國企董事長監(jiān)督機制存在的問題及建議

李濟廣 劉倬

【摘要】董事長對國有企業(yè)的發(fā)展具有重要影響， 但目前我國政府對其激勵與監(jiān)督機制存在很多問題。 在任職方面， 選拔任用機制缺乏競爭性與決策機制的嚴謹性， 應(yīng)通過相關(guān)改革給予維持國有企業(yè)董事長足夠的動力和壓力。 在物質(zhì)激勵方面， 存在董事層薪酬自定機制、薪酬過高和有獎無罰問題， 應(yīng)由監(jiān)管機構(gòu)進行直接薪酬管理， 對董事長實行準公務(wù)員薪酬制， 建立董事的民事賠償責(zé)任和經(jīng)濟處罰制度。 在監(jiān)督制約方面， 存在監(jiān)事會虛置、股東（大）會走過場等問題， 應(yīng)通過改革實現(xiàn)監(jiān)管機構(gòu)科學(xué)而嚴密的監(jiān)管， 讓全民所有者切實掌握監(jiān)督權(quán)力。

【關(guān)鍵詞】政府職能;國有企業(yè);治理結(jié)構(gòu);董事長

【中圖分類號】 F271 ? ? 【文獻標識碼】A ? ? ?【文章編號】1004-0994（2020）13-0112-6

一、引言

堅持中國特色社會主義就必須堅持公有制為主體， 堅持公有制為主體就必須搞好國有經(jīng)濟。 董事長對公司決策、經(jīng)濟績效和發(fā)展影響較大。 要讓董事長充分發(fā)揮良性作用， 需要建立科學(xué)的董事長激勵和監(jiān)督機制， 而現(xiàn)實中問題重重。 現(xiàn)有的企業(yè)理論主要研究代理人激勵， 輔之以代理人監(jiān)督。 代理人包括董事長、副董事長、普通內(nèi)部董事、外部董事、經(jīng)理、副經(jīng)理、監(jiān)事長、普通監(jiān)事、財務(wù)負責(zé)人、黨組織書記、副書記、紀委書記、分公司負責(zé)人等， 這些不同成員的行為特點和管理方式并不相同， 導(dǎo)致在國有與非國有不同性質(zhì)企業(yè)中的行為特點和管理方式也不相同。

其中， 董事長的重要性不言而喻， 但學(xué)術(shù)界對董事長制度的專門研究比較少， 對國有企業(yè)董事長制度的專門研究更少， 只是在有關(guān)著述中簡單論述了國有企業(yè)董事長問題。 如張耀輝[1] 從法學(xué)角度指出，國有獨資公司董事長不是通過選舉產(chǎn)生，而是相關(guān)主管部門指定任職，很容易權(quán)力膨脹。羅知等[2] 實證研究發(fā)現(xiàn)，國有企業(yè)董事長任期越短，企業(yè)的長期投資就越少，而董事長持股比例對企業(yè)長期投資沒有顯著影響。張屹山等[3] 主張，國家絕對控股企業(yè)的董事長可由政府委派，給予國家同級干部工資待遇，非國家絕對控股企業(yè)可由政府委派國有資本代表監(jiān)督經(jīng)營管理活動，全資純公共服務(wù)類企業(yè)可仿照事業(yè)單位管理。本文將基于前人的論述， 對國有企業(yè)董事長監(jiān)督機制進行專門探討。

二、國有企業(yè)董事長選拔任用與激勵獎懲機制的科學(xué)性和合理性問題

（一）董事長選拔任用的科學(xué)性問題

據(jù)新聞媒體2018年報道， 有1200多億元總資產(chǎn)的西安高新控股公司的10名高管全是80后、90后， 董事長兼總經(jīng)理是1984年出生、曾在一個人才公司上班的女孩， 有一名董事是大學(xué)剛畢業(yè)兩年的女孩， 另一名董事是大學(xué)剛畢業(yè)一年沒有工作經(jīng)歷的23歲女孩。 在12月5日， 《每日經(jīng)濟新聞》報道了近期8個月內(nèi)曾發(fā)過債的國資城投類公司中， 有36家公司均有20多歲的“娃娃董監(jiān)高”， 暴露出國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用機制存在嚴重問題， 缺乏科學(xué)性。

