新形勢(shì)下推進(jìn)廣西PPP模式加快發(fā)展問(wèn)題研究

廣西財(cái)政廳課題組

一、PPP概述

在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式，引入社會(huì)力量參與公共服務(wù)供給，提升供給質(zhì)量和效率，是黨中央、國(guó)務(wù)院作出的一項(xiàng)重大決策部署，也是轉(zhuǎn)變政府職能、激發(fā)市場(chǎng)活力、打造經(jīng)濟(jì)新增長(zhǎng)點(diǎn)的重要改革舉措。為貫徹落實(shí)中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議和全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議精神，財(cái)政部于2019年3月印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》，對(duì)PPP模式的規(guī)范發(fā)展提出了更高要求。當(dāng)前，廣西PPP項(xiàng)目的數(shù)量和投資規(guī)模僅相當(dāng)于云南、貴州兩省的1/3，發(fā)展緊迫性十分突出。廣西作為欠發(fā)達(dá)省份，繼續(xù)運(yùn)用好PPP這一改革創(chuàng)新工具，在保障項(xiàng)目規(guī)范性的同時(shí)加快PPP工作繼續(xù)發(fā)展，是擺在我們面前的重要課題。

(一)PPP的基本概念和實(shí)質(zhì)(1)本部分內(nèi)容源于財(cái)政部金融司2019年3月的政策解讀。

政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式，是“在公共服務(wù)領(lǐng)域，政府采取競(jìng)爭(zhēng)性方式選擇具有投資、運(yùn)營(yíng)管理能力的社會(huì)資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，由社會(huì)資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)資本支付對(duì)價(jià)，保證社會(huì)資本獲得合理收益”的一種公共服務(wù)交付方式。其核心理念在于：通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)合理分擔(dān)，實(shí)現(xiàn)專業(yè)人做專業(yè)事；通過(guò)充分競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本采購(gòu)的公開(kāi)透明；以運(yùn)營(yíng)為核心，強(qiáng)調(diào)建設(shè)運(yùn)營(yíng)全生命周期管理；突出績(jī)效為導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目激勵(lì)相容，最終達(dá)到改善公共服務(wù)績(jī)效，提高財(cái)政資金使用效率的目的。財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)等在多個(gè)場(chǎng)合反復(fù)強(qiáng)調(diào)：PPP不是單純的投融資方式，而是市場(chǎng)化的公共服務(wù)供給機(jī)制，是基礎(chǔ)設(shè)施供給側(cè)改革的重要內(nèi)容。

(二)PPP工作新形勢(shì)：從泛化異化到正本清源

2014年，以《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》《國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》為起點(diǎn)，我國(guó)迎來(lái)PPP模式大發(fā)展的階段。在不到5年時(shí)間里，各級(jí)政府部門發(fā)布了數(shù)以百計(jì)的相關(guān)文件，形成了十萬(wàn)億級(jí)的市場(chǎng)規(guī)模。尤其是2015年至2017年上半年間，由于地方政府平臺(tái)公司融資受限，加之地方政府債券產(chǎn)品尚未成型，PPP模式成為地方政府籌集資金的“獨(dú)木橋”，大量項(xiàng)目上馬，原本以“降低政府杠桿、提升管理效率、促進(jìn)體制機(jī)制改革”為初衷的PPP模式，被過(guò)多賦予融資功能，其間因各種不規(guī)范操作，帶來(lái)新的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

2017年11月，在“防范風(fēng)險(xiǎn)、穿透管理、公開(kāi)透明”的基調(diào)下，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于規(guī)范PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》，中國(guó)PPP迎來(lái)了規(guī)范化整改的關(guān)口，市場(chǎng)迅速冷卻。2019年3月，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》，進(jìn)一步規(guī)范PPP項(xiàng)目實(shí)施，提出更詳細(xì)的規(guī)定：(1)新簽約項(xiàng)目建立完全與項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制；(2)財(cái)政支出責(zé)任占比超過(guò)5%的地區(qū)不得新上政府付費(fèi)項(xiàng)目；(3)可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目中使用者付費(fèi)比例不得低于10%，等等，PPP規(guī)范運(yùn)作力度進(jìn)一步提高。

隨著2017年以來(lái)的清理、整頓和規(guī)范工作推向縱深，PPP進(jìn)入行穩(wěn)致遠(yuǎn)的良性發(fā)展軌道。PPP模式逐漸脫去“萬(wàn)能良藥”的外衣，繼續(xù)在促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給的道路上發(fā)揮重要作用。

PPP項(xiàng)目數(shù)量在2014～2016年間井噴式增長(zhǎng)到迅速回落的情況反映了上述規(guī)范整頓的過(guò)程(見(jiàn)圖1)。

圖1 中國(guó)PPP項(xiàng)目時(shí)序分布情況資料來(lái)源：明樹(shù)數(shù)據(jù)，《中國(guó)PPP發(fā)展歷程及特征分析(1984-2017)》。

(三)“加強(qiáng)規(guī)范”與“加快發(fā)展”的雙重挑戰(zhàn)

在提高項(xiàng)目規(guī)范程度的同時(shí)，加快推進(jìn)廣西PPP工作是新形勢(shì)下廣西面臨的雙重挑戰(zhàn)。

2018年底，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出“穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)金融、穩(wěn)外貿(mào)、穩(wěn)外資、穩(wěn)投資、穩(wěn)預(yù)期”六穩(wěn)工作方針，基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補(bǔ)短板成為各地區(qū)各部門“穩(wěn)投資”的重要內(nèi)容。廣西作為西部省份，無(wú)論是在民生領(lǐng)域還是在區(qū)域發(fā)展方面，基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板的任務(wù)依然繁重；面對(duì)新的國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)，搶抓發(fā)展機(jī)遇的目標(biāo)不能放松。

根據(jù)2014年發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》，中央提出要“開(kāi)明渠，堵暗道”，地方政府債券和PPP模式并列成為地方政府開(kāi)展基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目資金籌措的兩項(xiàng)重要工具。2019年，經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的全國(guó)地方政府債務(wù)限額為240774.3億元，全國(guó)新增地方政府債券額度約3萬(wàn)億元。新增額度對(duì)每年數(shù)十萬(wàn)億的基礎(chǔ)設(shè)施投資需求來(lái)說(shuō)只是杯水車薪，遠(yuǎn)不能滿足項(xiàng)目的資金需求。因此，用活用好政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式，吸引社會(huì)資本通過(guò)市場(chǎng)化方式參與地方基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)，成為地方政府應(yīng)該認(rèn)真思考的問(wèn)題。

當(dāng)前，廣西PPP項(xiàng)目的數(shù)量和投資規(guī)模僅相當(dāng)于貴州、云南的1/3，在全國(guó)處于較靠后的位置，尚有巨大發(fā)展空間。全國(guó)PPP工作在經(jīng)歷粗放發(fā)展階段后，進(jìn)一步突出“規(guī)范”主線。2017年下半年以來(lái)的規(guī)范措施，有效杜絕了“重建設(shè)輕運(yùn)營(yíng)、績(jī)效考核形同虛設(shè)”等問(wèn)題，但一系列新的規(guī)范要求一定程度上提高了社會(huì)資本的參與難度，降低了地方采用PPP模式的積極性，不利于加快PPP模式的推廣應(yīng)用。在加強(qiáng)規(guī)范的同時(shí)加快推進(jìn)PPP工作，妥善處理“發(fā)展”與“規(guī)范”的關(guān)系，是廣西面臨的巨大挑戰(zhàn)。

二、廣西PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)及省外對(duì)比

本文在深入分析廣西PPP項(xiàng)目情況的基礎(chǔ)上，以云南、貴州、四川三省作為參照，總結(jié)廣西在PPP模式推進(jìn)方面的五大特點(diǎn)。

