關于加快推進全面實施預算績效管理的思考
——以廣西為例

廣西財政廳課題組

黨的十九大報告提出“建立全面規(guī)范、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”的改革任務，首次將“全面實施績效管理”寫入黨的綱領性文件，講求績效成為預算管理的基本基調，全面實施預算績效管理成為財政改革的重要方向。2018年9月，中共中央、國務院印發(fā)《關于全面實施預算績效管理的意見》，提出建立全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，這是黨中央通過的首個關于預算績效管理方面的文件，體現了黨中央對預算績效管理工作的高度重視以及全新要求。

預算績效管理是將績效理念和方法融入預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程，以目標為基礎、以監(jiān)控為保障、以評價為手段、以結果為導向的預算管理模式，旨在改進預算管理方式、優(yōu)化資源配置、節(jié)約財政支出及提高公共產品和服務質量，對推動財政管理質量變革、效率變革具有重要意義。作為欠發(fā)達省份，廣西應結合自身的情況全面實施預算績效管理以深入推進預算改革，提高財政資金配置效率。本文將總結分析廣西全面實施預算績效管理的基礎和條件，分析面臨的問題和不足，并提出相應的對策建議。

一、全面實施預算績效管理是政府治理方式的深刻變革

著名預算專家艾倫·?？酥赋?，一個國家的治理能力在很大程度上取決于它的預算能力(馬駿等，2011a)。財政是國家治理的基礎和重要支柱，預算是財政的核心。國家越是向前發(fā)展，越是重視建立公共財政框架，重視預算改革，提高財政資源的配置效率。20世紀70年代末以來，在新公共管理運動的推動下，西方發(fā)達國家的預算改革朝向新績效預算發(fā)展。

在確定了公共財政框架以后，我國的預算改革持續(xù)深化，先后實施了部門預算、國庫集中支付制度等改革，特別是實施了預算績效評價。但這些改革主要集中在執(zhí)行、監(jiān)控反饋環(huán)節(jié)，但績效評價的結果、績效評價產生的績效理念等并沒有融入預算編制、審核等預算全過程，作用發(fā)揮受到了限制。預算改革的深入發(fā)展必然要求全面實施預算績效管理，將績效理念、思想和技術融入整個預算體系。

特別是在當前經濟下行壓力加大、財政形勢吃緊、財政收支平衡壓力增大的情況下更是如此。據統(tǒng)計，2018年全國財政收支差額達3.8萬億元，財政收支矛盾非常突出，尤其是中西部地區(qū)和基層。2019年中央加大了減稅降費力度，全年減輕企業(yè)稅負和社保繳費負擔2萬億元，大大減輕了市場主體負擔，激發(fā)了市場活力。這導致財政收入增速出現較大幅度降低。與此同時，在支出方面，基礎設施建設、城鎮(zhèn)化、扶貧等支出較多，可以壓縮的空間很小。而且減稅降費是一項長期政策，還會對以后年度產生持續(xù)影響，對財政收入規(guī)模和結構帶來很大影響，尤其是對地方的影響更大。所以，中央明確了要過緊日子，有保有壓，要大力壓縮一般性支出。

除了壓縮一般性支出并外，另一項根本的措施是要全面實施預算績效管理，將成本、節(jié)約、績效理念貫穿到預算管理全過程，并使之制度化。通過實施全面預算績效管理，要求預算部門從現在的對資金支出過程負責轉變到主要對資金支出的結果(績效)負責?？冃У幕舅枷胧浅杀拘б嬖恚б娴?、成本高，績效不好；效益高、成本高，績效不好；成本低、效益低，績效也不好；只有成本低、效益高，績效才好。以這種績效理念來指導預算管理，預算部門必然要想辦法節(jié)約成本，提高效率。