1. 國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部選拔的主要弊端就是單一的指派， 以及決策機制不嚴謹。 按照規(guī)定， 國有企業(yè)董事長及職工董事、職工監(jiān)事之外的董事監(jiān)事乃至經(jīng)理由政府指派， 職工董事、職工監(jiān)事的任職也建立在原職務(wù)任命制的基礎(chǔ)之上。 決策機制主要是組織部門考核、黨委任命， 國資監(jiān)管部門會參與或直接決定某層級的任免。 這種機制使得國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔任免程序與機關(guān)事業(yè)單位有很大的相同之處， 選拔標準會受到機關(guān)事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)干部選拔標準的影響。 更重要的是， 企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)的任用由黨委集體研究討論決定， 有時在研究的過程中， 某一領(lǐng)導(dǎo)的意見或意志對某一人的任命起到?jīng)Q定性作用， 決策機制并不清晰和嚴謹。 研究發(fā)現(xiàn)， 科技型企業(yè)家最重要的核心素質(zhì)是行業(yè)知識、市場悟性、創(chuàng)造激情、溝通特質(zhì)等[4] 。 但是， 行政指派機制下企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人會優(yōu)先考慮官員配置、行政能力、資歷等因素， 并不一定優(yōu)先考慮企業(yè)家所需的核心特質(zhì)。 由于一些國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人薪酬是同級別政府公務(wù)員工資的數(shù)倍， 有時政府領(lǐng)導(dǎo)會把公務(wù)員派往企業(yè)兼任領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)作一種獎賞， 或以此謀取私利。 “官”與“商”身份互換的任職模式是用計劃手段謀取市場利益， 強化了官本位意識[5] 。 此外， 一些政府領(lǐng)導(dǎo)干部退休或退居“二線”后到國有企業(yè)從業(yè)或掛職， 有濫竽充數(shù)之嫌。

2. 優(yōu)化國有企業(yè)董事長任用制度， 必須采用競爭機制。 國有企業(yè)改革提出了經(jīng)理任用的市場化選聘方向。 既然經(jīng)理層可以通過市場化選拔， 董事長也完全可以采用競爭性選拔方法， 至少是半競爭性選拔。 要選拔出領(lǐng)導(dǎo)水平高、創(chuàng)新能力強、廉潔奉公、認真負責(zé)的董事尤其是董事長， 競爭性選拔非常必要。

2015年中共中央辦公廳發(fā)布的《關(guān)于在深化國有企業(yè)改革中堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)加強黨的建設(shè)的實施意見》提出， 國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人實行選任制、委任制、聘任制等不同的選人用人方式， 進一步完善公開選拔、競爭上崗機制。 該規(guī)定也應(yīng)適用于董事長， 可選擇實行競爭性選任制（即選舉）、公開聘任制（即招聘）， 輔之以競爭性內(nèi)部聘任制。 對選任制， 出資機構(gòu)可在征求民意的基礎(chǔ)上推薦3倍人數(shù)的董事長候選人， 由股東會或職代會選出。 出席股東會的國有股產(chǎn)權(quán)代表由委員會組成， 其委員獨立投票; 股權(quán)較分散的企業(yè)可由持股一定比例的股東各自提出3倍人數(shù)的候選人， 然后進行差額票決。 公開招聘的， 由隨機選擇的評委專家匿名評定。 內(nèi)部聘任可實行“公推公選”， 根據(jù)報名和群眾票薦提出候選人， 充分展示個人信息， 通過演說答辯匿名評議， 最終由黨委全委會3 ～ 5倍人數(shù)差額投票表決。

（二）董事長激勵獎懲機制的合理性問題

1. 董事長激勵獎懲機制不合理。

（1）國有企業(yè)董事長報酬過高。 西方企業(yè)管理理論認為， 對經(jīng)營管理者的管理重點是激勵， 而約束從屬于激勵， 我國的主流國有企業(yè)改革理論也是如此。 這種認識往往造成激勵過度而約束不足， 如企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)層報酬過高而多受詬病。 2014年國有企業(yè)“限薪”改革后國有企業(yè)負責(zé)人薪酬不降反升。 據(jù)德勤統(tǒng)計， 截至2017年， 包括董事長在內(nèi)的我國國有企業(yè)高管近三年薪酬的復(fù)合增長率分別為10%和11%[6] 。 2018年A股上市公司高管中， 國有企業(yè)董事長平均年薪為209萬元， 民營企業(yè)為216萬元。 2018年海通證券總經(jīng)理助理年薪高達1600萬元， 而當(dāng)年城鎮(zhèn)非私營單位就業(yè)人員平均工資只有8.25萬元。 從持股情況來看， 2018年伊利股份董事長的分紅是年薪的近10倍， 2019年年末持有股份市值74億多元。 2019年凱龍股份董事長持有公司14.41%的股份， 而第一大股東的股份也只有15.08%。 持有股份和期權(quán)增加了一些國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人操縱股價或利用內(nèi)幕消息獲利的動機。 隨著混改的推進， 股權(quán)激勵可能進一步擴大。 此外， 國有企業(yè)董事長還存在不少沒有披露的隱性收入。