(一)項(xiàng)目排名與廣西經(jīng)濟(jì)規(guī)模相符，但項(xiàng)目數(shù)量、投資規(guī)?？傮w偏小

1.PPP項(xiàng)目在全國(guó)的排名與地區(qū)產(chǎn)值、財(cái)政支出規(guī)模排名相吻合。截至2019年9月底，財(cái)政部PPP中心項(xiàng)目管理庫(kù)共有項(xiàng)目9249個(gè)，投資額14.1萬(wàn)億元。同期，廣西共有203個(gè)項(xiàng)目納入全國(guó)PPP項(xiàng)目庫(kù)，投資總額共3035.73億元，項(xiàng)目數(shù)量居全國(guó)省級(jí)單位第19位，投資額居全國(guó)第17位。全國(guó)入庫(kù)數(shù)量排名前三位的省份為山東、河南、四川，投資額排名前三位的省份為貴州、云南、四川。

上述排名與廣西產(chǎn)值和財(cái)政支出規(guī)模在全國(guó)的位置基本吻合，可以反映出項(xiàng)目穩(wěn)健推進(jìn)的特點(diǎn)。但結(jié)合自身財(cái)政承受能力，與排名靠前的云南、貴州、四川相比，廣西仍具備巨大空間。

2018年全國(guó)各省(區(qū)、市)GDP及地方財(cái)政一般公共預(yù)算收入、支出情況見(jiàn)圖2及表1。

圖2 2018年全國(guó)各省(區(qū)、市)財(cái)政一般預(yù)算收支資料來(lái)源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局。

表1 全國(guó)各省(區(qū)、市)經(jīng)濟(jì)情況與入庫(kù)數(shù)量對(duì)比

續(xù)表

2.總體規(guī)模與西南地區(qū)省份相比差距明顯，發(fā)展空間巨大。橫向比較，位于西南的云南、貴州、四川三省不管是項(xiàng)目數(shù)量還是投資金額方面，在全國(guó)均遙遙領(lǐng)先。截至2019年9月底，全國(guó)項(xiàng)目庫(kù)中云南入庫(kù)項(xiàng)目470個(gè)，總投資1.12萬(wàn)億元，落地率54.0%；貴州入庫(kù)項(xiàng)目515個(gè)，總投資1.18萬(wàn)億元，落地率53.8%；四川入庫(kù)項(xiàng)目558個(gè)，總投資1.01億元，落地率61.6%(見(jiàn)表2、圖3、圖4)。

表2 云南、貴州、四川三省與廣西入庫(kù)項(xiàng)目情況

鄰近的云南、貴州兩省，經(jīng)濟(jì)實(shí)力和財(cái)政狀況與廣西接近，甚至長(zhǎng)期以來(lái)不如廣西，但在PPP項(xiàng)目的主要指標(biāo)上遠(yuǎn)遠(yuǎn)領(lǐng)先于廣西。2018年，云南、貴州兩省地區(qū)國(guó)民生產(chǎn)總值(GDP)分別為1.79萬(wàn)億元、1.48萬(wàn)億元，分別相當(dāng)于廣西的88%、73%；2019年，兩省一般公共預(yù)算支出為6379億元、5235億元，相當(dāng)于廣西的122%、89%，與廣西基本接近，但其入庫(kù)項(xiàng)目規(guī)模分別為11183萬(wàn)億元、11839萬(wàn)億元，廣西項(xiàng)目投資額僅相當(dāng)于貴州、云南兩省的27.1%、25.6%，差距較大。

圖3 云南、貴州、四川三省與廣西PPP項(xiàng)目數(shù)、進(jìn)入執(zhí)行階段項(xiàng)目數(shù)及示范項(xiàng)目數(shù)對(duì)比資料來(lái)源：財(cái)政部PPP中心，《全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫(kù)2019年三季度報(bào)》。

圖4 云南、貴州、四川三省和廣西PPP項(xiàng)目總投資及示范項(xiàng)目總投資對(duì)比資料來(lái)源：財(cái)政部PPP中心，《全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫(kù)2019年三季度報(bào)》。

依據(jù)2019年一般公共預(yù)算支出規(guī)模，在不考慮使用者付費(fèi)情況下，按10%的財(cái)政承受能力、平均期限20年簡(jiǎn)單測(cè)算，廣西PPP總規(guī)模可超1萬(wàn)億元，但目前規(guī)模僅為3000億元左右。廣西作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的后發(fā)展地區(qū)，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展方面均需要爭(zhēng)取趕超發(fā)展。通過(guò)PPP模式，積極引入社會(huì)投資，用好用活國(guó)內(nèi)資源，提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域發(fā)展水平，廣西還有很大上升空間。

云南、貴州、四川三省及廣西預(yù)期PPP項(xiàng)目規(guī)模如表3所示。

表3 云南、貴州、四川及廣西已入庫(kù)項(xiàng)目和PPP總規(guī)模對(duì)比 單位：億元

(二)項(xiàng)目地市分布的不平衡性十分突出

截至2019年9月30日，廣西入庫(kù)項(xiàng)目數(shù)處于前三位的地區(qū)(含區(qū)本級(jí))分別為玉林市(31)、南寧市(29個(gè))、柳州市(26個(gè))，合計(jì)約占項(xiàng)目總數(shù)的42.36%。入庫(kù)數(shù)后三名的地區(qū)分別是：區(qū)本級(jí)(2個(gè))、防城港市(4個(gè))、賀州市(5個(gè))。

入庫(kù)金額前三位的地區(qū)(含區(qū)本級(jí))分別是：玉林市(961.88億元)、崇左市(458.24億元)、百色市(349.94億元)，合計(jì)約占項(xiàng)目投資總額的58.31%。入庫(kù)金額后三位的地區(qū)分別是：區(qū)本級(jí)(6.80億元)、欽州市(25.30億元)、賀州市(31.32億元)。

從地市分布看，廣西PPP項(xiàng)目發(fā)展不平衡的現(xiàn)象突出。項(xiàng)目數(shù)量、投資額排名第一的市分別為排名最末市的8倍、38倍，其差異超過(guò)了地方財(cái)力的差距。個(gè)別市、縣PPP項(xiàng)目財(cái)政支出占比逼近10%紅線，而經(jīng)濟(jì)薄弱市、縣財(cái)政支出占比還不到1%，PPP項(xiàng)目較少。甚至還有51個(gè)區(qū)(縣)沒(méi)有PPP項(xiàng)目入庫(kù)，數(shù)量約占全部縣級(jí)行政區(qū)的45%。各地區(qū)分布情況如圖5、圖6所示。

圖5 廣西各地市納入項(xiàng)目管理庫(kù)數(shù)量分布資料來(lái)源：根據(jù)調(diào)研資料整理。

圖6 廣西各地市納入項(xiàng)目管理庫(kù)投資額分布資料來(lái)源：根據(jù)調(diào)研資料整理。

(三)項(xiàng)目整體規(guī)范性優(yōu)于云南、貴州，但內(nèi)部存在明顯差異

1.退庫(kù)項(xiàng)目數(shù)量大大少于云南、貴州。2019年10月，廣西財(cái)政廳組織調(diào)研組赴云南、貴州、四川三省調(diào)研。調(diào)研發(fā)現(xiàn)：三省在項(xiàng)目規(guī)范管理方面均走過(guò)彎路，尤其是云南、貴州。由于前期重點(diǎn)在做大規(guī)模、加大融資，規(guī)范管理跟不上，導(dǎo)致后期面臨整改難度大、風(fēng)險(xiǎn)高、項(xiàng)目落地難、問(wèn)責(zé)壓力大等問(wèn)題。

2017年，財(cái)政部辦公廳印發(fā)《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》之后，各地開(kāi)始集中清理在項(xiàng)目管理庫(kù)中存在的不合規(guī)項(xiàng)目。截至2019年3月，項(xiàng)目管理庫(kù)共退庫(kù)項(xiàng)目1695個(gè)，涉及投資額1.8萬(wàn)億元。整改項(xiàng)目2005個(gè)，涉及投資額3.1萬(wàn)億元。