全面實施預算績效管理將會從根本上改變現有的預算管理模式，引導政府治理方式的深刻變革，適應國家治理能力和治理體系的現代化要求。一是預算管理理念要從過程、程序管理轉向結果、績效管理。需要注意的是，全面實施預算績效管理并不是完全排斥傳統(tǒng)預算中控制取向的制度設計，而是構建一種管理責任的支出控制模式，將支出控制的重點從投入轉到了產出和結果，在賦予部門支出一定靈活性的同時，要求預算部門承擔起對于產出或結果管理決策的責任(馬駿等，2011b)。二是需要重新搭建預算編制框架。原來分項列支的預算編制模式是基于程序導向的預算編制模式，注重投入，不能提供產出、效果等方面的信息，因而無法反映資源配置效率。全面實施預算績效管理要求將績效理念貫穿于部門職能梳理、工作任務確立、項目論證以及計劃實現的績效目標設置等過程之中。這需要構建一個全新的預算編制框架。三是對預算評審、政府采購、預算執(zhí)行、執(zhí)行監(jiān)控等環(huán)節(jié)管理也必須從原來的合規(guī)性轉到績效性。這就需要建立起績效導向的預算評審、執(zhí)行、監(jiān)控機制，要從有利于提高績效的角度出發(fā)來評審財政投資、執(zhí)行政府采購，要對績效進行精確的測量并用于財政投資評審、政府采購中，要設計績效導向的預算執(zhí)行和監(jiān)控流程機制。四是要改變預算部門的預算最大化動機，從“亂要錢”轉變到“用好錢”，從鋪張浪費轉變?yōu)閯?chuàng)新節(jié)約。作為政府管理的“血液”“神經”，預算管理的根本性變革，必然促使政府其他方面也進行深入改革，從過程管理轉變到結果管理，追求績效，從而引導一次旨在提高資源配置效率的大變革。

二、廣西全面實施預算績效管理的基礎

全面實施預算績效管理不能憑空建立，需要一定的理念、制度、技術和實踐基礎。2011年以來，廣西財政廳在預算績效管理方面積極探索，堅持穩(wěn)步推進、先易后難的總基調，以擴面、拓圍、提質的思路，形成了以項目支出績效評價為主，部門整體支出績效評價、財政政策績效評價和轉移支付績效評價為輔的績效評價格局，全過程預算績效管理鏈條初步建成?？傮w呈現績效理念逐漸形成、績效覆蓋面持續(xù)擴大、績效管理環(huán)節(jié)全面覆蓋、制度建設不斷完善、基礎條件不斷夯實、支撐配套持續(xù)增強的局面。

(一)預算績效管理理念逐漸形成

隨著預算績效管理工作的推進，部門預算績效管理理念和支出責任意識不斷強化。主要表現在：一是在預算編制環(huán)節(jié)，預算部門都能編制項目支出績效目標和部門整體支出績效目標；二是預算部門在申請預算和使用財政資金時更加注重財政資金的使用績效，更加關注支出應達到的產出和效益，財政資金使用效益不斷提高，政府效能得到提升；三是在預算評審的時候，預算部門能夠站在績效的角度與評審專家溝通交流；四是逐漸有意識地將績效評價結果作為預算安排、項目立項甚至內部職員激勵的重要參考依據。

(二)健全組織機構，培育績效文化

1.建立預算績效管理組織機構。

廣西財政廳于2014年9月成立了預算績效管理局，具體負責全區(qū)預算績效管理工作。在市縣層面，14個設區(qū)市中有11個設立了預算績效管理專門機構，部分有條件的縣建立了預算績效管理機構，未建立專門機構的市縣均設專人負責。團隊的組建、預算績效管理人員的充實，打下了堅實的人力資源基礎。

2.營造輿論氛圍，培育績效文化。

廣西財政廳每年對預算單位、市縣財政部門、專家學者和中介機構組織政策和業(yè)務培訓，提高培訓對象的預算績效管理理論和實踐水平；同時，廣泛利用新聞媒體、網絡平臺等手段，宣傳預算績效管理理念、預算績效管理的成功經驗和典型做法，擴大預算績效管理的社會影響，凝聚各界共識，為工作推進創(chuàng)造良好的輿論環(huán)境和工作氛圍。

(三)不斷完善預算績效制度體系

廣西財政廳結合近年來預算績效管理實踐經驗，將有效的經驗做法加以制度化，建立了以預算績效實施意見為指導，以預算績效目標管理辦法、績效評價管理辦法、評價結果應用辦法等為內容的預算績效管理制度體系。在自治區(qū)黨委、政府層面，2011年，自治區(qū)人民政府印發(fā)《關于推進我區(qū)預算績效管理的實施意見》，開始在全區(qū)實施預算績效管理工作試點；2018年11月，自治區(qū)黨委、政府印發(fā)《關于全面實施預算績效管理的實施意見》。在廣西財政廳層面，先后出臺了《自治區(qū)本級部門財政支出績效評價工作規(guī)程》《廣西壯族自治區(qū)財政支出績效評價暫行辦法》《廣西壯族自治區(qū)預算績效評價結果應用暫行辦法》《廣西壯族自治區(qū)本級預算績效目標管理暫行辦法》《廣西壯族自治區(qū)本級項目支出績效目標管理廳內工作規(guī)程》《廣西預算績效管理指標庫——項目支出績效指標》《廣西壯族自治區(qū)市縣財政部門預算績效管理工作考核辦法》等一系列管理制度。這些規(guī)章制度為全面實施預算績效管理奠定了良好的制度基礎。

