基于校院兩級(jí)管理的高校二級(jí)學(xué)院預(yù)算績(jī)效管理初探

張樂(lè)涵

摘要：二級(jí)學(xué)院是高校辦學(xué)的主體，為提高二級(jí)學(xué)院辦學(xué)活力，越來(lái)越多的高校開(kāi)始下放財(cái)務(wù)自主權(quán)，實(shí)施校院兩級(jí)財(cái)務(wù)管理改革。教育部要求在2020年底基本建成全面預(yù)算績(jī)效管理制度體系，二級(jí)學(xué)院作為校院兩級(jí)財(cái)務(wù)管理的基礎(chǔ)，對(duì)二級(jí)學(xué)院開(kāi)展預(yù)算績(jī)效管理改革已迫在眉睫。此文通過(guò)分析高校校院兩級(jí)財(cái)務(wù)管理模式下預(yù)算績(jī)效管理存在的問(wèn)題，通過(guò)預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算考核的管理流程，構(gòu)建了二級(jí)學(xué)院的預(yù)算績(jī)效管理體系，以期為實(shí)施校院兩級(jí)財(cái)務(wù)管理的高校提供經(jīng)驗(yàn)。

關(guān)鍵詞：預(yù)算績(jī)效管理;兩級(jí)財(cái)務(wù)管理;績(jī)效考核;二級(jí)學(xué)院

一、研究背景

2003年黨的十六屆三中全會(huì)首次提出了“建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系”的改革方向，高校在多年的預(yù)算績(jī)效管理改革過(guò)程中成效和問(wèn)題并存。2019年12月教育部發(fā)布《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》，明確提出在2020年底基本建成全面預(yù)算績(jī)效管理制度體系的目標(biāo)?？梢?jiàn)，高校如何將績(jī)效管理融入預(yù)算管理中，在有限的資金下科學(xué)合理配置學(xué)校資源，以釋放內(nèi)生活力、提高決策效率，成為當(dāng)前高校財(cái)務(wù)管理工作面臨的首要問(wèn)題。

高校的財(cái)務(wù)管理模式對(duì)高?；I集資金、運(yùn)作資金起著決定性的作用，我國(guó)高等教育正處于一個(gè)高速發(fā)展和變革的時(shí)期，隨著高校規(guī)模的不斷擴(kuò)大，財(cái)務(wù)管理活動(dòng)也日益復(fù)雜，傳統(tǒng)的“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，集中管理”的集權(quán)式財(cái)務(wù)管理模式已經(jīng)不再能滿足高校日益發(fā)展的需要。二級(jí)學(xué)院作為高校辦學(xué)的基礎(chǔ)，處于教育發(fā)展的一線，學(xué)院的發(fā)展直接關(guān)系到學(xué)校的中長(zhǎng)期發(fā)展，一些高校開(kāi)始重視二級(jí)學(xué)院自身的發(fā)展，嘗試開(kāi)展分權(quán)式的校院兩級(jí)管理體制改革。為適應(yīng)校院兩級(jí)管理的改革，高校財(cái)務(wù)管理模式也逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖y(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理”。這種新的財(cái)務(wù)管理模式是為了優(yōu)化學(xué)校教育資源的配置，提升學(xué)校資源的利用率，但如何在學(xué)校和二級(jí)學(xué)院之間合理分配財(cái)權(quán)，既保留高校對(duì)學(xué)院的經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控，保證高校整體持續(xù)發(fā)展，又?jǐn)U大二級(jí)學(xué)院財(cái)務(wù)管理的自主權(quán)，釋放學(xué)院內(nèi)生動(dòng)力是難點(diǎn)。結(jié)合國(guó)家改革方向，高校試圖通過(guò)對(duì)二級(jí)學(xué)院進(jìn)行預(yù)算績(jī)效管理從而找到集權(quán)與分權(quán)的平衡點(diǎn)。雖然越來(lái)越多的高校開(kāi)始實(shí)施校院兩級(jí)管理體系改革，也越來(lái)越多的高校開(kāi)始實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，但在校院兩級(jí)財(cái)務(wù)管理模式下對(duì)二級(jí)學(xué)院進(jìn)行預(yù)算績(jī)效管理的高校為數(shù)不多，所以不論是理論基礎(chǔ)還是實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，基于校院兩級(jí)管理的二級(jí)學(xué)院預(yù)算績(jī)效管理都有待進(jìn)一步的深入研究。