從退庫(kù)數(shù)量和金額上來(lái)看，云南、貴州和四川三省與廣西退庫(kù)數(shù)量分別為57個(gè)、123個(gè)、12個(gè)、14個(gè)。云南、貴州兩省在退庫(kù)數(shù)量和退庫(kù)金額上明顯超過(guò)廣西、四川。廣西處于全國(guó)下游水平，退庫(kù)數(shù)量和金額與其他地區(qū)相比較少。表明廣西在推進(jìn)發(fā)展PPP的過(guò)程中相對(duì)比較規(guī)范。各地退庫(kù)項(xiàng)目數(shù)及投資額如圖7、圖8所示。

圖7 全國(guó)各省區(qū)退庫(kù)項(xiàng)目數(shù)資料來(lái)源：《各地落實(shí)PPP項(xiàng)目庫(kù)集中清理工作：累計(jì)清理退庫(kù)項(xiàng)目1695個(gè)涉及投資額1.8萬(wàn)億元》，中國(guó)經(jīng)濟(jì)網(wǎng)。

圖8 全國(guó)各省區(qū)退庫(kù)項(xiàng)目金額資料來(lái)源：《各地落實(shí)PPP項(xiàng)目庫(kù)集中清理工作：累計(jì)清理退庫(kù)項(xiàng)目1695個(gè)涉及投資額1.8萬(wàn)億元》，中國(guó)經(jīng)濟(jì)網(wǎng)。

2.自治區(qū)內(nèi)部各市差異較為明顯。截至2019年11月25日，全國(guó)四批示范項(xiàng)目共976個(gè)，投資總額2.1萬(wàn)億元。廣西有16個(gè)項(xiàng)目入選財(cái)政部示范項(xiàng)目(見(jiàn)表4)。16個(gè)示范項(xiàng)目目前已全部進(jìn)入執(zhí)行階段，項(xiàng)目落地率達(dá)到了100%。項(xiàng)目數(shù)量方面靠前的玉林、柳州、百色、貴港四市，無(wú)示范項(xiàng)目入選。自治區(qū)的16個(gè)財(cái)政部示范項(xiàng)目中，南寧市占據(jù)9席，占比近六成，達(dá)56.25%。側(cè)面反映南寧市在規(guī)范推進(jìn)PPP方面整體成效明顯；而柳州、百色等市在積極推進(jìn)PPP的同時(shí)有必要進(jìn)一步提高項(xiàng)目整體水平。

表4 廣西示范項(xiàng)目情況

續(xù)表

3.失范現(xiàn)象仍不同程度存在。廣西在過(guò)去幾年的PPP實(shí)施過(guò)程中，涌現(xiàn)出一批實(shí)施效果良好、示范效應(yīng)明顯的“明星項(xiàng)目”，對(duì)于全區(qū)項(xiàng)目的規(guī)范有序?qū)嵤?、?jīng)驗(yàn)積累以及PPP模式的積極宣傳起到了引導(dǎo)作用。但與此同時(shí)，項(xiàng)目失范、偏離中央政策導(dǎo)向的情況仍然不同程度地存在。

根據(jù)財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》要求，廣西財(cái)政廳于2018年開(kāi)展對(duì)項(xiàng)目庫(kù)內(nèi)項(xiàng)目的集中清理行動(dòng)。在2018年的清理行動(dòng)中發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目在運(yùn)作過(guò)程中存在一些不規(guī)范的地方，例如，在采購(gòu)階段存在“采購(gòu)文件中設(shè)置歧視性條款、影響社會(huì)資本平等參與”的情形；信息公開(kāi)上存在“未按規(guī)定進(jìn)行信息公開(kāi)”的情形。

2019年9月，自治區(qū)財(cái)政廳開(kāi)展2018年P(guān)PP項(xiàng)目以獎(jiǎng)代補(bǔ)評(píng)審，申請(qǐng)項(xiàng)目數(shù)共45個(gè)，其中10個(gè)項(xiàng)目未能通過(guò)初審，存在的主要問(wèn)題包括：(1)未按照財(cái)政部的要求建立有效的績(jī)效考核體系；(2)采購(gòu)過(guò)程不規(guī)范，如未按照《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)〈政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法〉的通知》要求開(kāi)展資格預(yù)審(也未進(jìn)行充分論證)，或者采購(gòu)文件中存在不符合采購(gòu)規(guī)范的規(guī)定；(3)項(xiàng)目進(jìn)展嚴(yán)重滯后，資本金無(wú)法及時(shí)到位，或者資本金來(lái)源不符合要求，長(zhǎng)期未能落實(shí)項(xiàng)目融資等。因此，項(xiàng)目規(guī)范性和履約監(jiān)管均有待加強(qiáng)。

(四)相較云南、貴州和四川三省，廣西項(xiàng)目簽約落地率較低

從項(xiàng)目簽約落地情況分析，廣西PPP項(xiàng)目落地率偏低，部分項(xiàng)目長(zhǎng)時(shí)間沒(méi)有進(jìn)展。

廣西203個(gè)納入全國(guó)PPP項(xiàng)目庫(kù)中已有99個(gè)進(jìn)入項(xiàng)目執(zhí)行階段，投資額1331億元，落地率48.8%，落地率位列全國(guó)第28位，低于項(xiàng)目數(shù)量在全國(guó)的排名。與全國(guó)其他省、自治區(qū)、直轄市相比，落地率低于全國(guó)平均水平(見(jiàn)圖9)。

圖9 全國(guó)各省區(qū)PPP項(xiàng)目落地率情況資料來(lái)源：財(cái)政部PPP中心，《全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫(kù)2019年三季度報(bào)》。

按項(xiàng)目落地率排名，南寧市、防城港市、賀州市位列前三。桂林市、貴港市、來(lái)賓市的落地率低于30%(見(jiàn)圖10)。從落地項(xiàng)目投資額來(lái)看，玉林市、南寧市、柳州市的落地項(xiàng)目投資額最高，分別為365.82億元、294.72億元和152.94億元。

圖10 廣西各地市項(xiàng)目落地項(xiàng)目數(shù)及落地率資料來(lái)源：根據(jù)調(diào)研資料整理。

項(xiàng)目落地率主要受項(xiàng)目所在地的經(jīng)濟(jì)狀況、前期準(zhǔn)備工作深入程度和項(xiàng)目信息更新及時(shí)性的影響。一般來(lái)說(shuō)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和財(cái)政收入狀況更好的地區(qū)，項(xiàng)目落地率相對(duì)較高。例如，經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的南寧市、桂林市、柳州市，其項(xiàng)目落地率明顯高于貴港市、河池市、來(lái)賓市等財(cái)政收入較低的市。除受項(xiàng)目所在地財(cái)政狀況影響之外，項(xiàng)目前期工作粗糙、交易結(jié)構(gòu)和采購(gòu)文件設(shè)計(jì)合理性欠佳，導(dǎo)致項(xiàng)目市場(chǎng)吸引力偏低也是影響項(xiàng)目簽約落地的重要原因。此外，信息更新的管理工作也有待加強(qiáng)，部分項(xiàng)目實(shí)際已經(jīng)進(jìn)入執(zhí)行階段，但尚未更新信息，導(dǎo)致項(xiàng)目數(shù)據(jù)無(wú)法反映在統(tǒng)計(jì)結(jié)果中。

(五)財(cái)政承受能力總體可控，地市差異巨大

截至目前，自治區(qū)本級(jí)和14個(gè)地市各年度財(cái)政承受能力指標(biāo)值均在10%紅線內(nèi)。

其中，自治區(qū)本級(jí)和崇左市、北海市、河池市、來(lái)賓市、賀州市、桂林市、欽州市7個(gè)地市財(cái)政承受能力指標(biāo)低于5%，有部分地市甚至不到1%，按照《財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》，此類地區(qū)可以繼續(xù)申請(qǐng)各行業(yè)領(lǐng)域的政府付費(fèi)類項(xiàng)目入庫(kù)。

