淺議自然災(zāi)害救援的法律問題研究

王浩正

[內(nèi)容摘要]近年來，自然災(zāi)害發(fā)生的頻率在我國愈演愈烈。本文將從我國法律的基本理論人手。結(jié)合我國的具體實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和組織結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，對我國自然災(zāi)害救援的現(xiàn)狀和存在的法律問題進(jìn)行分析和研究，從而進(jìn)一步完善我國相關(guān)領(lǐng)域的法制建設(shè)。

[關(guān)鍵詞]自然災(zāi)害;救援;法律問題

中圖分類號(hào)：D632.9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：20954379-（2020）17-0112-03

作者簡介：王浩正（1982-），男，漢族，河北石家莊人，河北師范大學(xué)法政學(xué)院，2007級(jí)碩士研究生，河北政法職業(yè)學(xué)院，教師，主要研究方向：憲法學(xué)。

在自然災(zāi)害的救援過程中，政府無疑應(yīng)起到組織籌劃的主導(dǎo)責(zé)任。由于政府擔(dān)任著公共產(chǎn)品供應(yīng)者的角色，且能夠較為高效的對大量公共資源進(jìn)行組織，理應(yīng)擔(dān)負(fù)自然災(zāi)害救援的主要責(zé)任。除此之外，非政府組織由于其靈活性和專業(yè)性也在自然災(zāi)害的救援過程中起著重要作用。

一、自然災(zāi)害救援法律現(xiàn)狀和存在問題

（一）應(yīng)急預(yù)案不足，基本法律領(lǐng)域空缺

《緊急狀態(tài)法》的缺失導(dǎo)致我國政府在應(yīng)對自然災(zāi)害等緊急救援任務(wù)時(shí)，只能按照現(xiàn)行的《突發(fā)事件應(yīng)對法》進(jìn)行處置。而《突發(fā)事件應(yīng)對法》中未將極端形式的緊急模式納入考慮范圍。就像在2008年汶川發(fā)生的大地震，其破壞程度和受災(zāi)面積空前嚴(yán)重，遠(yuǎn)超《突發(fā)事件應(yīng)對法》的應(yīng)急救援考慮范圍，因此政府在對此規(guī)模自然災(zāi)害的救援過程中，易陷入對批準(zhǔn)權(quán)限、調(diào)動(dòng)限度、指揮體制等方面定義模糊的狀態(tài)，從而未達(dá)到最佳救援效果。

（二）各方力量協(xié)調(diào)溝通存在沖突，應(yīng)急保障缺失

例如，《防震減災(zāi)法》規(guī)定在重大地震災(zāi)害發(fā)生后，應(yīng)由國務(wù)院在受災(zāi)現(xiàn)場建立的臨時(shí)指揮機(jī)構(gòu)對武警部隊(duì)等救援力量進(jìn)行管轄，而《防洪法》規(guī)定由上級(jí)防訊部門和人民政府對救災(zāi)力量進(jìn)行管轄;《地質(zhì)災(zāi)害防治條例》中又將參加地質(zhì)災(zāi)害搶險(xiǎn)救災(zāi)隊(duì)伍的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)劃歸本級(jí)人民政府;而《森林防火條例》規(guī)定武警森林部隊(duì)接受縣級(jí)以上地方人民政府所成立的指揮機(jī)構(gòu)進(jìn)行指揮;而在《軍隊(duì)參加搶險(xiǎn)救災(zāi)條例》中則規(guī)定自然災(zāi)害救援任務(wù)由指揮機(jī)構(gòu)統(tǒng)一下達(dá)，而具體的行動(dòng)與籌劃將由部隊(duì)內(nèi)部管理。由于武警部隊(duì)對于上述的自然災(zāi)害都有救援的任務(wù)，但不同的法律之間缺乏統(tǒng)一規(guī)范的指導(dǎo)性質(zhì)的法律文件，這就導(dǎo)致災(zāi)害救援過程中，降低了救援效率，易造成指揮混亂。

（三）救災(zāi)力量的使用限度問題與信息公開不足

在我國的救援體系中，軍隊(duì)參與救災(zāi)的廣度是其他國家無所比擬的。但也因此我們更應(yīng)注意軍隊(duì)授權(quán)行動(dòng)使用限度。德國英國等部隊(duì)參與搶險(xiǎn)救災(zāi)還需要考慮對社會(huì)產(chǎn)生的心理恐慌等負(fù)面效應(yīng)，而從我國人民解放軍的社會(huì)歷史和傳統(tǒng)作風(fēng)的角度，我國對于救災(zāi)中部隊(duì)的啟用并不存在其他國家所擔(dān)心的上述問題。但在部隊(duì)的使用限度方面仍需從法治角度慎重考慮?！盾婈?duì)參加搶險(xiǎn)救災(zāi)條例》的優(yōu)先度較低，法律依據(jù)上沒有具體規(guī)定，較容易與其他的法律和條例產(chǎn)生沖突，所以最好由基本法律對相關(guān)情況進(jìn)行明確規(guī)定。并根據(jù)災(zāi)害的情況有限度的對部隊(duì)的力量進(jìn)行投放，與此同時(shí)不應(yīng)故意隱瞞和封鎖自然災(zāi)害的受災(zāi)信息，從而避免社會(huì)恐慌。