二、校院兩級(jí)財(cái)務(wù)管理模式下預(yù)算績(jī)效管理存在的問(wèn)題

（一）對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的認(rèn)識(shí)不足

目前，高校預(yù)算績(jī)效管理改革工作已經(jīng)迫在眉睫，但高校從校級(jí)到院級(jí)都尚未開(kāi)始重視預(yù)算績(jī)效管理，高校要想適應(yīng)改革不被淘汰，最關(guān)鍵的就是改變傳統(tǒng)的“重投入、輕管理”“重支出、輕績(jī)效”的思想。高校對(duì)預(yù)算績(jī)效管理理念的認(rèn)識(shí)不足，特別是在校院兩級(jí)財(cái)務(wù)管理模式下，學(xué)校缺乏對(duì)二級(jí)學(xué)院預(yù)算績(jī)效管理的理念，導(dǎo)致二級(jí)學(xué)院缺乏統(tǒng)一的預(yù)算編制流程、缺乏完善的管理制度、缺乏健全的考核辦法，二級(jí)學(xué)院的預(yù)算使用情況難考評(píng)，反作用于學(xué)校的校內(nèi)預(yù)算工作難開(kāi)展、難合理。

（二）預(yù)算編制缺乏績(jī)效目標(biāo)

預(yù)算編制既是預(yù)算管理的起點(diǎn)，又是預(yù)算管理的終點(diǎn)。校院兩級(jí)財(cái)務(wù)管理模式下，二級(jí)學(xué)院的預(yù)算編制是學(xué)校預(yù)算編制的基礎(chǔ)，學(xué)校預(yù)算的編制是學(xué)校平衡與學(xué)院之間的關(guān)系，不斷博弈的一個(gè)過(guò)程。高校要既保證下放財(cái)權(quán)也保證學(xué)校的宏觀調(diào)控，更重要的是要在有限的資金總量?jī)?nèi)最大限度地調(diào)動(dòng)各二級(jí)學(xué)院的積極性。高校的校內(nèi)預(yù)算編制要綜合考慮到學(xué)校與不同學(xué)院的發(fā)展目標(biāo)，所以需要各二級(jí)學(xué)院的積極參與，提供翔實(shí)的績(jī)效目標(biāo)。但在實(shí)際工作中，大多數(shù)高校的二級(jí)學(xué)院在預(yù)算編制時(shí)不會(huì)對(duì)預(yù)算制定績(jī)效目標(biāo)，由于各二級(jí)學(xué)院缺乏科學(xué)合理的績(jī)效目標(biāo)，導(dǎo)致學(xué)校綜合考量學(xué)校財(cái)力編制校內(nèi)預(yù)算時(shí)，缺乏有力的依據(jù)來(lái)判斷項(xiàng)目的取舍。校內(nèi)預(yù)算的編制和調(diào)整由于沒(méi)有績(jī)效目標(biāo)的支撐，導(dǎo)致學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)和財(cái)務(wù)部門的自由量裁權(quán)過(guò)大。

（三）預(yù)算績(jī)效結(jié)果的應(yīng)用不強(qiáng)