南寧、百色、貴港、防城港四市在部分年度達(dá)到了財(cái)政部《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》要求的7%風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警線。過(guò)高的財(cái)政支出占比，使可以利用的財(cái)政空間減少，限制了廣西部分地市在未來(lái)年份中進(jìn)一步發(fā)展優(yōu)質(zhì)合規(guī)的PPP項(xiàng)目。這要求地方政府在有限的財(cái)政支出空間下，擇優(yōu)選取項(xiàng)目標(biāo)的去運(yùn)用PPP模式。同時(shí)，過(guò)高的財(cái)政支出占比可能會(huì)在未來(lái)年度存在政府支付困難的情況，有必要加強(qiáng)地方政府項(xiàng)目監(jiān)管能力和履約保障措施。

三、廣西PPP推進(jìn)工作中存在的問(wèn)題及外省經(jīng)驗(yàn)借鑒

(一)廣西推進(jìn)PPP工作中存在的問(wèn)題

自2015年起，自治區(qū)層面開(kāi)展多項(xiàng)行之成效的工作，如組織項(xiàng)目推介、開(kāi)展年度業(yè)務(wù)培訓(xùn)、組織規(guī)范管理審查、積極落實(shí)以獎(jiǎng)代補(bǔ)資金發(fā)放等，有效促進(jìn)PPP在廣西的推廣運(yùn)用，保障了廣西PPP項(xiàng)目的整體規(guī)范性。

對(duì)比發(fā)現(xiàn)，廣西在發(fā)展過(guò)程中仍存在一些突出問(wèn)題，主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

1.主動(dòng)意識(shí)不足，存在畏難情緒。自治區(qū)黨委書記鹿心社于2019年初在《解放思想 改革創(chuàng)新 擴(kuò)大開(kāi)放 擔(dān)當(dāng)實(shí)干，奮力開(kāi)啟建設(shè)壯美廣西共圓復(fù)興夢(mèng)想新征程》專題研討班上提到廣西在發(fā)展工作中的一些典型問(wèn)題：“……按部就班，怕出亂子、怕?lián)?zé)任，患得患失、縮手縮腳，推動(dòng)項(xiàng)目不積極、落實(shí)政策不得力，只要不出事、寧可不干事……”上述情況在推進(jìn)PPP的過(guò)程中也有存在。許多同志對(duì)中央的政策理解不深、研究不夠，對(duì)PPP存在誤解。研究不足，進(jìn)一步造成不知如何開(kāi)展工作，存在畏難情緒，最終導(dǎo)致工作積極性不高。

客觀上講，PPP模式有其復(fù)雜性，涉及五大階段十九個(gè)步驟，且方案設(shè)計(jì)也較為專業(yè)。但面對(duì)同樣復(fù)雜的事務(wù)，云南、貴州等地區(qū)做得有聲有色，廣西在過(guò)去幾年差距越拉越大，根源還是思想沒(méi)解放，主動(dòng)性存在欠缺。

2.機(jī)構(gòu)不健全，人員力量有限。自治區(qū)黨委、自治區(qū)人民政府《關(guān)于深化投融資體制改革的實(shí)施意見(jiàn)》明確：自治區(qū)發(fā)展改革委牽頭統(tǒng)籌推進(jìn)全區(qū)政府和社會(huì)資本合作有關(guān)工作，負(fù)責(zé)制定項(xiàng)目操作規(guī)程以及項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)管理，完善價(jià)格調(diào)整機(jī)制；自治區(qū)財(cái)政廳負(fù)責(zé)物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證、財(cái)政補(bǔ)貼安排等；各行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)遴選、發(fā)起項(xiàng)目；各市縣人民政府結(jié)合已有規(guī)劃和各地實(shí)際，出臺(tái)具體政策措施，建立工作協(xié)調(diào)機(jī)制，推動(dòng)PPP項(xiàng)目落地及規(guī)范實(shí)施。

自治區(qū)財(cái)政廳在廳屬事業(yè)單位投資評(píng)審中心加掛“財(cái)政廳PPP管理中心”牌子，具體工作實(shí)際由金融處統(tǒng)籌，無(wú)專職人員。地市方面，部分地市如南寧市、柳州市、梧州市等建立了較為明確的工作規(guī)程和組織機(jī)構(gòu)。南寧市出臺(tái)了《關(guān)于印發(fā)南寧市PPP項(xiàng)目工作流程(修訂版)的通知》，明確PPP項(xiàng)目管理機(jī)制和決策流程，工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在發(fā)改委，財(cái)政承受能力論證和物有所值評(píng)價(jià)工作由財(cái)政局債務(wù)管理辦公室負(fù)責(zé)，科室人員4～5名，無(wú)PPP專職人員。柳州市PPP工作放在柳州市財(cái)政局地方政府債務(wù)管理辦公室，同時(shí)負(fù)責(zé)債務(wù)、績(jī)效、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警監(jiān)控和PPP工作。梧州市情況類似，PPP領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)置在發(fā)改委；另外在財(cái)政局下設(shè)PPP中心，有專人負(fù)責(zé)財(cái)政承受能力論證及合同審核等工作。另外，有部分市縣財(cái)政局將PPP工作放在金融科，如欽州市、玉林市等，負(fù)責(zé)金融及PPP相關(guān)工作，無(wú)專職人員。整體而言，廣西在推進(jìn)PPP工作方面機(jī)構(gòu)不健全，人員力量薄弱，項(xiàng)目推進(jìn)力度欠缺，部門協(xié)調(diào)機(jī)制有待加強(qiáng)。

3.政策制度不健全，政策持續(xù)性不足。為推進(jìn)PPP工作，自治區(qū)政府辦公廳于2015年印發(fā)了《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式增加公共產(chǎn)品供給的指導(dǎo)意見(jiàn)》。2016年，廣西壯族自治區(qū)財(cái)政廳《關(guān)于強(qiáng)化改革確保PPP改革實(shí)效的通知》明確了各部門主體職責(zé)；同年還設(shè)立獎(jiǎng)補(bǔ)資金，加大財(cái)政扶持力度。但2016年后，廣西除轉(zhuǎn)發(fā)中央關(guān)于PPP工作的政策文件外，未新出臺(tái)針對(duì)廣西實(shí)際情況的落實(shí)措施(PPP項(xiàng)目以獎(jiǎng)代補(bǔ)資金)，缺乏具體項(xiàng)目操作細(xì)則、績(jī)效考核、資金管理等方面的配套文件，間接導(dǎo)致各部門之間的協(xié)調(diào)機(jī)制不暢，地方運(yùn)用PPP模式積極性不高。

(二)云南、貴州和四川三省經(jīng)驗(yàn)借鑒

國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《2016年落實(shí)有關(guān)重大政策措施真抓實(shí)干成效明顯的地方名單及激勵(lì)措施》中，四川省宜賓市、岳池縣，貴州省六盤水市、凱里市和云南省大理市成為首批“推廣政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式成效明顯”縣市，受到表彰。2018年，貴州、云南省因“促進(jìn)社會(huì)資本進(jìn)入交通建設(shè)領(lǐng)域措施有力”，再獲鼓勵(lì)。三省在推廣PPP工作方面的經(jīng)驗(yàn)，有以下幾點(diǎn)可供借鑒。