(四)構建了全過程預算績效管理機制

廣西區(qū)本級已基本建立全過程預算績效管理機制，預算績效管理覆蓋面由局部試點轉向部門全覆蓋，管理環(huán)節(jié)由績效評價單一環(huán)節(jié)延伸到全過程，管理模式由單一項目支出管理轉變?yōu)轫椖恐С觥⒉块T整體支出、政策績效管理等綜合績效管理模式。

1.不斷強化預算績效目標管理。

績效目標是預算績效管理的源頭和基礎，加強預算績效目標管理是落實預算績效管理機制、搭建全過程預算績效管理框架的重要舉措。廣西區(qū)本級自2012年開展預算績效目標編制試點以來，堅持“擴面提速”和“提質增效”兩手抓的總基調，持續(xù)推進預算績效目標管理改革(見表1)。截至2019年，區(qū)本級預算績效目標管理基本實現全覆蓋，管理重心已從“擴面”向“提質”轉移。一是將預算績效目標編制納入區(qū)直部門機關績效考評，從機制上增強預算績效目標編制的約束力；二是每年組織績效專家對預算績效目標進行集中會審，并書面下達審核意見，從技術層面提高預算績效目標編制質量；三是繼續(xù)將預算績效目標報自治區(qū)人大審核，建立業(yè)務部門初審、財政部門審核、人大審查的多層次審核機制，從程序上穩(wěn)步提高預算績效目標編制質量。

表1 廣西區(qū)本級預算績效目標管理進程

2.開展預算績效目標運行監(jiān)控試點。

廣西區(qū)本級從2015年開始在區(qū)直部門開展績效跟蹤監(jiān)控試點，到2017年，除繼續(xù)開展財政重點績效跟蹤監(jiān)控外，將部門自我監(jiān)控范圍擴展到所有區(qū)直部門，初步形成“1234”監(jiān)控模式，即：每個區(qū)直部門選擇1個項目支出，采用部門自我監(jiān)控和財政重點監(jiān)控2種監(jiān)控方式，分1～6月、1～9月、1～12月3個時間節(jié)點，從資金管理、項目管理、績效目標完成程度、績效目標偏離情況4個維度開展績效跟蹤監(jiān)控。通過績效跟蹤監(jiān)控，及時發(fā)現項目執(zhí)行偏差、存在問題，并及時采取糾偏措施，切實保障項目完成預定績效目標。

3.加強預算績效評價管理。

績效評價是全過程預算績效管理的核心，關乎全面實施預算績效管理的成敗。廣西區(qū)本級采用部門績效自評和財政重點績效評價相結合的方式開展績效評價工作。一是推進預算績效自評全覆蓋。從2017年開始實現區(qū)本級預算績效項目自評和部門整體績效自評全覆蓋。2019年，對區(qū)直部門2018年度2600多個預算績效管理項目績效目標完成情況組織開展自評，對所有非涉密一級預算單位組織開展部門整體支出績效自評，自評材料均通過預算績效管理信息系統(tǒng)填寫、審核、報送，實現無紙化管理。二是不斷擴大預算績效再評價范圍。自治區(qū)本級從2013年開始引入第三方開展預算績效再評價工作，并逐年擴大評價面和拓展評價模式(見表2)。到2019年自治區(qū)本級預算項目支出績效再評價數量達87項(涉及預算資金106億元)、政策績效評價1項(涉及預算資金24億元)、部門整體支出績效評價涉及63個區(qū)直部門、轉移支付資金績效評價3項(涉及預算資金65億元)，創(chuàng)近年來自治區(qū)本級預算績效評價種類、數量、金額之最。三是不斷創(chuàng)新績效評價方式。2019年首次與自治區(qū)績效辦聯(lián)合開展“村級公共服務中心示范項目”“農家書屋項目”兩個項目績效再評價工作，再評價結果直接納入部門績效考核，切實推動區(qū)直部門樹立“花錢問效，無效問責”績效理念。四是不斷優(yōu)化重點項目績效再評價的受托第三方遴選機制。自治區(qū)本級從2016年開始引入“雙選”競爭模式，即第三方結合自身特長等選擇評價項目、財政部門根據第三方評價工作方案優(yōu)劣確定受托第三方，實現第三方擇優(yōu)入圍，增強評價項目和第三方專長的匹配度，推動預算績效評價質量進一步提升。2019年，廣西財政廳印發(fā)第三方中介機構參與預算績效管理暫行辦法，將這一做法制度化。

