新時代背景下農(nóng)村基層組織內(nèi)部控制框架構建

張晉俠 陸迎霞（山西大學商務學院 山西太原 030031）

一、農(nóng)村基層組織的發(fā)展現(xiàn)狀

黨的十九大報告指出：農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作重中之重。近年來，國家出臺了一系列強農(nóng)惠農(nóng)政策，不斷加大對農(nóng)村的補助、補貼、經(jīng)費投入。如表1所示，國家對農(nóng)業(yè)農(nóng)村的財政撥款不斷增加，每年均占到農(nóng)業(yè)農(nóng)村總收入的66%以上。隨著財政投入的不斷增加，農(nóng)村基層組織得到了快速發(fā)展，體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)持續(xù)增長、農(nóng)村經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展、農(nóng)民生活水平顯著提高等各方面。

（一）農(nóng)村基層組織發(fā)展存在的問題分析

農(nóng)村基層組織在快速發(fā)展的同時，也伴隨著各種問題的不斷滋生，其中，財務及相關管理問題最為突出，對其治理機制形成了極大的考驗。

表1 農(nóng)業(yè)農(nóng)村財政撥款收入及增長百分比

2017—2018年中紀委網(wǎng)站曝光的農(nóng)村基層組織腐敗和作風問題總計640余起，涉及我國幾乎所有的省級行政區(qū)域，如表2所示。

此外，審計署于2019年1—3月組織地方審計機關與部分特派辦對29個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的179個縣2017—2018年財政惠農(nóng)補貼資金分配管理使用情況進行了審計，審計資金共計582.8億元，審計結果顯示問題資金高達205.38億元，約占被審計資金的35.24%，如表3所示。

審計署2019年第5號公告公布了19項違紀違法問題，其中有5項反映的是農(nóng)村基層組織財務問題，包括：村鎮(zhèn)工作人員涉嫌騙取財政資金問題、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員涉嫌公款私存等問題、侵占貧困戶分紅款問題、挪用扶貧資金問題等。

（二）農(nóng)村基層組織業(yè)務活動存在問題的原因分析

要切實弄清上述問題產(chǎn)生的根源，必須先分析農(nóng)村基層組織業(yè)務活動存在的各種問題。通過調(diào)研及分析，農(nóng)村基層組織主要面臨以下幾方面風險：

第一，基層工作人員工作效率低下的風險?；鶎庸ぷ魅藛T的工作內(nèi)容多，管理客體較為復雜，管理難度也較大。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，基層工作人員在工作過程中普遍存在按規(guī)定程序辦事不夠，人員分工不明確，一定程度上存在遇事推諉、踢皮球的現(xiàn)象，重眼前、輕長遠，導致基層工作人員工作效率低下，權責不清。

第二，基層領導干部權力過大，存在貪污舞弊和奢侈浪費等風險?；鶎宇I導干部濫用職權、“過度作為”等現(xiàn)象一直是農(nóng)村基層組織管理的難題。隨著涉農(nóng)資金的不斷增加，因為缺乏獨立有效的監(jiān)督機制，在經(jīng)濟利益的誘惑下，基層領導干部的公共服務意識和自我約束意識薄弱，貪污舞弊、侵占騙取集體財產(chǎn)等行為將成為阻礙農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的絆腳石。

第三，公信力喪失的風險。如果農(nóng)村基層組織工作人員不按規(guī)定程序辦事、亂用職權的現(xiàn)象不能得到及時識別和有效遏制，任其發(fā)展，那么風險會進一步加大。屆時，廣大群眾的財產(chǎn)得不到保障，群眾基礎逐步削弱，農(nóng)村基層組織將會喪失公信力。

基于以上分析，隨著國家對農(nóng)村基層組織的重視程度和投入不斷加大，農(nóng)村基層組織的財務管理工作已成為重點和難點，這也是廣大群眾關心的焦點，更是我國農(nóng)村實現(xiàn)更快更好發(fā)展必須重視的基礎。內(nèi)部控制作為組織內(nèi)部管理的重要組成部分，能夠切實改善組織的管理水平，有效減少和規(guī)避風險?？梢?，內(nèi)部控制建設是改革農(nóng)村基層組織現(xiàn)有管理體制、提高管理水平、實現(xiàn)經(jīng)濟快速高效發(fā)展的客觀需要。

二、構建農(nóng)村基層組織內(nèi)部控制體系的意義

構建農(nóng)村基層組織內(nèi)部控制體系既是黨的十九大報告提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的要求，也是實現(xiàn)國家有效治理的保證。