1.政府層面高度重視，增強(qiáng)各地的工作意識(shí)。云南、貴州、四川三省均屬于PPP工作啟動(dòng)較早的地區(qū)，緊跟中央政策部署相關(guān)工作。三省政府領(lǐng)導(dǎo)均高度重視PPP工作，通過(guò)《政府工作報(bào)告》《三年行動(dòng)計(jì)劃》，以及高規(guī)格的培訓(xùn)班、工作會(huì)議等方式，傳達(dá)政府關(guān)于PPP工作的實(shí)施意見(jiàn)，有效提高了各地推廣應(yīng)用PPP模式的意識(shí)。例如，云南省在2015年將“創(chuàng)新政府投資使用方式，探索政府和社會(huì)資本合作模式(PPP)”寫入《政府工作報(bào)告》，作為年度重要工作任務(wù)。2015年9月，在昆明舉辦“政府與社會(huì)資本合作模式(PPP)”專題集體學(xué)習(xí)班，邀請(qǐng)PPP中心領(lǐng)導(dǎo)授課，省長(zhǎng)參加學(xué)習(xí)，常務(wù)副省長(zhǎng)主持學(xué)習(xí)，極大提高了地市對(duì)PPP工作的重視程度。2016年，云南省政府建立推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作(PPP)聯(lián)席會(huì)議(以下簡(jiǎn)稱“聯(lián)席會(huì)議”)制度，協(xié)調(diào)解決PPP工作推進(jìn)中遇到的重大困難和問(wèn)題。貴州省與云南類似，自2015年起，PPP工作多次列入《政府工作報(bào)告》；2015年組織全省層面的高層次培訓(xùn)，邀請(qǐng)財(cái)政部PPP中心等部門有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)授課；全省820余人參加；同年，貴州建立由常務(wù)副省長(zhǎng)任總召集人的PPP省級(jí)聯(lián)席會(huì)議制度，強(qiáng)力推進(jìn)PPP工作，并于當(dāng)年6月印發(fā)《貴州省政府辦公廳關(guān)于推廣政府和社會(huì)資本合作模式的實(shí)施意見(jiàn)》。四川省早在2014年就啟動(dòng)PPP推廣工作。2015年9月，正式發(fā)布《四川省人民政府關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府與社會(huì)資本合作模式的實(shí)施意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施意見(jiàn)》)，對(duì)全省PPP模式推廣工作做出全面部署，著力構(gòu)建“1+N”政策體系；10月，印發(fā)《四川省省級(jí)財(cái)政支持政府與社會(huì)資本合作綜合補(bǔ)助資金管理辦法(試行)的通知》；2016年6月，在省政府召開(kāi)的常務(wù)會(huì)議上請(qǐng)西南財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)專家向與會(huì)人員講解《PPP(政府和社會(huì)資本合作)模式下的政府法律風(fēng)險(xiǎn)防范》有關(guān)內(nèi)容。

2.成立專門機(jī)構(gòu)，職責(zé)落實(shí)到位，各部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，形成合力。在組織機(jī)構(gòu)方面，云南、貴州、四川三省均建立了跨部門的聯(lián)席會(huì)議制度或者領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。云南省在省級(jí)層面建立了由分管副省長(zhǎng)主抓的，省財(cái)政廳、發(fā)展改革委、行業(yè)主管部門參與的協(xié)調(diào)聯(lián)系機(jī)制，強(qiáng)化了對(duì)PPP推廣運(yùn)用工作的領(lǐng)導(dǎo)。貴州省聯(lián)席會(huì)議制度，由分管副省長(zhǎng)任主召集人，制發(fā)全省PPP模式實(shí)施意見(jiàn)，明確全省統(tǒng)一的PPP模式運(yùn)用規(guī)則和操作流程。四川省在2015年發(fā)布的《實(shí)施意見(jiàn)》中也提出建立推廣政府與社會(huì)資本合作工作聯(lián)席會(huì)議制度。

三省均成立了PPP中心或?qū)T辦負(fù)責(zé)相關(guān)工作。四川省由金融處負(fù)責(zé)政府和社會(huì)資本合作工作，并在財(cái)政廳下設(shè)“政府和社會(huì)資本合作中心”，編制10人左右且人員基本到位。多數(shù)市縣也設(shè)立了專門的PPP工作機(jī)構(gòu)。云南省在財(cái)政廳成立獨(dú)立的“政府和社會(huì)資本合作中心”，承擔(dān)政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目、清潔發(fā)展機(jī)制基金貸款(CDM)項(xiàng)目的組織管理，編制10人左右且人員基本到位。貴州省在財(cái)政廳地方金融處加掛“政府和社會(huì)資本合作管理處”牌子，內(nèi)設(shè)專員辦，安排專人負(fù)責(zé)PPP入庫(kù)審核等工作。

除專門的機(jī)構(gòu)設(shè)置外，發(fā)改委和財(cái)政等部門還通過(guò)聯(lián)評(píng)聯(lián)審等機(jī)制，形成合力。例如，2017年，貴州省發(fā)改委聯(lián)合省財(cái)政廳、省政府金融辦印發(fā)了《關(guān)于建立政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目聯(lián)評(píng)聯(lián)審工作機(jī)制的通知》，建立了具體的工作機(jī)制，切實(shí)發(fā)揮部門合力，提高PPP項(xiàng)目評(píng)審效率。四川省發(fā)改委開(kāi)辟PPP工作專欄，定期發(fā)布PPP工作動(dòng)態(tài)，主要包括項(xiàng)目信息、專家?guī)煨畔⒑凸芾硪?guī)定等，共同致力于PPP的規(guī)范發(fā)展。

3.配套政策健全且保持連貫，針對(duì)地方特點(diǎn)出臺(tái)具體規(guī)定。云南、貴州、四川三省在轉(zhuǎn)發(fā)中央層面關(guān)于PPP工作相關(guān)政策文件的基礎(chǔ)上，還結(jié)合本省實(shí)際情況，制發(fā)了關(guān)于聯(lián)評(píng)聯(lián)審、示范項(xiàng)目評(píng)選、項(xiàng)目庫(kù)管理、財(cái)政承受能力論證、財(cái)政支出監(jiān)測(cè)等方面的政策；交通、住建、環(huán)保等部門也結(jié)合項(xiàng)目需要，在資金管理、項(xiàng)目管理、績(jī)效評(píng)價(jià)等方面出臺(tái)了行業(yè)管理政策。三省從2015～2018年一直緊跟中央政策方向，每年都有配套文件出臺(tái)，政策宣貫的連續(xù)性較高，且各地政策各有特色。例如，貴州省將PPP工作列入《政府工作報(bào)告》，在高速公路、農(nóng)村建設(shè)等領(lǐng)域全面鼓勵(lì)PPP。2017年，貴州省印發(fā)《推廣政府和社會(huì)資本合作(PPP)三年行動(dòng)計(jì)劃(2017～2019年)》，篩選1000個(gè)PPP項(xiàng)目實(shí)行目標(biāo)化管理，這是全國(guó)首個(gè)PPP三年行動(dòng)計(jì)劃。云南省在PPP項(xiàng)目方面針對(duì)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目操作流程、入出庫(kù)審核、專家?guī)旃芾淼榷嗑S度均有具體規(guī)定。四川省政府以《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府與社會(huì)資本合作模式的實(shí)施意見(jiàn)》為統(tǒng)領(lǐng)，印發(fā)了項(xiàng)目推進(jìn)辦法、規(guī)范實(shí)施通知、項(xiàng)目庫(kù)管理辦法、評(píng)價(jià)論證要點(diǎn)指引、財(cái)政承受能力論證辦法、綜合補(bǔ)助資金管理辦法、投資引導(dǎo)基金管理辦法等政策制度，形成了“1+N”政策制度體系。四川省還率先出臺(tái)《四川省政府與社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證辦法》。

