論行政性規(guī)范文件的司法審查

查熙迪

[內(nèi)容摘要]在我國(guó)目前發(fā)展過程中，行政規(guī)范性文件以相關(guān)法律為依據(jù)，對(duì)文件內(nèi)容進(jìn)行進(jìn)一步的細(xì)化。各行政機(jī)關(guān)通過制定行政規(guī)范性文件，已明確需要履行的行政管理職能。其在制定時(shí)涉及范圍較廣，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)與法律規(guī)定不符合的問題，但是多年以來卻并沒有重視列入司法審查的具體內(nèi)容，無法對(duì)其進(jìn)行全面的審查和監(jiān)管。而在幾年前通過的《行政訴訟法》中，法院被賦予了審查權(quán)，可是該權(quán)力在行使時(shí)還不夠完善，并且在落實(shí)過程中存在許多的困難。

[關(guān)鍵詞]行政陛;規(guī)范文件;司法審查

中圖分類號(hào)：D925.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-4379-（2020）17-0186-02

作者簡(jiǎn)介：查熙迪（1987-），江蘇常州人，本科，常州市天寧區(qū)人民法院民二庭，副庭長(zhǎng)，審判員，研究方向：行政法。

在我國(guó)行政活動(dòng)開展中廣泛應(yīng)用了行政規(guī)范性文件，使許多行政機(jī)關(guān)具有了制定權(quán)，由此產(chǎn)生了龐大的文件。針對(duì)于這些文件中存在的問題，新修訂的《行政訴訟法》對(duì)附帶審查制度進(jìn)行了明確，使得法院在原有權(quán)利的基礎(chǔ)上可以嚴(yán)格按照法律規(guī)定履行法律賦予的任務(wù)，還可以以此為依據(jù)，向制定機(jī)關(guān)提出可行性的建議。這一法律的執(zhí)行具有十分重要的作用，使以往各級(jí)政府制定的限制公民權(quán)利的行政規(guī)范性文件受到司法監(jiān)督和管理，有效保證了公民權(quán)利的行使。

一、我國(guó)行政性規(guī)范文件的內(nèi)涵和特點(diǎn)

（一）內(nèi)涵

在學(xué)術(shù)界對(duì)于行政規(guī)范性文件具有不同的理解，從廣義方面而言，行政規(guī)范性文件以法律、行政法規(guī)等作為主要的內(nèi)容。隨著學(xué)術(shù)界研究的不斷深入，以往對(duì)于該文件的解釋已經(jīng)難以滿足現(xiàn)實(shí)的需要。因?yàn)樾姓?guī)范性文件如果以廣義進(jìn)行解釋，其涵蓋范圍較廣，甚至包括法律，這樣的劃分并不能被絕大多數(shù)的人所接受，因而近幾年來對(duì)于狹義的解釋更加認(rèn)可。狹義的解釋認(rèn)為，行政規(guī)范性文件以國(guó)務(wù)院部門作為制定的主要部門，不僅包含行政法規(guī)和規(guī)章制度，同時(shí)可以為執(zhí)行法律提供準(zhǔn)確的依據(jù)，為了保證社會(huì)的穩(wěn)定性，依照各機(jī)關(guān)權(quán)限范圍規(guī)定發(fā)布的可普遍約束法人及其他組織行為的文件。

（二）特點(diǎn)

1.制定機(jī)關(guān)較多

國(guó)家職能機(jī)關(guān)和地方各層級(jí)職能部門是行政規(guī)范性文件編制的主要部門，其中國(guó)家職能機(jī)關(guān)由國(guó)務(wù)院多個(gè)部門共同組成，地方各層級(jí)的職能部門主要由各省各市機(jī)關(guān)單位等不同的工作部門共同組成，但是行政規(guī)范性文件的制定主體并不只有行政機(jī)關(guān)，其他一些為了處理某項(xiàng)事務(wù)而臨時(shí)組建的指揮部，也是該文件制定的主體，需要經(jīng)過其他機(jī)關(guān)的授權(quán)后才能享有主體資格。但是事實(shí)并非如此，在實(shí)踐過程中，一些被法律法規(guī)授權(quán)的機(jī)關(guān)才具有行政管理的職責(zé)，卻在一定范圍內(nèi)制定行政規(guī)范性文件。