（2）收入和風(fēng)險不對等。雖然一些企業(yè)的利潤率大幅下降， 但是負責(zé)人薪酬卻大幅上升。 只獎不懲不利于保持國有企業(yè)負責(zé)人的責(zé)任心。 另外， 由于沒有建立國有企業(yè)負責(zé)人市場化的任免機制， 不稱職的董事長和高管無法被淘汰， 導(dǎo)致國有企業(yè)主要負責(zé)人的收入和風(fēng)險不對等。

2. 國有企業(yè)董事長激勵獎懲機制不合理的原因是薪酬自定機制。 國有企業(yè)大多實行公司制， 董事會下設(shè)的薪酬與考核委員會負責(zé)制定董事和經(jīng)理人員的薪酬政策、薪酬方案和股權(quán)激勵計劃， 制定董事和經(jīng)理人員考核標準并進行考核。 薪酬方案要提交董事會批準， 并最終由股東會（被動地）通過。 薪酬與考核委員會成員由董事長或董事聯(lián)名提名， 并由董事組成。 雖然公司章程規(guī)定國有企業(yè)薪酬委員會召集人由獨立董事?lián)危?國務(wù)院規(guī)定國有企業(yè)薪酬委員會由外部董事組成， 但獨立董事獨立于公司且不在公司任職， 更重要的是， 獨立董事與其他董事作為同事， 并沒有動力負責(zé)企業(yè)薪酬標準制定， 尤其是董事長薪酬。 從實際工作來看， 薪酬與考核委員會的主要職責(zé)是研究薪酬方案， 薪酬水平總體上還是由董事長主導(dǎo)的董事會決定， 這種機制必然導(dǎo)致薪酬激勵水平過高; 如果由董事會直接決定董事自己的薪酬， 也許報酬水平會稍低些。

錦標賽理論認為， 一般企業(yè)的管理者與員工薪酬差距增大能增進公司價值， 而行為理論認為增大薪酬差距會影響團隊合作從而降低公司價值。 管理者權(quán)力理論進一步認為， 管理層權(quán)力尋租得到更多的薪酬從而拉大薪酬差距， 這種非經(jīng)工作努力獲得的薪酬對公司價值會產(chǎn)生重大負面影響。 較多研究發(fā)現(xiàn)， 國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的物質(zhì)激勵效果有限。 魏剛[7] 認為， 國有上市企業(yè)管理者對官銜、地位或榮譽的追求， 會降低貨幣薪酬的激勵效應(yīng)。 陳冬華等[8] 認為， 國有上市企業(yè)薪酬差距的激勵效應(yīng)比較低。 吳聯(lián)生等[9] 研究發(fā)現(xiàn)， 額外薪酬的績效激勵效應(yīng)在國有企業(yè)中不存在。 佟愛琴等[10] 研究發(fā)現(xiàn)， 權(quán)力導(dǎo)致的薪酬差距負向激勵效應(yīng)在國有企業(yè)中更強。 張麗平等[11] 研究發(fā)現(xiàn)， 國有性質(zhì)不但抑制了薪酬差距的正面激勵效應(yīng)， 而且強化了管理者權(quán)力對激勵效應(yīng)的抑制作用。

此外， 國內(nèi)外諸多研究證實， 高管為達到股權(quán)激勵條件， 在股權(quán)激勵中普遍進行盈余操縱， 有礙于企業(yè)發(fā)展[12] 。 因此， 在國有企業(yè)改革中片面強調(diào)增加領(lǐng)導(dǎo)人的薪酬和持股， 很可能無法起到激勵領(lǐng)導(dǎo)人的作用， 當(dāng)然也無法提高企業(yè)經(jīng)營能力， 但必然會造成國家利益流失， 同時也打擊了員工的工作積極性。 因此， 薪酬管制是必要的。 鄢偉波、鄧曉蘭[13] 還發(fā)現(xiàn)， 國有上市企業(yè)高管薪酬管制導(dǎo)致高管努力程度下降， 但創(chuàng)新活動未減少， 在職消費未增加， “運氣”薪酬得到緩解; 高管薪酬管制具有凈效應(yīng)。