4.重視項(xiàng)目培育和儲(chǔ)備，狠抓項(xiàng)目推介，跟蹤推進(jìn)項(xiàng)目落地。三省在項(xiàng)目?jī)?chǔ)備和項(xiàng)目推薦方面均形成了豐富的經(jīng)驗(yàn)。一是項(xiàng)目培育和儲(chǔ)備方面，由各省發(fā)展改革委牽頭，緊跟省級(jí)重大項(xiàng)目支持范圍，篩選前期工作成熟，具有示范、引領(lǐng)、帶動(dòng)作用的PPP項(xiàng)目進(jìn)行重點(diǎn)推進(jìn)；利用中介機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)優(yōu)勢(shì)，搭建平臺(tái)，幫助前期合理包裝策劃項(xiàng)目。二是項(xiàng)目推介方面，利用中國(guó)PPP融資論壇組織各省專場(chǎng)項(xiàng)目推介會(huì)，在省內(nèi)組織多批次PPP項(xiàng)目專門推介會(huì)，組織全省PPP項(xiàng)目融資對(duì)接會(huì)等，定期對(duì)PPP項(xiàng)目及融資需求進(jìn)行集中推介。三是后期扶持方面，抓好多層次培訓(xùn)，提升從業(yè)人員素質(zhì)和能力；嚴(yán)格實(shí)施指導(dǎo)和監(jiān)督，PPP中心對(duì)實(shí)施方案、兩個(gè)評(píng)價(jià)報(bào)告、合同條款、政府采購(gòu)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行把關(guān)；及時(shí)協(xié)調(diào)解決項(xiàng)目推進(jìn)中的具體問(wèn)題，重大問(wèn)題啟動(dòng)聯(lián)席會(huì)議；樹(shù)立標(biāo)桿，評(píng)選示范項(xiàng)目，公布中介機(jī)構(gòu)清單。

5.發(fā)揮專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)作用，提高項(xiàng)目實(shí)施合規(guī)性。PPP項(xiàng)目全生命周期管理包括五個(gè)階段十九個(gè)步驟，涉及內(nèi)容多、領(lǐng)域多、專業(yè)強(qiáng)，部分地區(qū)、部門對(duì)PPP模式有畏難情緒，嫌麻煩，怕風(fēng)險(xiǎn)，不愿采用。專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)在提供專業(yè)指導(dǎo)，推動(dòng)項(xiàng)目科學(xué)規(guī)范運(yùn)作，為PPP工作打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)方面具有重要作用。

四、新形勢(shì)下加快廣西PPP發(fā)展的工作舉措

為加快PPP模式在廣西的推廣應(yīng)用，擴(kuò)大投資規(guī)模、優(yōu)化項(xiàng)目結(jié)構(gòu)、增強(qiáng)項(xiàng)目規(guī)范性，我們?cè)诳偨Y(jié)廣西問(wèn)題、借鑒外省經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出以下五點(diǎn)工作建議。

(一)從源頭上增強(qiáng)各地主動(dòng)意識(shí)和工作擔(dān)當(dāng)

1.提高地方領(lǐng)導(dǎo)和干部同志的認(rèn)識(shí)高度。通過(guò)人大和政協(xié)提案、部門建議等方式，推動(dòng)PPP工作列入自治區(qū)《政府工作報(bào)告》；爭(zhēng)取自治區(qū)主要分管領(lǐng)導(dǎo)的重視、支持，在重大會(huì)議、專題研討等場(chǎng)合，傳達(dá)推廣PPP的重要性和現(xiàn)實(shí)價(jià)值；建立工作簡(jiǎn)報(bào)制度，定期通報(bào)PPP工作推進(jìn)情況，宣傳榜樣、樹(shù)立典型，使PPP的推廣工作“久久為功”。

2.加強(qiáng)培訓(xùn)學(xué)習(xí)，提高各地同志的業(yè)務(wù)技能和問(wèn)題解決能力。過(guò)去幾年，自治區(qū)財(cái)政廳、發(fā)展改革委連續(xù)多年舉辦全區(qū)PPP業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)班，組織區(qū)直各部門、各市縣財(cái)政、發(fā)改委、住建、交通等部門參加培訓(xùn)，培訓(xùn)授課老師來(lái)自不同行業(yè)、水平整體較高，幫助各市各部門提高了PPP業(yè)務(wù)能力水平。

3.建立激勵(lì)約束機(jī)制，強(qiáng)化思想認(rèn)知。借鑒《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于對(duì)2018年落實(shí)有關(guān)重大政策措施真抓實(shí)干成效明顯地方予以督查激勵(lì)的通報(bào)》，通過(guò)公開(kāi)嘉獎(jiǎng)等方式塑造先進(jìn)典型。調(diào)整資金支持方式，借鑒海綿城市建設(shè)和管廊試點(diǎn)城市的經(jīng)驗(yàn)，在重大領(lǐng)域和專項(xiàng)資金分配方面，對(duì)于采用PPP模式有突出表現(xiàn)的，優(yōu)先給予支持。

(二)從機(jī)制上完善組織架構(gòu)和政策體系

1.建立聯(lián)合工作機(jī)制。一直以來(lái)，南寧市是廣西PPP工作進(jìn)展迅速的地區(qū)。國(guó)務(wù)院《2017年落實(shí)有關(guān)重大政策措施真抓實(shí)干成效明顯的地方名單及激勵(lì)措施》中，南寧作為廣西唯一一個(gè)“推廣政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式成效明顯”的城市受到表彰。南寧市PPP模式效果顯著，離不開(kāi)包括財(cái)政部、發(fā)改委和各主管部門的跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制。

建議自治區(qū)層面提高PPP工作的重視程度，建立自治區(qū)一級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)小組，由常務(wù)副主席任組長(zhǎng)，財(cái)政部、發(fā)改委、交通等部門參加，在財(cái)政部、發(fā)改委設(shè)立日常工作機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)推進(jìn)PPP工作：一是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，解決模式和項(xiàng)目推進(jìn)中碰到的重大問(wèn)題；二是擬訂PPP模式的推進(jìn)計(jì)劃和核心政策框架。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)工作層，在具體項(xiàng)目的實(shí)施過(guò)程中，發(fā)揮聯(lián)審聯(lián)評(píng)的作用。

2.充實(shí)專業(yè)人員力量。參照四川、云南、貴州的經(jīng)驗(yàn)，在自治區(qū)層面建立專門的PPP(管理)中心，充實(shí)主要工作部門的人員力量，配備10人以上隊(duì)伍，專職負(fù)責(zé)政策研究制定、專業(yè)培訓(xùn)和技能提升、PPP項(xiàng)目入庫(kù)審核和跟蹤管理等職能。市縣各級(jí)根據(jù)自身情況完善工作機(jī)制，確定專門的工作機(jī)構(gòu)，配備必要數(shù)量的專職人員。在業(yè)務(wù)開(kāi)展過(guò)程中，如涉及工作量特別大、專業(yè)性較強(qiáng)的工作，可通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)的方式選擇專業(yè)機(jī)構(gòu)提供咨詢服務(wù)。

3.健全政策體系，明確工作流程。按照中央有關(guān)政策規(guī)定結(jié)合廣西實(shí)際情況，全面構(gòu)建政策制度體系。一是自治區(qū)財(cái)政廳牽頭，整合各部門關(guān)于PPP工作的各項(xiàng)要求，制定全區(qū)統(tǒng)一的PPP項(xiàng)目推進(jìn)流程，明確各部門職責(zé)，形成工作合力，確保各市縣、各單位在推進(jìn)PPP項(xiàng)目時(shí)有章可循。二是牽頭研究出臺(tái)自治區(qū)統(tǒng)一的PPP項(xiàng)目庫(kù)管理辦法，包括：(1)整合各部門PPP項(xiàng)目庫(kù)資源，實(shí)現(xiàn)信息共享，實(shí)現(xiàn)對(duì)全區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)PPP項(xiàng)目的統(tǒng)一管理；(2)依托財(cái)政部PPP信息平臺(tái)，建立清晰可行、符合政策要求的項(xiàng)目入庫(kù)、退庫(kù)規(guī)程，建立“能進(jìn)能出，動(dòng)態(tài)調(diào)整”的項(xiàng)目管理機(jī)制；(3)建立常態(tài)化的項(xiàng)目信息監(jiān)測(cè)機(jī)制，提升PPP項(xiàng)目信息監(jiān)測(cè)服務(wù)平臺(tái)項(xiàng)目信息更新的及時(shí)性和完整性。計(jì)劃2020年第二季度前，對(duì)PPP項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)和管理庫(kù)中長(zhǎng)期沒(méi)有進(jìn)展的項(xiàng)目進(jìn)行清理，退出一批短期無(wú)法實(shí)施的項(xiàng)目，騰挪財(cái)承空間。三是研究制定廣西PPP項(xiàng)目操作細(xì)則，細(xì)化PPP項(xiàng)目?jī)?chǔ)備、論證審查、社會(huì)資本方遴選、項(xiàng)目執(zhí)行和移交等制度，強(qiáng)化對(duì)各市、各部門的指導(dǎo)。