在制定行政規(guī)范性文件的過程中，并沒有嚴(yán)格落實(shí)權(quán)利和范圍，缺少法律界定，各自以本部門的利益為文件制定的主要依據(jù)，存在嚴(yán)重的越權(quán)行為。

2.制定程序無法統(tǒng)一

制定程序包含多方面的程序，但是在具體制定過程中，每個(gè)地方的政府結(jié)合本地區(qū)的特征，出臺(tái)不同的規(guī)定，其不同地區(qū)存在一定的差異。例如，某些地區(qū)制定的規(guī)范性文件自起草開始，就對(duì)制定相關(guān)事宜進(jìn)行研究，征求多方面的意見，但是這一程序的措辭卻具有一定的差異，該地區(qū)規(guī)定要求起草規(guī)范性文件時(shí)，需要廣泛聽取意見，征求意見的形式相對(duì)比較多樣。而在該地區(qū)其他單位的規(guī)定中，語氣相對(duì)較為強(qiáng)硬，必須廣泛聽取系統(tǒng)以及社會(huì)公眾的意見，如果涉及到重大事項(xiàng)的規(guī)范性文件，必須嚴(yán)格聽取各方意見，并對(duì)意見進(jìn)行總結(jié)和分析。在制定行政法規(guī)時(shí)，國(guó)家并沒有出臺(tái)相關(guān)明確的法律對(duì)其進(jìn)行規(guī)定，同時(shí)在對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行制定時(shí)沒有設(shè)置明確的程序，制定過程中的程序相對(duì)比較混亂，沒有對(duì)制定過程進(jìn)行全面的監(jiān)督，導(dǎo)致該文件并沒有發(fā)揮真正的作用。

二、我國(guó)行政性規(guī)范文件的司法審查

（一）隱性審查

隱性審查就是指法院沒有被賦予行政規(guī)范性文件的司法審查權(quán)，但是在實(shí)踐過程中，又在相關(guān)規(guī)范中對(duì)法院賦予了一定的權(quán)利。早在很多年制定的法律中，就沒有對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行全面的論述，但是后續(xù)發(fā)布的相關(guān)法律中對(duì)法則進(jìn)行了論述。我國(guó)各省法院在仲裁判決時(shí)，以行政規(guī)范性文件為主要的依據(jù)，以保證裁決的準(zhǔn)確性，不過我國(guó)司法機(jī)關(guān)并沒有被法律賦予審查權(quán)，絕大多數(shù)的行政規(guī)范性文件與法律要求存在一定的差異。隨著社會(huì)的發(fā)展，越來越多的具有行政行為的行政規(guī)范性文件不斷制定而后出臺(tái)的相關(guān)法律中我國(guó)最高人民法院對(duì)法院行政規(guī)范性文件的審查權(quán)進(jìn)行了間接的賦予，在裁決與判決法律文書中，允許人民法院對(duì)原告提出具有法律效應(yīng)的訴訟，這樣一來法院不僅可以進(jìn)行規(guī)范性文件的審查，同時(shí)可以對(duì)存在的問題進(jìn)行合理的審查，然而行政行為的合理性必須由法院進(jìn)行評(píng)判。

針對(duì)于隱形審查中的行政規(guī)范性文件，并沒有形成約束力，根據(jù)實(shí)際需求選擇是否使用，其只是與法律要求相符合的方式，并不具備強(qiáng)制性，但是沒有任何的權(quán)利進(jìn)行再次的加工，法院沒有權(quán)利提出更改或者優(yōu)化，也沒有任何的權(quán)利認(rèn)為行政規(guī)范性文件與法律不符合。

（二）附帶審查

如今在新刑訴法中，對(duì)于規(guī)范性文件的附帶審查進(jìn)行了明確，如果法院認(rèn)為審理過程不符合相關(guān)法律要求，法院則可以不關(guān)注該文件，并針對(duì)制定文件的行政機(jī)關(guān)進(jìn)行法律方面的處理，并向上級(jí)單位傳送相關(guān)處理意見。經(jīng)過修改，不同主體進(jìn)行行政訴訟，可以由法院對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行附帶審查，如果法院在進(jìn)行附帶審查后，認(rèn)為該文件的內(nèi)容與法律規(guī)定存在差異，那么法院可以判定不以該文件作為審理的主要依據(jù)，并且該文件中不符合法律規(guī)定的內(nèi)容，需要由制定機(jī)關(guān)提出對(duì)其進(jìn)行針對(duì)性的處理。