3. 如何改善董事長激勵獎懲機制。

（1）取消董事層薪酬自定機制， 由國資監(jiān)管機構(gòu)直接進行薪酬管理。 西方很多股份公司股權(quán)分散， 缺乏直接控制公司的大股東， 導(dǎo)致董事會甚至總經(jīng)理主導(dǎo)自身薪酬， 董事長、總經(jīng)理薪酬畸高侵占中小股東利益的現(xiàn)象經(jīng)?？梢姟?作為國有企業(yè)的出資人即“東家”， 政府決定董事們的薪酬水平， 具有天然的合理性。

《企業(yè)國有資產(chǎn)法》規(guī)定， 履行出資人職責(zé)的機構(gòu)具體確定其任命的企業(yè)管理者的薪酬標準。 這一規(guī)定應(yīng)予以充分落實， 不能僅僅由薪酬與考核委員會評定董事層薪酬與考核標準。 國資管理部門或人事部門不能只是制定薪酬管理辦法和事后審核， 而應(yīng)直接決定薪酬數(shù)額。 如果企業(yè)不能改變公司制薪酬方案的制定規(guī)則， 則可以由政府人事部門審查其薪酬標準是否符合規(guī)定， 在股東大會表決董事長和董事薪酬具體方案和標準時， 作為關(guān)聯(lián)事項通過特別決議即由董事長和董事代表的股東之外的投資者予以表決。

（2）抑制過高薪酬， 對任命制董事長實行準公務(wù)員薪酬制， 不實行股權(quán)激勵制度。 2014年《央企主要負責(zé)人薪酬制度改革方案》規(guī)定， 政府任命的央企負責(zé)人總收入不應(yīng)超過在職員工平均工資的7 ～ 8倍。 本文認為， 薪酬改革力度還可以再加強。 國家直接任命或指派后履行法定程序的董事和董事長在本質(zhì)上就是公務(wù)員， 其薪酬標準應(yīng)學(xué)習(xí)國外的做法向公務(wù)員靠攏。 公益性企業(yè)、特定功能類企業(yè)、國有資產(chǎn)投資公司的董事和董事長， 即使是競爭性選聘， 其工作也會比較穩(wěn)定， 收入風(fēng)險較小， 也應(yīng)實行準公務(wù)員薪酬制度。 基本工資水平應(yīng)比照同類型公務(wù)員工資總額確定， 給予一定的年終考核獎和任期考核獎， 總獎金應(yīng)在基本工資的50%以下。 大型企業(yè)任命制董事長等負責(zé)人的平均工資與職工平均工資的差距一般應(yīng)在3倍左右， 中小企業(yè)與子公司董事長報酬遞減。 對于經(jīng)營性企業(yè)中通過市場化選拔、市場化解聘的董事和董事長， 其薪酬標準以能夠吸收到合格人才為標準。 并且， 對各種類型的董事長都不應(yīng)給予股權(quán)激勵。 此外， 業(yè)績考核要注重考核研發(fā)業(yè)績、項目投產(chǎn)后效益、同行業(yè)企業(yè)增加值率比較、離任后幾年的企業(yè)發(fā)展情況， 分別計算考核獎， 并作為職務(wù)升降與調(diào)動的依據(jù)， 非業(yè)績考核要考察社會責(zé)任落實、廉潔制度和辦事制度執(zhí)行等情況。

（3）有獎有罰， 建立董事的民事賠償責(zé)任和經(jīng)濟處罰制度。 《企業(yè)國有資產(chǎn)法》規(guī)定， 國有企業(yè)“董監(jiān)高”違規(guī)取得的收入， 予以追繳; 在關(guān)聯(lián)交易、國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等活動中， 惡意串通的交易無效; 違規(guī)造成重大損失的予以免職， 五年禁入; 造成特別重大損失或被判處刑罰的， 終身禁入。 其中， 違規(guī)活動沒有賠償責(zé)任和經(jīng)濟處罰措施。 在《公司法》和《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》中雖然有違規(guī)賠償?shù)囊?guī)定， 但鮮有實行。 對此， 對違規(guī)造成損失的行為應(yīng)追究民事賠償責(zé)任或者對個人進行經(jīng)濟處罰（不應(yīng)處罰企業(yè)）， 可以促使“董監(jiān)高”謹慎決策， 敬畏法律法規(guī)。 對于雖然不違規(guī)但造成企業(yè)嚴重經(jīng)營性虧損， 即經(jīng)濟績效下降并且增加值率明顯低于同行業(yè)其他企業(yè)的， 應(yīng)取消董事（長）和經(jīng)理層的獎勵性薪酬; 對于重要投資項目、重大資金使用、企業(yè)產(chǎn)權(quán)變動等事項， 決策失誤的責(zé)任要落實到個人。