很多高校存在資金使用不合理，不能發(fā)揮最大效應(yīng)的困境。一方面，高校財(cái)政資金匱乏，各二級(jí)學(xué)院想方設(shè)法爭(zhēng)取有限的財(cái)政資金，另一方面，二級(jí)學(xué)院財(cái)政資金的使用情況非常不理想，因缺少對(duì)二級(jí)學(xué)院預(yù)算的績(jī)效考評(píng)，很多學(xué)院存在資金使用的低效、閑置、浪費(fèi)等現(xiàn)象。實(shí)際工作中，高校缺乏健全的考評(píng)辦法來(lái)約束二級(jí)學(xué)院的預(yù)算使用效果，有些高校即使對(duì)學(xué)院開(kāi)展了績(jī)效考評(píng)工作，也尚未真正將考評(píng)結(jié)果與預(yù)算獎(jiǎng)勵(lì)和下一年的預(yù)算安排銜接起來(lái)，預(yù)算績(jī)效的評(píng)價(jià)結(jié)果沒(méi)有反饋，更談不上反饋結(jié)果的應(yīng)用，這違背了預(yù)算績(jī)效管理約束激勵(lì)作用的初衷。

三、基于校院兩級(jí)管理的高校二級(jí)學(xué)院預(yù)算績(jī)效管理體系構(gòu)建

在校院兩級(jí)財(cái)務(wù)管理模式下，按照“預(yù)算編制—預(yù)算執(zhí)行—績(jī)效考評(píng)—預(yù)算編制”的思路，以二級(jí)學(xué)院的預(yù)算編制為基礎(chǔ)，通過(guò)監(jiān)督二級(jí)學(xué)院的預(yù)算執(zhí)行情況，并對(duì)使用結(jié)果進(jìn)行考評(píng)，從而將考評(píng)結(jié)果反促進(jìn)預(yù)算的編制，對(duì)二級(jí)學(xué)院開(kāi)展預(yù)算績(jī)效管理。通過(guò)構(gòu)建事前、事中和事后的預(yù)算績(jī)效閉環(huán)管理，以提高二級(jí)學(xué)院辦學(xué)活力和學(xué)校的整體管理水平。

（一）完善預(yù)算編制管理鏈條

二級(jí)學(xué)院預(yù)算的編制以二級(jí)學(xué)院的戰(zhàn)略目標(biāo)為出發(fā)點(diǎn)，以目標(biāo)管理為導(dǎo)向，制定績(jī)效目標(biāo)，將目標(biāo)落實(shí)到具體的工作中去，從而促進(jìn)二級(jí)學(xué)院戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。高校可通過(guò)完善學(xué)校和二級(jí)學(xué)院的財(cái)務(wù)管理制度，規(guī)定各二級(jí)學(xué)院在申報(bào)預(yù)算時(shí)，應(yīng)同時(shí)申報(bào)其績(jī)效目標(biāo)，明確使用經(jīng)費(fèi)應(yīng)取得的預(yù)期效果和其應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。制定績(jī)效目標(biāo)是二級(jí)學(xué)院編制預(yù)算的起點(diǎn)，二級(jí)學(xué)院的績(jī)效目標(biāo)的確定，一是結(jié)合學(xué)校總體發(fā)展和學(xué)院重點(diǎn)工作，將收支均納入預(yù)算績(jī)效管理范圍;二是通過(guò)將學(xué)院的總績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行分解和細(xì)化，做到具體化和可衡量化，從而建立與之對(duì)應(yīng)的考核指標(biāo)。

1.提高預(yù)算績(jī)效管理認(rèn)識(shí)。提高績(jī)效意識(shí)是高校開(kāi)展預(yù)算績(jī)效管理的基礎(chǔ)，在校級(jí)和院級(jí)同時(shí)強(qiáng)化績(jī)效理念，全面宣傳認(rèn)識(shí)預(yù)算績(jī)效管理的目的和意義，培育“學(xué)校重視績(jī)效、學(xué)院追求績(jī)效、師生見(jiàn)到績(jī)效”的財(cái)務(wù)文化，確保二級(jí)學(xué)院的預(yù)算績(jī)效管理工作順利開(kāi)展。