表2 廣西區(qū)本級預算績效評價基本情況

4.不斷強化評價結果應用。

廣西財政廳于2018年修訂了預算績效評價結果應用辦法，與自治區(qū)績效辦聯(lián)合印發(fā)了《自治區(qū)本級財政支出績效評價結果應用暫行辦法》，結果應用方式涵蓋了反饋整改、結果通報、結果報告、與預算安排掛鉤、公開、用于機關績效考評等，切實提高績效評價工作實效，著力提高財政資金使用效益。

(五)技術支持力量不斷增強

1.建立健全預算績效管理“智庫”。

從2013年開始，廣西區(qū)本級即引入預算績效管理第三方中介機構和專家參與預算績效評價、預算績效管理課題研究等。2018年通過公開選聘和公開招投標，將績效專家?guī)鞌U充到320人，第三方中介機構庫擴充到40家，其中區(qū)外15家(北京、上海、廣州等地)，引入發(fā)達地區(qū)第三方中介機構，旨在通過學習借鑒先進省市預算績效管理工作經驗，帶動廣西本土第三方中介機構成長，提高廣西預算績效評價管理質量，為全面實施預算績效管理奠定智力基礎。

2.建構預算績效指標體系。

2013年，廣西財政廳印發(fā)《廣西預算績效管理指標庫——項目支出績效指標》，從項目支出的“投入—過程—產出—效果”四個環(huán)節(jié)設計共性、個性指標1863條，初步建構了專門服務于預算績效管理、分科目分類別的績效指標體系。同時開始探索建立按項目支出類型分類的績效指標體系。2017年，組織有關專家在對區(qū)直部門2016～2017年預算績效項目進行分析的基礎上，完成《預算績效分類指標體系研究報告》，將項目支出按照內容初步劃分為六大類：基礎設施建設類、產業(yè)發(fā)展類、民生補貼類、行政運行類、信息技術類、其他類。對前五類分別設計了共性指標體系，對第六類進一步細化為教育類、文化類、公共安全類、科技類、農業(yè)類、林業(yè)類、水利類、環(huán)保類等，并研究二級分類績效指標體系。2018年，廣西財政廳圍繞如何設置項目支出績效目標和部門整體支出績效目標問題，對100多個區(qū)直部門財務人員進行業(yè)務培訓，印發(fā)《財政支出績效指標體系模版》，指標模版覆蓋53個部門的個性項目支出、8類共性項目支出，以及59個轉移支付資金的績效指標體系，基本覆蓋自治區(qū)本級財政支出的主要領域。

3.建立績效管理信息系統(tǒng)。

廣西財政廳根據工作需要開發(fā)了廣西財政預算績效管理信息系統(tǒng)，并于2015年試運行，自2016年正式運行以來，實現了預算績效目標運行監(jiān)控、績效自評、績效再評價的系統(tǒng)化管理，大大提高了工作效率。預算績效管理信息化建設，將逐步打破“信息孤島”和“數據煙囪”，促進各級政府和各部門(單位)的業(yè)務、財務、資產等信息互聯(lián)互通，實現信息數據資源共享共用。