三、國有企業(yè)董事長監(jiān)督機制的缺陷與改革建議

（一）國有企業(yè)董事長現(xiàn)行監(jiān)督機制缺陷

法制日報社中國公司法務(wù)研究院等單位共同發(fā)布的《2015年度中國企業(yè)家犯罪報告（媒體樣本）》顯示， 2015年媒體披露的國有企業(yè)家犯罪或涉嫌犯罪的數(shù)量占全國605例企業(yè)家犯罪數(shù)量的76%[14] 。該研究院2017年發(fā)布的報告顯示， 2016年媒體披露的企業(yè)家犯罪案例中， 國有企業(yè)家犯罪占55.65%[15] 。企業(yè)家犯罪往往涉案金額巨大， 據(jù)2018年8月10日財新網(wǎng)報道， 在原華融公司黨委書記、董事長賴小民的房子里， 搜出2.7億元的現(xiàn)金， 而這只是該腐敗案的冰山一角。 鐵路局劉志軍案、能源局劉鐵男案、中石油窩案等， 這些案件觸目驚心， 更是對國有經(jīng)濟監(jiān)督機制不斷敲響的警鐘。

2019年中紀委公示的企業(yè)中管干部被執(zhí)紀審查并受到黨紀政務(wù)處分的5人， 其中3人為原黨組書記、董事長、總經(jīng)理等單位正職領(lǐng)導(dǎo)。 2019年公示的中央一級國有企業(yè)和金融單位干部被執(zhí)紀審查33人， 其中有16人為原黨組書記、董事長、總經(jīng)理等單位正職領(lǐng)導(dǎo)， 受到黨紀政務(wù)處分的17人， 其中有9人為原黨組書記、董事長、總經(jīng)理等單位正職領(lǐng)導(dǎo)。 私營企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)犯罪主要侵占的是社會和其他企業(yè)利益， 而國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)犯罪主要侵占本企業(yè)利益， 或出賣本企業(yè)利益。 這充分說明， 國有企業(yè)監(jiān)督機制存在較大問題。 國有企業(yè)的監(jiān)督機構(gòu)以內(nèi)部的監(jiān)事會和外部的控股母公司、政府及其國有資產(chǎn)監(jiān)管部門為主體。 一直以來， 這些機構(gòu)的監(jiān)督都是不理想的。

1. 在國有企業(yè)內(nèi)部， 監(jiān)督效果不理想。 主要問題在于：

（1）無權(quán)。 對于行政業(yè)務(wù)決策， 監(jiān)事無權(quán)阻止不合理行為， 也沒有建議權(quán); 監(jiān)事長和監(jiān)事的權(quán)力較小， 離開企業(yè)黨政領(lǐng)導(dǎo)的支持， 他們幾乎無法開展工作。

（2）無膽。 國有企業(yè)監(jiān)事會負責(zé)人往往由紀委書記擔(dān)任， 而紀檢監(jiān)察干部要在同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作， 紀檢監(jiān)察干部乃至監(jiān)事的考核、任免及經(jīng)費使用等重要事項， 都受到董事、經(jīng)理等同級黨委影響， 導(dǎo)致監(jiān)督力度較弱。 而且， 監(jiān)事們對董事和高管的監(jiān)督， 本質(zhì)上是“熟人”監(jiān)督， 除非監(jiān)事與董事、高管發(fā)生嚴重的個人利害沖突或某一監(jiān)事非常認真負責(zé)， 其監(jiān)督都難以打破情面。 對于領(lǐng)導(dǎo)層不太嚴重的違紀行為， 幾乎沒有監(jiān)事去制止; 對于領(lǐng)導(dǎo)層嚴重的犯罪違規(guī)行為， 也基本沒有監(jiān)事去調(diào)查， 只是敢怒而不敢言。

（3）無利。 監(jiān)事等監(jiān)督者的工作努力程度與個人收入沒有必然關(guān)聯(lián)， 有時監(jiān)事本人甚至還有求于董事長或總經(jīng)理。