（一）有助于實現(xiàn)黨的十九大報告提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略

黨的十九大報告在“建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系”中強調(diào)實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，加強農(nóng)村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系。當前我國農(nóng)村基層組織的自治水平偏低，短時間內(nèi)很難大幅提高，因此，建立健全內(nèi)部控制制度、加強財務監(jiān)管、規(guī)范運作才是當前的首要任務。內(nèi)部控制作為農(nóng)村基層組織內(nèi)部監(jiān)管的重要組成部分，能夠為實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供保障。

（二）為實現(xiàn)國家有效治理提供基礎

黨的十九屆四中全會指出：“必須加強和創(chuàng)新社會治理，完善黨委領導、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系”“要構建基層社會治理新格局”?；诠彩芡胸熑侮P系，治理的核心問題為多角色參與和多重分工的委托代理問題。政府作為社會治理的主體，在公共受托責任下，按照契約要求履行管理公共事務和提供公共服務的職能。而在我國農(nóng)村，基層組織也應該履行這兩個職能。農(nóng)村基層組織按照履行公共受托責任的方向活動，防止委托失靈，就需要對各農(nóng)村基層組織的具體活動實施有效控制。而且隨著改革的深入和依法治國的不斷推進，我國先后發(fā)布了《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》和《小企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，為科學設計和運行農(nóng)村基層組織內(nèi)部控制相關制度提供了借鑒。

表2 農(nóng)村基層組織腐敗問題及涉案金額 單位：萬元

表3 惠農(nóng)資金審計結果

綜上所述，構建農(nóng)村基層組織內(nèi)部控制既是農(nóng)村持續(xù)穩(wěn)固發(fā)展的需要，也是國家治理體系中不可或缺的組成部分?；诖耍疚臉嫿宿r(nóng)村基層組織內(nèi)部控制框架，并提出助力農(nóng)村基層組織內(nèi)部控制建設的機制。

三、農(nóng)村基層組織內(nèi)部控制框架構建

（一）農(nóng)村基層組織內(nèi)部控制的概念及特點

相比企業(yè)，我國農(nóng)村基層組織在組織形式和行為主體上都有其特殊性，例如基層領導干部行為的失范不是小范圍的經(jīng)濟糾紛引致的經(jīng)濟利益受損，而是對群眾賦予的公共權力的辜負，更是攸關民心所向、社會秩序安定的大事。因此，農(nóng)村基層組織內(nèi)部控制要肩負的責任更重。本文將農(nóng)村基層組織內(nèi)部控制定義為：以履行職能、落實農(nóng)村發(fā)展的總體計劃為目標，通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，對農(nóng)村業(yè)務活動的風險進行防范和管控的內(nèi)部保障系統(tǒng)。

相比于企業(yè)內(nèi)部控制，農(nóng)村基層組織的內(nèi)部控制體系也體現(xiàn)了全面性、重要性和制衡性，但有其不同的內(nèi)涵。第一，全面性。應將內(nèi)部控制貫穿于農(nóng)村基層組織業(yè)務活動的全過程。在控制主體上，內(nèi)部控制最終是對人的控制，因此，應要求農(nóng)村基層組織全員參與建設和實施內(nèi)部控制。在內(nèi)部控制客體上，應當覆蓋農(nóng)村基層組織的全部業(yè)務活動的各個工作環(huán)節(jié)，防止內(nèi)部控制失效。在程序上，農(nóng)村基層組織內(nèi)部控制應當滲透到協(xié)商、公示、征集意見、執(zhí)行等各個環(huán)節(jié)，防止內(nèi)部控制程序出現(xiàn)漏洞。第二，重要性。在全面控制的前提下，農(nóng)村基層組織內(nèi)部控制要突出重點，如村級工程項目和專項資金管理等重要經(jīng)濟活動。要培養(yǎng)基層工作人員的職業(yè)判斷能力，對重點崗位，如各項工作的主要負責人；重點環(huán)節(jié)，如民主決策、“三資”管理、工程項目等；重點問題，即群眾反映強烈的突出問題作為主要事項采取更為嚴格的控制措施。第三，制衡性。農(nóng)村基層組織各成員在權責分配、業(yè)務流程等方面要相互制約、相互監(jiān)管，平級之間及上下級之間要有監(jiān)管和制約機制。不得有凌駕于內(nèi)部控制之上的權力出現(xiàn)，以避免形成內(nèi)部人控制。