(三)從資金上加強(qiáng)財(cái)稅引導(dǎo)和激勵(lì)約束

一是積極爭(zhēng)取中央預(yù)算內(nèi)資金支持。由自治區(qū)發(fā)展改革委牽頭，組織各市各有關(guān)部門按照國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)通知要求積極申報(bào)補(bǔ)短板領(lǐng)域政府支持引導(dǎo)民間投資專項(xiàng)2020年中央預(yù)算內(nèi)投資計(jì)劃，爭(zhēng)取廣西更多民間資本參與的PPP項(xiàng)目獲得國(guó)家支持。

二是加強(qiáng)財(cái)稅引導(dǎo)，調(diào)整資金支持方式。(1)繼續(xù)落實(shí)財(cái)政以獎(jiǎng)代補(bǔ)資金。(2)優(yōu)化獎(jiǎng)補(bǔ)資金申報(bào)方式，突出激勵(lì)導(dǎo)向。在重大領(lǐng)域和專項(xiàng)資金分配時(shí)，對(duì)于擬采用PPP模式的項(xiàng)目?jī)?yōu)先給予支持，將目前以“落地獎(jiǎng)補(bǔ)”的方式調(diào)整為“事前申請(qǐng)”。(3)優(yōu)化財(cái)政預(yù)算的安排方式，將預(yù)算安排與PPP項(xiàng)目?jī)?chǔ)備相結(jié)合。從政府投資計(jì)劃的重大投資項(xiàng)目中篩選適合采用PPP模式的項(xiàng)目，因地制宜采取注入資本金、貼息、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼等方式支持規(guī)范的PPP項(xiàng)目，從補(bǔ)建設(shè)轉(zhuǎn)為補(bǔ)運(yùn)營(yíng)。各級(jí)財(cái)政部門要抓好財(cái)政預(yù)算安排這個(gè)“牛鼻子”，引導(dǎo)政府和社會(huì)資本合作模式的運(yùn)用，從而騰挪資金到其他更需要政府直接投資的領(lǐng)域和項(xiàng)目中，提高資金利用率。(4)協(xié)調(diào)、引導(dǎo)地區(qū)金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)PPP項(xiàng)目的融資支持。鼓勵(lì)國(guó)有融資擔(dān)保企業(yè)提供市場(chǎng)化融資擔(dān)保，提高項(xiàng)目融資到位率。鼓勵(lì)通過(guò)股權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)交易、資產(chǎn)證券化等方式，盤活項(xiàng)目存量資產(chǎn)，豐富社會(huì)資本進(jìn)入和退出渠道。(5)設(shè)立前期工作資金，以鼓勵(lì)和促進(jìn)部分具備創(chuàng)新示范意義或重大社會(huì)影響的項(xiàng)目積極開(kāi)展前期工作。

三是充分利用10%紅線的總量規(guī)模，做好全區(qū)統(tǒng)籌。針對(duì)10%紅線，財(cái)政部在《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引的通知》中規(guī)定：省級(jí)財(cái)政部門可根據(jù)本地實(shí)際情況，因地制宜確定具體比例，并報(bào)財(cái)政部備案，同時(shí)對(duì)外發(fā)布。廣西在遵守全區(qū)總量控制的前提下，各市縣政府支出責(zé)任可由自治區(qū)根據(jù)地方可用財(cái)力、政府債務(wù)負(fù)擔(dān)、地方發(fā)展建設(shè)需求等因素統(tǒng)籌平衡，分別算賬；如有必要，可將某些長(zhǎng)期沒(méi)有項(xiàng)目、財(cái)承空間未得到有效利用的地區(qū)額度，調(diào)劑到其他有需要的地區(qū)、領(lǐng)域或由自治區(qū)層面綜合調(diào)配。

(四)從項(xiàng)目上調(diào)整項(xiàng)目結(jié)構(gòu)及培育機(jī)制

按照《財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》要求，財(cái)承占比超過(guò)5%的地區(qū)不得新上政府付費(fèi)類項(xiàng)目，超過(guò)7%的地區(qū)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警線。每新實(shí)施一個(gè)項(xiàng)目，可以利用的財(cái)政空間都會(huì)減少，這要求地方政府需要在有限的財(cái)政支出空間下，擇優(yōu)選取項(xiàng)目標(biāo)的。優(yōu)化結(jié)構(gòu)必須與做大規(guī)模同步，提高PPP模式的實(shí)施效果。

1.首先是優(yōu)化項(xiàng)目的行業(yè)結(jié)構(gòu)。廣西應(yīng)該結(jié)合自身特點(diǎn)，積極鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)性PPP項(xiàng)目的實(shí)施，例如，城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)、產(chǎn)業(yè)園、標(biāo)準(zhǔn)廠房建設(shè)、文體旅游、農(nóng)業(yè)綜合體等具備“造血”功能的項(xiàng)目，借助社會(huì)資本力量夯實(shí)地區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。對(duì)于純政府付費(fèi)項(xiàng)目，嚴(yán)格按照《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》實(shí)施，政府支出責(zé)任占比超過(guò)5%的地區(qū)，不得新上政府付費(fèi)項(xiàng)目。

積極落實(shí)國(guó)務(wù)院基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板的工作要求，圍繞打好精準(zhǔn)脫貧、污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，補(bǔ)齊鐵路、公路、水運(yùn)、機(jī)場(chǎng)、水利、能源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)保、公共服務(wù)、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、棚戶區(qū)改造等領(lǐng)域短板，優(yōu)先發(fā)展健康、養(yǎng)老、文化、體育、旅游等基本公共服務(wù)均等化領(lǐng)域有一定收益的公益性項(xiàng)目。

有序盤活存量資產(chǎn)，鼓勵(lì)采取轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營(yíng)—移交(TOT)、改建—運(yùn)營(yíng)—移交(ROT)等方式，將回收資金用于在建項(xiàng)目和補(bǔ)短板重大項(xiàng)目建設(shè)。

2.改善項(xiàng)目的地區(qū)分布結(jié)構(gòu)。當(dāng)前，全區(qū)項(xiàng)目的地市分布不平衡性十分明顯，南寧市本級(jí)、百色等地已經(jīng)貼近10%紅線，但自治區(qū)本級(jí)和過(guò)半地市財(cái)承占比還不到1%。項(xiàng)目地市分布亟待改善。

(1)自治區(qū)本級(jí)發(fā)揮帶頭作用，高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求推出一批具備示范意義的項(xiàng)目。可由自治區(qū)發(fā)展改革委牽頭，在自治區(qū)層面篩選一批適合采用PPP模式的潛在項(xiàng)目，重點(diǎn)孵化。同時(shí)向各市征集近期擬引入社會(huì)資本方或擬于2020年實(shí)施的PPP項(xiàng)目。適時(shí)召集區(qū)內(nèi)社會(huì)資本、金融機(jī)構(gòu)、中介機(jī)構(gòu)等在南寧集中推介一批優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，掀起新一輪PPP項(xiàng)目建設(shè)熱潮。

(2)加強(qiáng)經(jīng)驗(yàn)交流，評(píng)選全區(qū)PPP示范市(縣)，帶動(dòng)全省PPP模式的推廣運(yùn)用。對(duì)南寧、玉林等積極性較高、成效較好的地市給予獎(jiǎng)勵(lì)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，組織交流培訓(xùn)，幫助其他地市政府提高項(xiàng)目運(yùn)作能力，提升市場(chǎng)積極性。