（4）無責(zé)。 如果企業(yè)出了問題， 被處分的通常是董事長、總經(jīng)理和分管高管， 而不會處分監(jiān)事。 因此， 即使發(fā)現(xiàn)了企業(yè)的不合理問題， 監(jiān)事們也不會質(zhì)詢， 更不會提議罷免董事和高管或提起訴訟。 在上市公司的公告中， 監(jiān)事會對董事會的決議和報告總是表示無異議， 但不少企業(yè)出現(xiàn)的問題都是在監(jiān)事們的眼皮底下發(fā)生的。 總之， 監(jiān)事會發(fā)揮的監(jiān)督作用非常小。

2. 在國有企業(yè)外部， 所有者和出資機構(gòu)監(jiān)督缺位。 主要問題在于：

（1）股東大會走過場。 無論中國還是外國， 無論國有公司還是私營企業(yè)， 股東會的作用都不大。 股權(quán)分散的企業(yè)往往是被董事會尤其是董事長控制， 股權(quán)集中的大股東會同時控制股東會、董事會尤其是董事長的位置。 在中國， 許多國有企業(yè)分拆或剝離上市， 上市公司董事長往往是母公司/集團公司的領(lǐng)導(dǎo)人， 股東會和母公司的制約監(jiān)督作用根本就無從談起。 即使政府是大股東， 股東會所需通過事項事先已溝通好， 中小股東基本不出席會議， 股東會也不過是走走形式。

（2）所有者代表即政府及其國資監(jiān)管部門的監(jiān)督乏力。 國有企業(yè)改革的輿論場充斥著“政企分開” “政府不干預(yù)企業(yè)經(jīng)營活動”的聲音， 而這種呼吁會增強董事長的個人專斷。 實際上， “不干預(yù)企業(yè)經(jīng)營活動”是指不干預(yù)企業(yè)的供產(chǎn)銷活動和日常管理工作， 但出資人不僅具有參與重大決策和選擇管理者的權(quán)力， 而且具有監(jiān)督和外部管理的職責(zé)。 《企業(yè)國有資產(chǎn)法》規(guī)定， 國有企業(yè)的經(jīng)營活動應(yīng)當(dāng)受到政府的管理和監(jiān)督。 2017年國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于進一步完善國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的指導(dǎo)意見》（簡稱《意見》）規(guī)定， 出資機構(gòu)可以審核應(yīng)由股東決定的事項、可與其他股東協(xié)商作出決議。 《意見》還指出， “除法律法規(guī)或公司章程另有規(guī)定外， 不得干預(yù)企業(yè)自主經(jīng)營活動”， 這也意味著法律規(guī)章對于國有企業(yè)法人對企業(yè)經(jīng)營活動的干預(yù)有具體規(guī)定。 例如， 國家雖然不能如計劃經(jīng)濟時代一樣分配職工給企業(yè)， 但企業(yè)錄用職工必須有相關(guān)程序; 雖然不能按計劃向企業(yè)調(diào)配物資， 但需要建立嚴密、統(tǒng)一的采購程序， 企業(yè)負責(zé)人尤其是董事長、總經(jīng)理、醫(yī)院院長以及研究所、學(xué)校相關(guān)負責(zé)人等可能會出現(xiàn)高價采購物資的情況。 若沒有統(tǒng)一、充分的競爭性招標制度， 招標回扣暗箱操作就會經(jīng)常發(fā)生。 盡管國家對國有企業(yè)進行審計和巡視， 但都屬于事后抽查， 對腐敗問題難以起到預(yù)防作用。

（3）真正的企業(yè)所有者即廣大群眾沒有被制度性地納入監(jiān)督體系。 在企業(yè)內(nèi)部， 職工代表大會也僅對職工福利有部分發(fā)言權(quán)。

（二）董事長監(jiān)督機制改革的建議

1. 監(jiān)事會應(yīng)實現(xiàn)有效監(jiān)督。

（1）可以取消監(jiān)事會， 強化外部董事、外部審計、黨委會和民主管理等方面的監(jiān)督職能。 國有企業(yè)監(jiān)督由國家審計部門負總責(zé)， 負責(zé)外部審計的會計師事務(wù)所不能由董事會直接聘請而應(yīng)由政府審計部門隨機抽簽派遣， 內(nèi)部審計和例行監(jiān)督由國家委派的獨立董事負責(zé)， 并將具有保證監(jiān)督作用的黨組織負責(zé)人與董事、高管分離。