附帶審查制度的實(shí)行需要面臨許多的問題，對(duì)審查的步驟，提出的時(shí)間等進(jìn)行進(jìn)一步的明確。

三、行政性規(guī)范文件的司法審查制度的完善

（一）完善審查標(biāo)準(zhǔn)

在明確合法性標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，需要對(duì)行政規(guī)范性文件的制定權(quán)限、范圍等進(jìn)行進(jìn)一步的劃分，我國(guó)行政機(jī)關(guān)具有多種不同的類別，不同機(jī)關(guān)之間并沒有明確具體的職權(quán)界限，難免會(huì)出現(xiàn)界限混淆的問題，既不能超過界限，同時(shí)也不能亂用職權(quán)。如果在進(jìn)行行政規(guī)范性文件制定時(shí)，沒有對(duì)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行明確，那么一旦發(fā)生事件將無法落實(shí)相關(guān)責(zé)任。針對(duì)此情況，上級(jí)機(jī)關(guān)需要對(duì)相關(guān)權(quán)限范圍進(jìn)行明確，規(guī)范應(yīng)該行使的職能和權(quán)利，當(dāng)遇到職權(quán)重疊現(xiàn)象時(shí)，需要由上級(jí)機(jī)關(guān)指定專門的機(jī)關(guān)進(jìn)行管轄。

（二）完善審查內(nèi)容

當(dāng)行政相對(duì)人受到損害后，可以按照附帶審查制度向法院提起訴訟，而法院在受理后，需要結(jié)合行政規(guī)范性文件的內(nèi)容開展審查工作。也可以說附帶審查只是行政規(guī)范性文件的一種附帶內(nèi)容，在行政相對(duì)人利益沒有受到損害前不能提出訴訟請(qǐng)求，只有行政相對(duì)人的利益受到影響后，就可以向法院提出訴訟，進(jìn)行全面的附帶審查，如果法院不將其定位案件，那么行政規(guī)范性文件也不會(huì)受到法律的約束。

另外，還需要對(duì)原告的范圍進(jìn)行拓展，使當(dāng)事人的權(quán)利得到有效的維護(hù)。針對(duì)目前的其他制度來說，其廣泛吸引了社會(huì)團(tuán)體的參與，結(jié)合這些經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)在行政意義上的公益訴訟中，可以在滿足相關(guān)要求的基礎(chǔ)上，由檢察院對(duì)可能會(huì)引發(fā)損害的行政規(guī)范性文件提起訴訟，而不是當(dāng)已經(jīng)造成實(shí)際上的傷害后，當(dāng)事人才可以作為原告。

在確定被告時(shí)，如果附帶審查以行政規(guī)范性文件為依據(jù)提起訴訟，那么訴訟案件的被告就是實(shí)施主體，但是在對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行司法審查時(shí)，如果被告僅是實(shí)施主體，行政規(guī)范性文件制定還有其他機(jī)關(guān)，在審判過程中無法對(duì)行政規(guī)范性文件的相關(guān)問題進(jìn)行直接的說明，那么還需要開展后續(xù)的審查工作，如果以書面的方式對(duì)制定主體進(jìn)行審查，那么要求所提供的材料必須符合相關(guān)要求，此種審查方式需要花費(fèi)較多的時(shí)間。因此，為了有效減少浪費(fèi)的時(shí)間，可以在行政訴訟中明確規(guī)定需要遞交的具體材料，由法院進(jìn)行全面的審查，當(dāng)法院認(rèn)為有需要時(shí)，可以要求規(guī)范性文件的制定機(jī)構(gòu)出庭應(yīng)訴。

四、結(jié)論

本文對(duì)行政規(guī)范性文件的相關(guān)概念進(jìn)行了深入的分析，并對(duì)附帶審查制度的運(yùn)用提出了個(gè)人的意見，目前正處于我國(guó)發(fā)展的重要時(shí)期，為了迅速適應(yīng)社會(huì)發(fā)展變化，必須嚴(yán)格按照法律規(guī)定，履行各項(xiàng)工作，使行政可以更加符合法律。