(3)創(chuàng)新項(xiàng)目運(yùn)作方式，提高支持力度，提高地區(qū)項(xiàng)目落地率。廣西屬于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，經(jīng)濟(jì)實(shí)力有限，某些地市的項(xiàng)目缺乏吸引力，社會(huì)資本不感興趣，導(dǎo)致項(xiàng)目落地難、融資難，對(duì)此，我們需要正視PPP項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)規(guī)律，創(chuàng)新項(xiàng)目運(yùn)作方式。自治區(qū)層面可建立優(yōu)秀社會(huì)資本名錄，針對(duì)落地率較低的地市，有計(jì)劃地組織項(xiàng)目對(duì)接會(huì)；鼓勵(lì)自治區(qū)內(nèi)的優(yōu)秀企業(yè)和區(qū)級(jí)國(guó)有單位，在符合市場(chǎng)規(guī)律的前提下側(cè)重支持區(qū)域內(nèi)的欠發(fā)達(dá)地市；鼓勵(lì)建立和規(guī)范市場(chǎng)化的PPP融資擔(dān)保機(jī)制，提高社會(huì)資本特別是優(yōu)質(zhì)民營(yíng)資本的融資可及性。創(chuàng)新運(yùn)作方式：通過(guò)提升項(xiàng)目級(jí)別、實(shí)施市縣聯(lián)合采購(gòu)、統(tǒng)籌財(cái)政資源等方式提高吸引力；通過(guò)“區(qū)—市”“區(qū)—縣”聯(lián)合方式，相互搭配，促進(jìn)一批社會(huì)意義重大但缺乏吸引力的重點(diǎn)項(xiàng)目落地實(shí)施；通過(guò)分片區(qū)“統(tǒng)一規(guī)劃、整體招商”的方式，提升項(xiàng)目關(guān)注度。

3.從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，需要建立有效的項(xiàng)目規(guī)劃培育機(jī)制。從中長(zhǎng)期看，形成遠(yuǎn)近有序的項(xiàng)目梯度結(jié)構(gòu)，關(guān)鍵依靠有效的項(xiàng)目規(guī)劃培育機(jī)制。一是充分利用現(xiàn)有重大項(xiàng)目庫(kù)等資源，重點(diǎn)抓好交通、市政、生態(tài)等重點(diǎn)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目，同時(shí)探索PPP模式在文化旅游、城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)等領(lǐng)域的運(yùn)用，提高開(kāi)發(fā)性項(xiàng)目的比例。通過(guò)投資計(jì)劃、預(yù)算安排和地區(qū)重點(diǎn)項(xiàng)目清單的有機(jī)結(jié)合，加強(qiáng)重大項(xiàng)目?jī)?chǔ)備，形成遠(yuǎn)近結(jié)合、梯次接續(xù)的PPP項(xiàng)目開(kāi)發(fā)格局。二是提高市縣規(guī)劃儲(chǔ)備項(xiàng)目的能力，按照每個(gè)縣(市、區(qū))都要有規(guī)范的PPP項(xiàng)目納入PPP項(xiàng)目信息監(jiān)測(cè)服務(wù)平臺(tái)管理的原則，會(huì)同各市政府做好PPP項(xiàng)目謀劃儲(chǔ)備和推進(jìn)實(shí)施等工作。重點(diǎn)關(guān)注使用者付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目。搭建各市縣政府、金融機(jī)構(gòu)、社會(huì)資本和中介機(jī)構(gòu)多方合作平臺(tái)。三是重點(diǎn)打造一批效果顯著、示范價(jià)值高的標(biāo)桿項(xiàng)目，加大宣傳力度，發(fā)揮示范帶頭作用。四是充分利用發(fā)改委、財(cái)政等部門宣傳平臺(tái)，定期開(kāi)展項(xiàng)目推介。

(五)多維度強(qiáng)化項(xiàng)目監(jiān)管與風(fēng)險(xiǎn)防控

新形勢(shì)下的PPP工作，落腳點(diǎn)是“發(fā)展”，“規(guī)范”是保障。在落實(shí)財(cái)政部、發(fā)改委工作要求的基礎(chǔ)上，有針對(duì)性地做好以下工作。

1.在準(zhǔn)備階段，提高項(xiàng)目文件的質(zhì)量。建立重大項(xiàng)目集中會(huì)審機(jī)制，對(duì)具有一定規(guī)?；蜃灾螀^(qū)重點(diǎn)項(xiàng)目持續(xù)跟蹤指導(dǎo)，提高審核工作質(zhì)量和效率。嚴(yán)把項(xiàng)目入庫(kù)關(guān)，研究出臺(tái)明確、合理、穩(wěn)定的PPP項(xiàng)目入庫(kù)審核標(biāo)準(zhǔn)和審核流程。管理任務(wù)較重的地區(qū)，可通過(guò)購(gòu)買服務(wù)的方式選擇資質(zhì)良好、專業(yè)力量較強(qiáng)的第三方機(jī)構(gòu)或者專家(團(tuán)隊(duì))協(xié)助開(kāi)展工作，提供專業(yè)支持。

2.提高信息公開(kāi)的及時(shí)性和信息質(zhì)量，以公開(kāi)促規(guī)范。要做好PPP項(xiàng)目信息管理庫(kù)的管理工作。做好PPP項(xiàng)目信息全流程公開(kāi)披露、匯總統(tǒng)計(jì)和分析監(jiān)測(cè)工作，發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督，重視項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期績(jī)效管理和中期評(píng)估工作。促進(jìn)項(xiàng)目信息公開(kāi)管理工作常態(tài)化、機(jī)制化，各地財(cái)政部門應(yīng)定期組織第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)或?qū)＜?，開(kāi)展項(xiàng)目執(zhí)行情況評(píng)估。評(píng)估過(guò)程中發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目存在運(yùn)作不規(guī)范、實(shí)施情況發(fā)生重大變化或信息披露不到位等問(wèn)題的，及時(shí)通報(bào)，要求整改，嚴(yán)重情況可調(diào)出示范項(xiàng)目名單，甚至清退出項(xiàng)目庫(kù)，以此加深全生命周期的管理。

3.完善財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制。自治區(qū)財(cái)政廳要指導(dǎo)市縣財(cái)政有效利用承受能力空間，建立財(cái)政支出責(zé)任統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)機(jī)制。在項(xiàng)目論證階段，要把好財(cái)承論證關(guān)，提高財(cái)政承受能力論證的科學(xué)性和前瞻性，做好財(cái)政承受能力綜合分析評(píng)估。項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中，監(jiān)督市縣落實(shí)支出責(zé)任，指導(dǎo)市縣規(guī)范運(yùn)作，建立獎(jiǎng)懲機(jī)制，提高地方履約意識(shí)，保障項(xiàng)目補(bǔ)貼及時(shí)足額到位。實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目補(bǔ)貼或項(xiàng)目付費(fèi)與項(xiàng)目產(chǎn)出的有效關(guān)聯(lián)。對(duì)于違反約定，未能及時(shí)支付政府補(bǔ)貼的項(xiàng)目，嚴(yán)格追究政府違約責(zé)任。

4.加強(qiáng)監(jiān)管能力培訓(xùn)。目前，不少項(xiàng)目已進(jìn)入執(zhí)行階段，甚至運(yùn)營(yíng)階段。過(guò)去一段時(shí)期，PPP推廣工作的重點(diǎn)較多放在準(zhǔn)備和采購(gòu)階段，對(duì)于執(zhí)行階段的監(jiān)管能力提升重視程度不夠。自治區(qū)在組織PPP培訓(xùn)時(shí)，適當(dāng)加強(qiáng)政府機(jī)構(gòu)的監(jiān)管能力，特別是履約監(jiān)管能力的培訓(xùn)。