（2）若不取消監(jiān)事會， 則需要提高監(jiān)事會地位。 在公司治理結(jié)構(gòu)方面， 由董事長代表董事會向監(jiān)事會匯報工作， 監(jiān)事會有權(quán)否決董事會和經(jīng)理的決定。 在任職方面， 監(jiān)事任職一般不連任， 企業(yè)中層干部不能擔(dān)任監(jiān)事。 在監(jiān)察工作方面， 無論是不是上市公司， 監(jiān)事會都要審核董事會提出的公司報告， 由于內(nèi)部審計機構(gòu)受監(jiān)事會而不是董事會領(lǐng)導(dǎo)， 重大事項需要經(jīng)理與監(jiān)事長分別簽字， 監(jiān)事會行使職權(quán)所需要的費用由派出單位負擔(dān)。 在責(zé)任方面， 現(xiàn)有的規(guī)定是監(jiān)事只有違規(guī)造成損失才需要賠償。 2017年國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于進一步完善國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的指導(dǎo)意見》提出應(yīng)制定監(jiān)事會責(zé)任追究等措施。 因此， 為提高監(jiān)事責(zé)任心， 應(yīng)規(guī)定監(jiān)事雖沒有違規(guī)但玩忽職守給公司造成損失的也應(yīng)當(dāng)賠償， 不能賠償?shù)囊邮芙?jīng)濟處罰。

放眼國際，其他國家的企業(yè)監(jiān)督制度與中國存在很大的不同。 英國公司不設(shè)監(jiān)事會，公司聘請獨立的會計師對公司財務(wù)進行監(jiān)督審計。美國公司不設(shè)監(jiān)事會而由董事會承擔(dān)監(jiān)督職能，獨立董事和董事會下設(shè)的審計委員會發(fā)揮監(jiān)督作用，同時上市公司財務(wù)報表經(jīng)獨立的注冊會計師 （外部監(jiān)事） 認證。日本2002年的商法改革允許企業(yè)在平行雙會制和單層董事會制之間選擇，只設(shè)立董事會的企業(yè)可取消監(jiān)事， 在董事會下設(shè)立由外部董事主導(dǎo)的審計、 薪酬和提名三個委員會。 在上述幾個國家的公司治理中獨立董事、 外部董事等監(jiān)督機構(gòu)的盡責(zé)程度和監(jiān)督權(quán)力都不夠充分，對董事會和董事長的制約也比較薄弱。 德國則規(guī)定公司主要的監(jiān)督機關(guān)是監(jiān)事會領(lǐng)導(dǎo)， 而董事會是主要的行政機關(guān)，監(jiān)事會作為公司的控制主體，制定公司政策、擬定執(zhí)行目標、監(jiān)控業(yè)務(wù)執(zhí)行、評價執(zhí)行結(jié)果，并且具有董事任免權(quán)、董事報酬決定權(quán)、重大業(yè)務(wù)批準權(quán)。 這種監(jiān)事會和董事會的 “雙層委員會制”， 有利于強化對董事長等經(jīng)營管理者的控制與監(jiān)督， 優(yōu)越于英美等國的公司治理結(jié)構(gòu)。

2. 股東（大）會應(yīng)實現(xiàn)有效制約。 由于股東會是股份制企業(yè)不可或缺的組成部分， 我國國有企業(yè)的股東普遍是國有資本投資公司、國有資本經(jīng)營公司和集團公司， 因此建立起股東會監(jiān)管國有資本的機制就顯得非常重要。 近幾年， 在便捷的網(wǎng)絡(luò)投票制度下， 一些中小股東積極參加股東會， 股權(quán)不太集中的企業(yè)股東會“橡皮圖章”的形象已有所改變， 議案被否決的情況時有發(fā)生。 被否決的議案主要有兩種： ①關(guān)聯(lián)交易。 《公司法》規(guī)定， 公司為股東或?qū)嶋H控制人提供擔(dān)保的， 有限責(zé)任公司股東向股東以外的人轉(zhuǎn)讓股權(quán)的， 關(guān)聯(lián)股東需回避表決。 《上市公司章程指引》等規(guī)章規(guī)定， 上市公司關(guān)聯(lián)交易事項由出席會議的非關(guān)聯(lián)股東過半票數(shù)通過。 ②經(jīng)出席股東大會的股東所持表決權(quán)的三分之二通過的特別事項。 比如在2016年格力電器股東大會上， 董事長、總經(jīng)理董明珠女士主導(dǎo)的15項議案由于未獲與會股東三分之二贊成票而被股東大會否決。