2.強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理。二級(jí)學(xué)院結(jié)合學(xué)校和學(xué)院的發(fā)展規(guī)劃編制預(yù)算時(shí)，要求同步編制預(yù)算績(jī)效目標(biāo);經(jīng)過(guò)專家組論證通過(guò)的績(jī)效目標(biāo)和預(yù)算方能上學(xué)院黨政聯(lián)席會(huì)，通過(guò)學(xué)院黨政聯(lián)席會(huì)的審議作為申請(qǐng)預(yù)算的首要條件，審議結(jié)果作為校級(jí)預(yù)算安排的重要參考依據(jù)。二級(jí)學(xué)院的績(jī)效目標(biāo)和預(yù)算安排處于同等重要的地位，高校加強(qiáng)對(duì)二級(jí)學(xué)院績(jī)效目標(biāo)的審核，并將績(jī)效目標(biāo)與預(yù)算同步下達(dá)。

3.推進(jìn)預(yù)算績(jī)效全覆蓋管理。將財(cái)政資金和非財(cái)政資金全面納入績(jī)效管理。一是將財(cái)政資金納入績(jī)效管理，統(tǒng)籌好財(cái)政資金和自籌資金是高校面臨的重要問(wèn)題，在預(yù)算分配時(shí)要確保財(cái)政資金優(yōu)先得到充分合理的利用。財(cái)政資金的績(jī)效考評(píng)，以考核二級(jí)學(xué)院的使用和效率為重心，兼顧評(píng)價(jià)學(xué)院的工作效果。高校要實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金的聚力增效，就要將財(cái)政資金的活動(dòng)情況，納入連續(xù)、系統(tǒng)的考評(píng)，既關(guān)注財(cái)政資金的支出結(jié)構(gòu)，也關(guān)注財(cái)政資金的支出總量效益。二是將非財(cái)政資金收支納入績(jī)效管理，隨著教育事業(yè)改革的不斷深入，學(xué)校的經(jīng)費(fèi)來(lái)源不再是單一的財(cái)政撥款抓，籌資渠道的多元化，使得事業(yè)收入和經(jīng)營(yíng)收入等非財(cái)政資金比重日益增加。非財(cái)政資金績(jī)效管理的收入方面，重點(diǎn)關(guān)注合法合規(guī)性、運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等;支出方面，重點(diǎn)關(guān)注資金效率、支出結(jié)構(gòu)、使用效果等。通過(guò)賦予二級(jí)學(xué)院更多的自主權(quán)，以資金管理為抓手，提高校院兩級(jí)財(cái)務(wù)的績(jī)效管理水平。

（二）做好預(yù)算執(zhí)行“雙監(jiān)控”

高校對(duì)二級(jí)學(xué)院預(yù)算績(jī)效執(zhí)行重點(diǎn)關(guān)注學(xué)院能否按照績(jī)效目標(biāo)，在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成績(jī)效任務(wù)。學(xué)校通過(guò)建立與各二級(jí)學(xué)院間持續(xù)、有效的溝通，對(duì)學(xué)院資金來(lái)源、預(yù)算資金執(zhí)行進(jìn)度和預(yù)算調(diào)整等財(cái)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行動(dòng)態(tài)的過(guò)程監(jiān)督。一是對(duì)績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度進(jìn)行跟蹤反饋，引導(dǎo)學(xué)院提高教學(xué)和科研質(zhì)量，鼓勵(lì)學(xué)院多出成果，同時(shí)監(jiān)督二級(jí)學(xué)院在辦學(xué)過(guò)程的成本;對(duì)于實(shí)施過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)反饋，對(duì)于不能達(dá)到預(yù)期使用效果的經(jīng)費(fèi)，及時(shí)進(jìn)行預(yù)算調(diào)整。二是對(duì)績(jī)效目標(biāo)執(zhí)行進(jìn)度進(jìn)行跟蹤反饋，學(xué)校定期對(duì)學(xué)院的財(cái)政專項(xiàng)資金執(zhí)行進(jìn)度進(jìn)行通報(bào)，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)糾正，確保績(jī)效目標(biāo)如期保質(zhì)保量實(shí)現(xiàn)。