（二）農(nóng)村基層組織內(nèi)部控制的主體

我國農(nóng)村人口眾多，2018年統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)村人口約占全國總人口數(shù)的40%（國家統(tǒng)計局2018年統(tǒng)計數(shù)據(jù)），如此龐大的人員基礎，使得內(nèi)部控制主體的確定顯得尤為重要。對農(nóng)村基層組織內(nèi)部控制主體的要求包括：第一，主體資格，即相關行為必須是由具備主體資格的人或組織機構做出的。第二，行為權限，相關主體必須在法定權限范圍內(nèi)實施行為。第三，相關規(guī)定必須經(jīng)過會議討論、相關責任人簽章才能發(fā)生法律效力，必須符合相應流程。由分析可知，滿足以上條件的農(nóng)村基層組織內(nèi)部控制主體包括村黨組織、村民委員會、村團支部、村婦代會、村民兵以及全體村民，要求內(nèi)部控制主體在職責任務上、體制機制上、議事決策上都要按照規(guī)定流程或程序進行，履行相關職責。

（三）農(nóng)村基層組織內(nèi)部控制的目標

內(nèi)部控制的目標是指制定和實施內(nèi)部控制所要達到的目的。本文對農(nóng)村基層組織內(nèi)部控制設定了以下三個層次的目標，如圖1所示。

圖1 農(nóng)村基層組織內(nèi)部控制目標

第一層次，也是最低層次的控制目標，是合法及合規(guī)。該目標要求基層工作人員凡事都要遵循法律法規(guī)，依據(jù)規(guī)章、流程辦事，這是解決基層工作人員效率低下的關鍵。

第二層次，也是中間層次的控制目標，是公平和公正。公平和公正是防范貪污舞弊、奢侈浪費、預防腐敗的有力保證。基層領導干部掌握著大量的集體財產(chǎn)，在資源分配、資金使用過程中缺乏有效的分配機制、有力的監(jiān)管，貪污舞弊、資源浪費等現(xiàn)象就會逐漸風靡。因此，在農(nóng)村基層組織內(nèi)部控制體系的構建過程中，應以公平公正、加強對公共利益的監(jiān)督制約、防范貪污舞弊為目標。

第三層次，也是最高層次的控制目標，是高效和高質?；鶎宇I導干部歸根結底要服務于群眾，只有提高服務水平、增強公信力才能打好群眾基礎，后續(xù)工作的開展才能有序、順利。因此，基層領導干部應提高管理及工作效率和效果，以得到廣大群眾的認可和支持，這是農(nóng)村基層組織內(nèi)部控制的最高目標。

（四）農(nóng)村基層組織內(nèi)部控制的內(nèi)容

內(nèi)部控制的內(nèi)容歸根結底是由基本要素組成的。內(nèi)部控制的內(nèi)容以及形式由其要素和構成方式?jīng)Q定。企業(yè)內(nèi)部控制理論和實踐相對比較成熟，在規(guī)范經(jīng)濟活動程序、保障經(jīng)濟安全完整等方面相對完善，因此，農(nóng)村基層組織內(nèi)部控制要素可以參照企業(yè)內(nèi)部控制要素，內(nèi)容包括內(nèi)部環(huán)境、風險評估、控制活動、信息與溝通和內(nèi)部監(jiān)督。但同時，農(nóng)村基層組織也有其特殊性，在關注經(jīng)濟活動產(chǎn)生的經(jīng)濟利益的同時，更要注重群眾基礎以及組織的安定，因此，其內(nèi)部控制要素的具體內(nèi)容也具有特殊性，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

1.內(nèi)部環(huán)境方面。農(nóng)村基層組織的工作不以盈利為目的，其內(nèi)部環(huán)境更應該體現(xiàn)為基層工作人員的風氣和價值觀。不良的工作習氣、扭曲的價值觀，是導致權力濫用、貪污腐敗、奢侈浪費的根本原因。因此，要注重培養(yǎng)基層工作人員的社會責任感和使命感，廉潔自律，有為人民服務的大局意識。

2.風險評估方面。農(nóng)村基層組織經(jīng)濟活動面臨的風險和企業(yè)差別較大，主要有工作效率低下、貪污舞弊、公信力喪失等，因此，在內(nèi)部控制目標設定、風險識別、分析和應對等方面也大不相同。為了便于準確識別風險，要更加注重農(nóng)村經(jīng)濟活動的特殊性。根據(jù)風險的內(nèi)容，分析主要的風險評估點，包括崗位責任方面、業(yè)務流程方面和制度機制方面。針對這些風險，建立相應的風險評估機制，并對風險進行深入分析，提出合理的應對策略。

