與政府間溝通機(jī)制。另一方面，非正式制度如道德觀念、倫理規(guī)范等對(duì)農(nóng)民參與土地整治有強(qiáng)大驅(qū)動(dòng)力（路榮榮等，2018），挖掘發(fā)揮非正式制度的激勵(lì)與約束效應(yīng)可以最低制度成本收獲最大制度收益。其次，開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政制度和政治制度改革。鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力有時(shí)很大，涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)萬人的生計(jì)發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力有時(shí)很小，是國(guó)家政權(quán)的末端，要承擔(dān)無限責(zé)任。因此，要改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制，建立職權(quán)均衡、監(jiān)管獨(dú)立、央地協(xié)調(diào)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織（薛瀾等，2010）。此外，稅改后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)源不足，鎖定效應(yīng)和馬太效應(yīng)阻礙其發(fā)展，要逐步建立三農(nóng)領(lǐng)域財(cái)政投入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付使用和提高稅收返還比例保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)源穩(wěn)定。最后，建立公平合理的利益分配機(jī)制和監(jiān)管制度。作為“農(nóng)民受益、鄉(xiāng)村振興”的全域土地綜合整治，應(yīng)以多元化項(xiàng)目?jī)?nèi)容滿足各地區(qū)差異化需求，村民應(yīng)公平分享村集體資產(chǎn)在增值中的經(jīng)濟(jì)利益，以防止體制精英、經(jīng)濟(jì)精英和社會(huì)精英侵占公共資源。此外，加強(qiáng)正式制度建設(shè)，完善頂層設(shè)計(jì)，發(fā)揮規(guī)制作用，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管控，加強(qiáng)過程監(jiān)督和懲治力度，積極掃黑除惡；同時(shí)發(fā)揮非正式制度約束作用，強(qiáng)化村莊內(nèi)部關(guān)聯(lián)和價(jià)值認(rèn)同，抑制精英和宗族的逐利動(dòng)機(jī)。

五、結(jié)論與討論

全域土地綜合整治首先是一項(xiàng)工程，其次是一種工具，更深層的是一場(chǎng)促進(jìn)農(nóng)村“三生”領(lǐng)域變革的事業(yè)。作為新時(shí)代背景下土地整治新樣態(tài)，S縣以賦予“全域”與“綜合”的新內(nèi)涵為主體，以四項(xiàng)整治完成了“三生”空間重構(gòu)，以四全原則保證了整治發(fā)展的前瞻，實(shí)現(xiàn)了縣鄉(xiāng)村“人口、土地、產(chǎn)業(yè)、治理、生態(tài)”全域綜合調(diào)整。本文以實(shí)地調(diào)查個(gè)案研究為基礎(chǔ)，將新時(shí)代背景下出現(xiàn)的全域土地綜合整治置于縣鄉(xiāng)村項(xiàng)目執(zhí)行情境下考查，從政治學(xué)角度分析其為順利推行在實(shí)踐過程中的創(chuàng)新舉措及遭遇的執(zhí)行困境，最后從全域治理角度回應(yīng)如何從價(jià)值、組織和制度維度調(diào)適糾偏。研究發(fā)現(xiàn)，S縣通過高層推動(dòng)、中層調(diào)適和底層創(chuàng)新成功探索出一條土地整治新路徑，可以成為其他地區(qū)借鑒藍(lán)本。但其運(yùn)作中也出現(xiàn)一定的執(zhí)行困境，而困境根源不僅僅在于體制障礙或組織缺位，還包括政府、行政人員、村莊精英價(jià)值觀念的偏差。根據(jù)公共選擇理論，行政人員不可能在私人市場(chǎng)追求個(gè)人利益最大化，在公共市場(chǎng)追求公共利益最大化，二者相悖。因而在資源下鄉(xiāng)過程中，政治利益和經(jīng)濟(jì)利益誘發(fā)相關(guān)人員行政包攬、執(zhí)行扭曲和精英俘獲，直接后果是全域土地綜合整治效果打折。所以在制定執(zhí)行附帶大量資源的農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目時(shí)，首先需要從價(jià)值上轉(zhuǎn)變思想觀念，其次從組織上團(tuán)結(jié)分散農(nóng)戶，最后從制度上加強(qiáng)保障和監(jiān)督。

戴慕珍認(rèn)為，只要中國(guó)農(nóng)村還存在物品的稀缺、高度集中的分配體制及在物品和機(jī)會(huì)配置上的不平等和個(gè)人控制，就會(huì)看到庇護(hù)主義政治圖景。政策執(zhí)行難免扭曲，精英俘獲亦難避免，但可期的是，在實(shí)施全域土地綜合整治過程中，通過路徑調(diào)適和資源下沉，普通鄉(xiāng)村、普通農(nóng)民定可分享國(guó)家紅利。總體而言，全域土地綜合整治作為鄉(xiāng)村振興的有效探索相當(dāng)成功，但是應(yīng)該在實(shí)施過程中逐漸完善，最終實(shí)現(xiàn)更有成效、更可借鑒的鄉(xiāng)村振興發(fā)展模式。文章以一個(gè)地區(qū)性實(shí)踐為案例可能存在一定局限性，但蘇北S縣作為一個(gè)普通農(nóng)業(yè)縣，對(duì)其全域土地綜合整治加以分析仍可為同類或相似地區(qū)土地整治提供借鑒。