本文認為， 全面改變股東大會“走過場”局面， 應(yīng)當(dāng)采取以下措施： ①對于關(guān)聯(lián)交易中關(guān)聯(lián)股東表決回避制度和特別事項表決制度， 應(yīng)適用于非上市公司。 ②應(yīng)擴大需要作出特別決議的特別事項范圍， 如投資計劃、董事監(jiān)事乃至高管的薪酬以及與會非控股股東半數(shù)以上票數(shù)認定的其他敏感事項。 ③對于股權(quán)集中度高的公司， 應(yīng)規(guī)定特別決議應(yīng)經(jīng)與會非控股股東所持表決權(quán)過半數(shù)通過。 ④推動國有股之間交叉持股， 在不減少國有股比重的同時增加股東之間、股東與企業(yè)實際控制人之間的權(quán)力制約。

3. 國家監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)實現(xiàn)科學(xué)監(jiān)管。 要想做好“管資本”， 就須把企業(yè)做優(yōu)、做大、做強， 國家及監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)實現(xiàn)科學(xué)監(jiān)管。 具體而言， 對國有企業(yè)董事長及整個領(lǐng)導(dǎo)層的監(jiān)管措施包括：

（1）避免賦予董事長制度之外的權(quán)力。 國家和出資機構(gòu)如何管理企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)， 影響到董事長的地位、權(quán)能和利益。 如果任免董事長沒有經(jīng)過充分的選舉， 在決策重大事項的時候僅僅與董事長溝通， 董事長對董事會成員工作分工起主導(dǎo)作用或決定作用、對一般董事的任免有較大的發(fā)言權(quán)等， 這些都會助長董事長的個人專斷。 因此， 出資機構(gòu)任免董事長應(yīng)通過差額推薦并經(jīng)選舉或競聘， 董事會成員任職和分工應(yīng)由出資機構(gòu)直接決定， 推動董事會實行集體領(lǐng)導(dǎo)。

（2）規(guī)范企業(yè)經(jīng)營管理制度， 強化大事把關(guān)。 一方面， 政府需要對企業(yè)發(fā)展規(guī)劃等重要事項進行相應(yīng)的審查。 國有企業(yè)重大決策應(yīng)分別經(jīng)全國人大專門委員會和地方人大常委會進行合理性審核， 且不需要限制國有企業(yè)的業(yè)務(wù)范圍。 另一方面， 建立企業(yè)的競爭性人事制度， 規(guī)范企業(yè)的機構(gòu)設(shè)置原則、投資決策程序、資金使用制度等。

（3）做好常規(guī)檢查和網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管。 除國家審計外， 應(yīng)推行企業(yè)財務(wù)負責(zé)人由國資監(jiān)管機構(gòu)派遣并定期輪換的制度。 全國人大專門委員會或地方人大常委會應(yīng)通過審計等方法對國有企業(yè)工作實施檢查， 對董事長的工作作出相應(yīng)的評估。 企業(yè)應(yīng)與人大、審計機關(guān)、國資監(jiān)管部門、投資控股公司建立聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)， 便于相關(guān)監(jiān)管部門通過大數(shù)據(jù)搜尋企業(yè)及其領(lǐng)導(dǎo)人的違規(guī)線索。

4. 全民所有者應(yīng)切實掌握監(jiān)督權(quán)力。 對于公有制企業(yè)而言， 民主管理非常重要。 民主管理的實現(xiàn)至少需要三大要素： 信息公開、群眾討論和必要的票決。 社會公眾和企業(yè)職工對于重要信息有知情權(quán)， 重要事項必須讓公眾和職工進行民主討論后投票決定， 比如通過一人一票而不是一股一票的非等額投票方式對董事長進行選舉或罷免。 美國國有企業(yè)不僅要在企業(yè)官網(wǎng)進行信息披露， 所有者聯(lián)邦政府還會在網(wǎng)站上公開公共支出的原始數(shù)據(jù)， 包括合同、投資、支付以及貸款明細等， 相關(guān)信息也要在報刊、證券交易所及其網(wǎng)站公開。 美國對國有企業(yè)信息披露的要求基本上是比照對上市公司信息披露的規(guī)定。

本文認為， 我國國有企業(yè)信息披露的內(nèi)容應(yīng)比上市公司披露的內(nèi)容更為具體， 尤其是關(guān)于董事會對干部的考核任免， 董事會制定的人員招錄、工資待遇等制度規(guī)范， 董事會的重大決策如大額購買、招標、投資、重組、改制、解散破產(chǎn)等事項， 必須及時公布詳細信息， 而不是簡單地進行公告。 醫(yī)院、報社、廣電等事業(yè)單位也要建立與國有企業(yè)監(jiān)督機制類似的民主制度。 在國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)的行為約束方面， 真正的民主監(jiān)督是不可缺少的一環(huán)。

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