(六)預算管理水平進一步提升

績效方法融入預算管理全過程后，促進了預算管理水平的提升。一是推動財政支出結構進一步優(yōu)化。廣西財政廳將部門職責履行和履職效益作為部門整體支出考評的重要內容，引導區(qū)直預算部門將財政資金向部門職能履行領域傾斜，有效保障自治區(qū)黨委、政府重點工作和民生項目的資金需要，進一步優(yōu)化了財政支出結構。二是推動財政管理方式的轉變。在傳統(tǒng)的財政管理模式下，預算分配是財政部門和預算部門矛盾的焦點，其過程存在較大的主觀隨意性。實行預算績效管理后，把預算績效目標作為預算安排的前置條件和確定預算規(guī)模的重要依據，使財政部門與預算部門從“分錢”博弈中逐步解脫出來，推動資金分配從“人為分錢”向“靠制度分錢”轉變。三是推動預算管理的精細化。對納入預算績效管理范圍的支出，預算部門要同時從數量、質量、時效和成本四個維度明確所提供的公共產品或公共服務的基本情況，倒逼預算部門提前謀劃任務，夯實項目儲備等基礎工作，細化項目支出結構和內容，提高財政管理精細化水平。四是推動政府效能的提升。對納入預算績效管理的支出，要求設置效益指標和滿意度指標，引導預算部門對標提高工作效能和服務質量。

三、制約廣西全面實施預算績效管理的主要問題

由于廣西預算績效管理受工作起步晚，理論研究薄弱，實踐經驗較少，預算管理機制不健全，外部支撐條件乏力等原因制約，自治區(qū)本級預算績效管理存在理念不深、質量不高、權責不等、機制不全、約束不力等問題，制約預算績效管理向縱深推進。

(一)思想層面，績效理念不深

受傳統(tǒng)預算管理理念影響，區(qū)直部門對財政預算的效率與效益重視不夠，仍普遍存在“重投入、輕管理，重支出、輕績效”問題。主要原因是區(qū)直部門對預算績效管理認識不清，定位不準。一是認為預算績效管理是財政部門的職責，與自己關系不大。二是認為預算績效管理主要是一種形式，意義不大，預算管理的關鍵是執(zhí)行。三是認為預算績效管理工作增加了區(qū)直部門的業(yè)務工作量和考評壓力，是罩在自己頭上的“緊箍咒”，對其他“重點”工作造成了嚴重影響。所以總體上看，預算績效管理基本上是由財政部門來推動，而其他區(qū)直部門對預算績效管理存在比較嚴重的消極對待甚至抵觸心理，推動預算績效管理的動力不足，在績效管理實務操作中存在嚴重的形式主義。

(二)制度層面，制度體系不夠健全

廣西的預算績效管理推進進度仍然不夠，一個重要原因是制度體系不健全。這主要表現在：一是預算績效管理制度主要以意見、管理辦法為主，沒有納入地方性法規(guī)，權威性不夠，缺乏頂層規(guī)劃的引領，這導致預算部門動力不足。二是現有制度規(guī)定原則性強，而操作性不強，而且相互銜接不夠。

(三)機制方面，預算績效管理機制不健全

一是分工機制不完善。業(yè)務部門和財政部門在預算績效管理中職權責不清、責任不明，預算績效改革以財政部門單兵突進為主，業(yè)務部門對預算績效管理改革缺乏動力，未形成工作合力。二是未建立績效考評聯(lián)動機制。預算績效是政府績效管理的一部分，本應有機整合，協(xié)同管理。但因主管部門不同，相互間交流、合作不夠，導致預算績效和政府績效相互獨立，缺乏有效銜接和良性互動。三是激勵約束機制不健全。廣西預算績效管理以懲罰性機制為主，未建立以獎勵為導向的正向激勵機制，而約束機制又缺乏硬約束力。預算績效考評在政府機關績效考評中權重過低(2017年僅占區(qū)直機關績效考評總分的0.1%)，加上預算績效在預算安排中話語權較低，預算績效對區(qū)直部門的約束作用非常有限。四是問責機制和公開機制不健全。廣西區(qū)本級績效評價結果應用仍停留在反映情況、找出問題層面，與預算安排有機結合的機制尚未真正建立，未觸及區(qū)直部門深層次利益。預算績效評價結果主要在政府內部使用，社會公眾參與度低，未能發(fā)揮社會公眾在預算績效中的監(jiān)督作用。評價結果對于支出分配和項目管理應有的參考、導向和制約作用尚未得到充分體現。

(四)技術層面，績效指標不夠科學

一是預算績效目標設置的依據不足、不實，內容籠統(tǒng)、抽象，而且測量目標的指標未能與績效目標對應起來，效度不高。二是績效評價指標體系的邏輯性、系統(tǒng)性、針對性不強。三是績效評價指標與績效目標及其指標未能有效銜接、整合。四是產出和效果維度的績效評價指標標準的設置隨意性強，有意規(guī)避風險，也未能與績效目標設置的指標標準銜接起來。五是績效評價指標體系的穩(wěn)定性差，評價相同項目或部門的不同績效評價組織者設計的指標體系相差太大，不同年份的指標體系相差較大，大大降低了績效評價的公信力。六是指標體系中的關鍵指標有遺漏，而非關鍵指標過多，造成評價結果信度和效度都低，而且浪費財力。七是指標權重基本上是主觀估計的，主觀性太強，影響了評價結果的可信度。