3.控制活動方面。農(nóng)村基層組織的控制活動也是根據(jù)其內(nèi)部控制目標、已識別風險點，并結合其自身特點而提出的相應控制措施。結合農(nóng)村基層組織的風險評估結果，其控制措施也可以分為三大部分，包括崗位職責方面、業(yè)務流程方面和制度機制方面，最終形成崗位為點、程序為線、制度為面的風險防控管理機制。

4.信息與溝通方面。相比企業(yè)經(jīng)濟活動，農(nóng)村基層組織的經(jīng)濟活動票據(jù)收集難度更大，缺乏權威的信息發(fā)布平臺，透明度較弱，因此，信息與溝通的難度更大。目前，農(nóng)村基層組織在信息與溝通方面的工作存在嚴重不足，因此，在開展經(jīng)濟活動的過程中，要特別注重信息的收集、文案的記錄、數(shù)據(jù)的完善，并合理應用現(xiàn)代信息技術，建立權威、規(guī)范的信息平臺，保證村務及時公開、記錄完整、數(shù)據(jù)信息傳遞通暢，保障村民的合理訴求，并做到及時有效的反饋，以贏得群眾基礎和信任，對實現(xiàn)內(nèi)部控制目標有重要意義。

5.內(nèi)部監(jiān)督方面。農(nóng)村基層組織的監(jiān)督機制主要來自于國家審計及監(jiān)管。近年來，國家審計署、紀檢監(jiān)察部門對農(nóng)村的審計監(jiān)管力度逐漸加大，在一定程度上堵住了經(jīng)濟活動的漏洞。但是農(nóng)村基層組織數(shù)量龐大，分布廣泛，僅依靠外部力量很難達到控制要求，因此，要發(fā)揮農(nóng)村基層組織的主觀能動性，實現(xiàn)外部監(jiān)督和內(nèi)部控制的統(tǒng)一。將內(nèi)部監(jiān)督機制引入農(nóng)村基層組織的內(nèi)部控制規(guī)范框架，有利于激勵基層工作人員的積極性，激發(fā)其對服務角色的認同感，找到自身價值定位、形成自我控制。

（五）農(nóng)村基層組織內(nèi)部控制的手段

根據(jù)農(nóng)村基層組織的業(yè)務活動及組織結構的特殊性，結合企業(yè)、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制理論體系，本文提出農(nóng)村基層組織內(nèi)部控制的手段，包括以下幾方面：

1.組織結構控制。合理的組織結構是提高組織運行效率和效果的保證，是確保內(nèi)部控制正常良好運行的基礎。首先，應加強農(nóng)村基層組織治理結構控制。作為農(nóng)村自治組織，村民委員會負責辦理村級公共事務，并向上級組織反映相關要求和意見?；诖?，應不斷加強農(nóng)村法治宣傳教育，積極推進基層民主協(xié)商，引導群眾依法表達訴求，維護自身權益。做到村民自治和村務監(jiān)督相結合，在相關決策及管理上做到民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，創(chuàng)造良好的內(nèi)部控制環(huán)境。其次，應加強農(nóng)村基層組織財會崗位控制。農(nóng)村基層組織一般只設置會計和出納崗位，沒有獨立的會計機構。為了保護農(nóng)村財產(chǎn)安全，規(guī)范各類經(jīng)濟行為，應健全農(nóng)村基層組織財務管理制度，建立良好的會計核算體系，并定期對財務人員進行培訓，嚴格職責分離和財務公開制度，使村級經(jīng)濟活動能夠得到及時準確的反映，并對外公開。

2.全面預算控制。農(nóng)村基層組織也要實行全面預算管理，通過預算有層次地分解各收支目標，以明確責、權、利，從源頭上控制收支。首先，在全面預算的編制上，應堅持“以收定支、統(tǒng)籌兼顧”的原則，對各類收支進行嚴格預算，形成預算方案，還要經(jīng)過村民代表大會討論通過，并報上級審批備案，同時向全體村民公開。其次，在預算執(zhí)行上，應加強對相關收支的授權及監(jiān)督，嚴格預算約束，同時在國家相關政策發(fā)生重大變化或發(fā)生意外災害時，可以依法適當調(diào)整預算，并及時上報和公開。最后，對全面預算進行分析、考核和評價。通過分析，對預算執(zhí)行情況進行檢驗，也為下年度預算的編制提供了資料。通過考核和評價，對相關人員的管理和實踐水平進行評定，進一步提高資金的使用效率。