（三）健全預(yù)算績(jī)效考評(píng)體系

1.建立二級(jí)學(xué)院預(yù)算績(jī)效考評(píng)指標(biāo)體系。高校預(yù)算績(jī)效考評(píng)指標(biāo)的設(shè)計(jì)應(yīng)遵循實(shí)用性、普遍性和簡(jiǎn)便原則，預(yù)算績(jī)效考評(píng)體系應(yīng)符合二級(jí)學(xué)院履行職責(zé)的共性和經(jīng)費(fèi)收支的特性。一是要重視定量指標(biāo)，考慮絕對(duì)量和相對(duì)量，以使考核結(jié)果公平、公正，實(shí)現(xiàn)有效激勵(lì);二是轉(zhuǎn)換定性指標(biāo)，將傳統(tǒng)的定性指標(biāo)量化，以提高考評(píng)結(jié)果的橫向可比性;三是突出重點(diǎn)，每個(gè)學(xué)院長(zhǎng)期與短期的發(fā)展重點(diǎn)不同，所設(shè)計(jì)的績(jī)效評(píng)價(jià)體系要能隨著發(fā)展的變化而動(dòng)態(tài)的調(diào)整，確保重點(diǎn)工作得到合理評(píng)價(jià)。預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系只有既體現(xiàn)統(tǒng)籌兼顧原則，又體現(xiàn)效率優(yōu)先原則，才能夠真正調(diào)動(dòng)二級(jí)學(xué)院作為辦學(xué)主體的責(zé)任感和自主財(cái)務(wù)管理的能力。（見(jiàn)表1）

2.開(kāi)展預(yù)算績(jī)效考評(píng)和結(jié)果應(yīng)用。強(qiáng)化二級(jí)學(xué)院預(yù)算主體責(zé)任，切實(shí)做到“花錢必問(wèn)效、無(wú)效必問(wèn)責(zé)”。通過(guò)“學(xué)院自評(píng)+學(xué)校復(fù)評(píng)”的方式，對(duì)預(yù)算資金開(kāi)展績(jī)效考評(píng)。考評(píng)的結(jié)果一是作為本年度預(yù)算調(diào)整的重要依據(jù)，對(duì)于發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)改進(jìn)和優(yōu)化，反饋結(jié)果用于適時(shí)調(diào)整年度預(yù)算，對(duì)于不能按時(shí)完成進(jìn)度的資金，由學(xué)校收回重新統(tǒng)籌。二是在綜合評(píng)估二級(jí)學(xué)院教學(xué)和科研成果等的基礎(chǔ)上，以考評(píng)結(jié)果作為下一年度預(yù)算撥款的依據(jù)，績(jī)效評(píng)估越高，得到的撥款就越多;達(dá)不到績(jī)效目標(biāo)，不能取得預(yù)期效果的學(xué)院核減其預(yù)算。

結(jié)語(yǔ)

當(dāng)前，高校如何在快速發(fā)展中，克服“集中管理”的弊端，找到學(xué)校與學(xué)院間集權(quán)與分權(quán)的平衡點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)的重心下移，進(jìn)一步強(qiáng)化二級(jí)學(xué)院的辦學(xué)主體地位，激勵(lì)二級(jí)學(xué)院的自我發(fā)展，是高校財(cái)務(wù)管理工作的重點(diǎn)。對(duì)二級(jí)學(xué)院實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，既能適應(yīng)高校預(yù)算管理改革的趨勢(shì)，又符合當(dāng)前高校校院兩級(jí)財(cái)務(wù)管理的發(fā)展趨勢(shì)，讓二級(jí)學(xué)院主動(dòng)融入學(xué)校發(fā)展大局和高質(zhì)量發(fā)展中，集中財(cái)力辦大事，以二級(jí)學(xué)院預(yù)算績(jī)效管理的高效開(kāi)展，促進(jìn)學(xué)校高質(zhì)量的運(yùn)行和發(fā)展。

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