(五)管理方面，預算管理方式滯后

預算管理與績效管理未進行有機整合。一是預算安排與預算績效“兩張皮”問題仍比較突出。廣西區(qū)本級當前實施的預算績效管理，是在先確定預算規(guī)?；A上再設置績效目標，預算安排既未與上年的預算績效評價結果掛鉤，也不與次年的預算績效目標掛鉤。二是部門預算缺乏支出結果信息。當前部門預算說明仍以投入為主，主要對支出方向和支出內容進行細化，對預算支出應達到的結果及應解決的問題無制度方面的要求，導致部門預算中缺乏支出結果內容，影響預算績效目標設置質量。三是項目支出缺乏規(guī)范的支出標準。廣西尚未建立共性項目支出標準和個性項目支出標準，難以對項目的成本效益進行分析，未能發(fā)揮預算績效對成本控制的作用。

(六)基礎方面，績效管理的支撐力量仍然不夠

一是各部門對績效評價所需的統(tǒng)計數據和基礎資料未做完整、有效的整理，數據不全、資料不齊，導致績效評價現場核查的工作主要是查找數據資料，而不是分析數據資料，無法為預算績效提供權威、準確、全面的基礎數據支撐。二是績效人才隊伍短缺。預算績效評價是一項跨學科、專業(yè)性很強的管理活動，需要懂績效、財務、管理以及行業(yè)知識的綜合性人才。但實際中存在專業(yè)人才缺乏、專業(yè)知識儲備不夠、工作經驗不足、理論基礎薄弱等短板，難以適應績效管理專業(yè)性和技術性強的需要。三是信息系統(tǒng)支撐薄弱。廣西財政預算績效管理信息系統(tǒng)獨立運行，未能與部門預算編制、預算執(zhí)行信息系統(tǒng)對接，數據處理能力有限，從而不能為預算績效實施提供完整、全面的數據。

四、加快推進廣西全面實施預算績效管理的對策建議

(一)加強宣傳培訓，增強績效理念，培育績效文化

一要堅持正確的輿論導向。圍繞廣西全面實施預算績效管理的重大意義、目標任務、工作舉措和進展成效，總結宣傳先進典型，在全區(qū)范圍內廣泛開展多層次、多形式宣傳活動，鼓勵社會公眾參與預算績效管理，不斷提高政策知曉率、參與度，為全面實施預算績效管理營造良好的輿論環(huán)境和改革氛圍。二要大力加強預算績效管理培訓工作。廣西財政廳要進一步加強對全區(qū)財政部門工作人員、預算績效管理中介機構進行普及性、提高性的培訓工作。各預算部門也要開展預算績效管理知識普及性教育培訓。通過宣傳培訓，在全社會形成良好的績效文化，讓社會公眾特別是黨政部門工作人員擁有深刻的績效理念，為全面實施預算績效管理奠定良好的思想文化基礎。

(二)完善相關制度辦法

一是爭取將預算績效管理納入地方性法規(guī)，提高預算績效管理制度設計的層次。二要按照規(guī)劃引領、填平補齊的思路，盡快完善廣西預算績效管理總體規(guī)劃。三要以全面實施預算績效管理實施意見為指導，深入總結績效管理實踐經驗，加強課題調研，對已有管理辦法進行修訂，制定缺失的管理辦法，包括全過程預算績效管理各環(huán)節(jié)具體操作細則、績效專家管理辦法、預算績效管理服務費管理辦法等。