3.人事控制。農(nóng)村基層組織應當建立科學的人員聘用制度和提拔制度，以提高基層工作人員的工作積極性，人盡其才。在人員聘用上要做到公開招聘、公平競爭、合理考核，選用的人員要具備良好的職業(yè)修養(yǎng)和足夠的勝任能力。還應制定各崗位在職人員的教育培訓計劃，定期進行繼續(xù)教育，進一步提高人員的業(yè)務能力和職業(yè)素養(yǎng)。對人員的考核也是人事控制的重點，要制定有效的考評制度，設計合理的業(yè)績考核指標、獎懲措施?？己艘龅焦娇陀^，做出考核后，還要進行相應的獎勵和懲罰，以充分調(diào)動人員的積極性。

4.財產(chǎn)保護控制。為了保證農(nóng)村基層組織業(yè)務活動的正常運轉，確保集體資產(chǎn)的安全、完整與有效運用，保護村民利益不受損害，應建立有效的財產(chǎn)保護制度。應建立嚴格的村級資產(chǎn)登記制度、財產(chǎn)日常管理和定期清查制度，如實登記資產(chǎn)存量及變動情況，對報廢的資產(chǎn)按照程序予以核銷，做到賬實相符。財產(chǎn)保管和盤點人員應嚴格按照職責分工，財產(chǎn)記錄應及時準確，確保財產(chǎn)安全完整。

綜上所述，農(nóng)村基層組織的內(nèi)部控制體系如圖2所示。

圖2 農(nóng)村基層組織內(nèi)部控制框架圖

四、我國農(nóng)村基層組織內(nèi)部控制的實施機制

農(nóng)村基層組織內(nèi)部控制的實施和完善是一個長期、艱巨的任務。為助力其順利、全面的實施，應從以下幾方面做出努力。

（一）立法機制

《中華人民共和國村民自治法》中規(guī)定：村民大會、村民代表會議、村民委員會都是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。村民委員會是村的行政執(zhí)行機關，負責設立本村財政、編制本村年度財政預算、進行決算，實行村務公開制度等。在現(xiàn)行農(nóng)村經(jīng)濟活動管理過程中，不斷有新問題出現(xiàn)，內(nèi)部控制規(guī)范體系在解決村級各種問題中可以發(fā)揮很大作用?！丁笆濉币?guī)劃》中指出：要運用法治思維和法治方式推動發(fā)展。因此，將內(nèi)部控制寫入村級自治法中，形成規(guī)范嚴密的組織章程，設置科學高效的管理和監(jiān)督機構，不僅是強化農(nóng)村內(nèi)部控制的有效手段，可以使內(nèi)部控制工作得到有力的組織和制度保障，更是建立其他機制的基礎保障，可以促進農(nóng)村經(jīng)濟的健康持續(xù)發(fā)展。

（二）人員培訓及引入機制

新形勢下，只有不斷提高農(nóng)村基層領導干部的素質，才能符合農(nóng)村發(fā)展的需要。一是要提高基層領導干部的思想政治素質，提高其使命感、責任感。二是要提高基層工作人員的業(yè)務素質，隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”的不斷深入發(fā)展，很多農(nóng)村也引入了先進的互聯(lián)網(wǎng)技術和平臺，使農(nóng)村迸發(fā)出新的活力。為了適應農(nóng)村的網(wǎng)絡化發(fā)展，基層領導干部也要不斷提升自己的業(yè)務素質，一方面加強對任職人員的專業(yè)培訓，包括對各種先進技術軟件的學習。另一方面，引入專業(yè)人才。近年來，國家提倡的大學生村官、“三扶一支”項目為農(nóng)村引入了很多年輕有活力的優(yōu)秀人才，要充分利用好這些人才，進而提升基層領導干部的整體素質。

（三）審計機制

在建立和完善農(nóng)村基層組織內(nèi)部控制框架的同時，還應引入審計機制，即相應的外部審計機關，通過相關法律、法規(guī)對農(nóng)村基層組織的經(jīng)濟活動收支情況進行系統(tǒng)的審計和評價。審計主體是我國各級審計機關和社會審計機構。本文認為，我國應建立以國家政府審計為主，以社會審計為輔的審計機制，合理利用資源，強化政府部門監(jiān)管，提升公信力，繼而實現(xiàn)全面提高我國農(nóng)村基層組織內(nèi)部控制管理水平的目標。