(三)完善預算績效管理工作推進機制

一是要加強財政與人大、監(jiān)察、審計等機構的協(xié)調配合，健全工作機制，形成改革合力，建立健全財政部門牽頭組織，主管部門和有關單位具體實施，人大、審計依法監(jiān)督，專家、第三方中介機構、社會公眾廣泛參與的預算績效管理工作推進機制。二是建立權責對等的分工機制。進一步理順財政部門和預算部門在預算績效管理職責分工，構建權責對等、職責明確的分工機制，進一步強化預算部門在預算績效管理中的主體責任。三是建立預算績效考評和政府機關績效考評的聯(lián)動機制。將預算績效管理與政府機關績效考評結合起來，兩者在考評方式、方法、考評結果等方面進行銜接和聯(lián)動，將政府機關績效考評的履職情況和滿意度情況作為預算支出考評的重要參考，將預算績效納入政府機關績效考評范圍。四是進一步健全激勵約束機制。探索建立獎勵機制，對預算績效管理水平高的部門進行適當的獎勵，以正向激勵引導部門主動作為。進一步強化預算績效管理的約束力，將預算績效評價結果納入政府機關績效考核范疇，穩(wěn)步提高預算績效在政府績效考評中的比重。探索建立績效問責機制，依托政府績效考評逐步建立“誰干事誰花錢、誰花錢誰擔責”的績效問責機制。五是建立健全績效信息公開機制。積極推進績效信息公開，以預算績效目標、預算績效評價報告公開為切入點建立健全預算績效信息公開制度，充分發(fā)揮社會公眾在預算績效中的監(jiān)督作用。

(四)著力優(yōu)化指標體系，建立標準體系

1.進一步優(yōu)化績效評價指標體系。

一是系統(tǒng)梳理近年來自治區(qū)本級預算項目績效，分類別制定共性績效指標框架。二是選擇部分部門開展分行業(yè)分領域績效指標體系研究，逐步建立起分行業(yè)、分部門、分領域的績效指標庫，后續(xù)年度在相對穩(wěn)定的基礎上進行動態(tài)調整，不斷完善。三是進一步優(yōu)化項目的共性指標體系和個性指標體系，共性指標要突出橫向的可比性，個性指標要體現項目的特點，要突出縱向可比性。

2.建立標準體系。

一是探索建立科學合理的項目支出定額標準體系。組織相關預算部門，根據預算項目特點，研究制定分類分級項目支出定額標準體系，在某些重要領域制定項目支出定額標準，充分發(fā)揮支出定額標準在預算編制和管理中的基礎支撐作用，提高預算管理規(guī)范化、科學化、精細化水平。二是探索研究績效評價指標標準體系。

(五)建構更加科學合理的預算績效管理體系

1.縱向的過程體系。

(1)進一步完善預算績效目標約束機制。各級預算部門要科學設定部門整體支出績效目標、項目績效目標等，將績效目標設置作為測算資金需求、申請預算資金的前置條件。加強對預算績效目標的審核，建立審核結果與預算安排有效銜接機制。未按要求設定績效目標、績效目標審核不通過以及未按審核意見修改的項目，一律不予安排預算，切實改變“先有資金、后有項目，先有項目、后設目標”的現象。預算績效目標與部門預算同步編制、同步審核、同步批復、同步下達。

(2)全面實施績效運行監(jiān)控機制。預算部門要按照財政部門有關績效監(jiān)控的要求，采用科學有效的方法、手段和工具，對本部門所有預算績效管理項目開展實時自我監(jiān)控。財政部門要選擇重大政策、重大項目按季度開展重點跟蹤監(jiān)控，監(jiān)控內容包括預算績效目標實現情況、預算執(zhí)行情況等，并逐年擴大監(jiān)控范圍。對績效運行監(jiān)控中發(fā)現的問題及時反饋至項目主管部門，督促整改、加強糾偏。

(3)全面開展預算績效評價。一是前移預算績效管理關口，開展事前績效評估。對預算部門新出臺的重大政策、重大專項開展事前績效評估，評估結果報自治區(qū)人民政府作為決策依據，作為申請預算的必備條件；未開展事前績效評估的，不予安排預算。二是強化預算績效自評管理。預算部門要積極主動對預算項目支出、部門整體支出績效目標完成情況開展客觀公正的自評工作，并將自評結果報財政部門備案，同時在本部門門戶網站上公開，接受社會監(jiān)督。財政部門聯(lián)合審計等部門對部門預算績效自評情況開展抽查，抽查結果納入機關績效考評。三是全面提高財政部門組織的績效再評價質量。不斷擴大簡易績效評價范圍，將重點績效評價轉向已達到有效期限或已實施完畢或實施周期較長的重大政策、重大項目，評價結果作為預算安排、政策和項目調整與終結的依據。四是在自治區(qū)層面開展市級財政運行綜合績效評價，評價重點圍繞預算收支績效情況、預算績效管理水平等，評價結果納入各市黨政領導班子年度考核范圍。

(4)增強預算績效評價結果約束力。一是制定完善并全面落實績效評價結果應用辦法，實現預算績效評價報告隨部門預決算同步公開，將績效評價結果作為預算編制、政策調整、績效問責的直接依據。二是加強績效評價結果反饋與整改。充分審核評價結果，確保準確性，突出重點進行反饋。建立常態(tài)化的評價結果反饋機制，確保績效評價結果全部、及時得到反饋。建立跟蹤、審核機制，及時追蹤反饋落實情況及評價結果整改情況。并對反饋整改情況進行再評價，提高整改效果。將結果反饋機制嵌入預算績效管理信息系統(tǒng)，及時掌握結果反饋情況和整改情況。三是進一步健全績效評價結果公開機制，對績效評價結果公開的內容、范圍、時間、方式、程序等作出詳細的規(guī)定，確保社會公眾知曉并參與監(jiān)督管理。四是進一步完善績效評價結果報告機制。進一步明確各級部門、各單位自評及再評價結果報告方式、方法、內容和程序等，建立績效評價結果報告跟蹤機制，及時追蹤結果報告落實情況。五是研究和制定績效評價結果與預算安排相結合的機制。除政策已明確具體投入規(guī)模的支出之外，原則上按照預算支出上一年度的績效評價結果和次年的績效目標安排預算。進一步完善部門預算內容，按照結果為導向的原則，將預算支出預期結果作為部門預算的重要內容。從而不斷提高績效在預算安排環(huán)節(jié)的話語權，調動區(qū)直部門的積極性、主動性和責任感，不斷強化績效意識和績效理念。六是建立健全結果問責機制。將績效責任落實到人，倒逼部門追求良好的績效。對結果問責依據、方式、內容和程序等做出明確的規(guī)定，建立跟蹤機制，及時追蹤結果問責落實情況。

2.橫向的模塊體系。

為便于政府部門對本級預算績效進行管理，加強對財政部門、預算部門、資金使用單位、政策及項目預算績效監(jiān)督，根據各級政府部門職能、部門預算績效目標、績效指標及標準，建設橫向的預算績效管理模塊，包括政府部門預算績效管理模塊、財政部門預算績效管理模塊、預算部門預算績效管理模塊、資金使用單位預算績效管理模塊、政策預算績效管理模塊、項目預算績效管理模塊等。

(六)完善數據統(tǒng)計、隊伍建設及信息系統(tǒng)，建設強有力的支撐力量

一是進一步完善統(tǒng)計數據，結合項目支出特點，建立健全反映項目實效的統(tǒng)計數據，為績效指標提供權威、準確、及時、全面的數據。二是加強績效隊伍建設，以培訓、定向購買服務等方式，建立相對穩(wěn)定的合作關系，調動中介機構和績效專家承接預算績效管理工作的積極性，穩(wěn)步提高預算績效管理水平。三是加強預算績效信息系統(tǒng)建設，搭建預算績效與預算管理的共享平臺。

(七)加強理論研究，突破重點難點

要充分利用“外腦”，將全面實施預算績效管理中遇到的重大理論問題、操作難點等委托給相關科研院所的專家學者，開展攻關研究，有效推進全面實施預算績效管理進度。例如，部門整體支出績效評價模型構建，項目支出定額標準體系、分類指標庫的建設，績效評價結果與預算安排的銜接機制、全面實施預算績效管理信息系統(tǒng)的完善等。

(八)分步實施，有序推進

深入貫徹落實自治區(qū)黨委、自治區(qū)人民政府全面實施預算績效管理工作部署，按照“三年打基礎、四年全覆蓋、五年成體系”的思路，堅持自上而下、局部到整體、先易后難的路徑推進，力爭用5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系。一是進一步完善市縣財政部門預算績效管理專門機構，為全面實施預算績效管理提供組織保障。二是完善全面實施預算績效管理制度體系，確保預算績效管理工作有制度可依。三是各級財政部門加強對本級預算部門單位的預算績效管理業(yè)務培訓力度。四是開展預算績效目標、績效指標和指標標準建立工作，確保預算績效衡量有標準。五是強化預算績效評價及評價結果應用管理。六是建立全區(qū)一體化預算績效管理信息系統(tǒng)，實現經驗、資源共享。