二、完善自然災(zāi)害救援基本應(yīng)急法律體系的建設(shè)

全面貫徹落實(shí)依法治國的治理體系，作為治國的基本方略，在自然災(zāi)害發(fā)生的狀態(tài)下，自然災(zāi)害救援的指揮主體所進(jìn)行的一切決策和資源調(diào)動(dòng)都應(yīng)在法律框架的制約之下來進(jìn)行。這也是對其管理者的保護(hù)行為。在緊急的自然災(zāi)害救援條件下，為了最快速度的達(dá)到救援效果，需要對指揮主體賦予一定的權(quán)力來對大量的資源進(jìn)行調(diào)動(dòng)和安排籌劃。其權(quán)力的運(yùn)行更注重強(qiáng)調(diào)效率，因此，應(yīng)盡可能的減少對指揮主體的審批流程和相應(yīng)的約束。當(dāng)然，應(yīng)對其權(quán)力進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)范，否則可能導(dǎo)致濫用權(quán)力和弱化權(quán)威的現(xiàn)象。法治原則其內(nèi)涵主要是各方救援力量參與災(zāi)害救援的管理與調(diào)動(dòng)必須在憲法和法律的框架下進(jìn)行，需要體現(xiàn)憲法和法律的目的。

為了對突發(fā)自然災(zāi)害事件快速響應(yīng)，必須提前對可能發(fā)生的自然災(zāi)害和調(diào)動(dòng)體系進(jìn)行完備的預(yù)案審核，形成相應(yīng)的制度以及根據(jù)該制度所制定的自然災(zāi)害救援應(yīng)急預(yù)案。自然災(zāi)害救援法治體系的預(yù)案本身就是針對自然災(zāi)害而編制形成的有關(guān)自然災(zāi)害救援應(yīng)對處置的應(yīng)急計(jì)劃和行動(dòng)方案，主要內(nèi)容應(yīng)包括但不局限于當(dāng)自然災(zāi)害救援事件發(fā)生時(shí)，應(yīng)急指揮領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和職責(zé)權(quán)限、自然災(zāi)害的預(yù)警流程和突發(fā)事件準(zhǔn)備、自然災(zāi)害救援的應(yīng)急處置與后勤物資保障、自然災(zāi)害救援的后續(xù)處理等。當(dāng)然，在國家總體法規(guī)的框架下，不同級(jí)別政府、單位應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)鼗蛟擃I(lǐng)域易發(fā)生的自然災(zāi)害事件編制具有地方特色的自然災(zāi)害救援應(yīng)急預(yù)案。例如，對于自然災(zāi)害救援的應(yīng)急預(yù)案可按照國家總體救援體系、專項(xiàng)救援體系、地方應(yīng)急救援體系、民間企事業(yè)單位救援預(yù)案等類型。

當(dāng)前各法律間存在一定的矛盾沖突原因之一是缺少上位基本法的規(guī)范。此外，應(yīng)加強(qiáng)對于下位法之間關(guān)系的梳理和解讀。我國對相關(guān)緊急救援法律體系進(jìn)行規(guī)范之前，應(yīng)先對現(xiàn)有法律中部分關(guān)于自然災(zāi)害等突發(fā)事件的概念進(jìn)行闡釋，盡可能的挖掘現(xiàn)有法律潛力和作用。著重修改上位法與下位法之間、同級(jí)法律之間、地方法律和軍隊(duì)法律體系中矛盾和沖突的關(guān)系。同時(shí)，必須將地方法規(guī)和軍隊(duì)內(nèi)部法規(guī)進(jìn)行有效的銜接，避免產(chǎn)生新的法律矛盾與沖突。除此之外，明確自然災(zāi)害的嚴(yán)重等級(jí)，可以以此來劃分負(fù)責(zé)指揮救援系統(tǒng)的指揮權(quán)。例如，在新修訂的《國家地震應(yīng)急預(yù)案》中，明確將地震災(zāi)害根據(jù)程度劃分了不同等級(jí)，并規(guī)定當(dāng)發(fā)生“特別重大、重大”級(jí)別的地震災(zāi)害才由國家級(jí)別參與協(xié)調(diào)地震的救援和指揮。

三、優(yōu)化自然災(zāi)害救援的人力、物資應(yīng)急保障制度

談及自然災(zāi)害救援的人力物資應(yīng)急保障制度，我國在《突發(fā)事件應(yīng)對法》中已進(jìn)行了相關(guān)的規(guī)定。《突發(fā)事件應(yīng)對法》中對自然災(zāi)害救援的人力、物力、財(cái)力進(jìn)行了宏觀方面的保障性規(guī)定，但這些規(guī)定相對于具體實(shí)施來說缺乏現(xiàn)實(shí)實(shí)施的可操作性，無法充分保障人力、物資的合理需求。在人力保障方面，我國目前已基本形成了以軍隊(duì)、武警、公安人民軍隊(duì)為骨干力量，以志愿者為輔助力量的自然災(zāi)害救援隊(duì)伍體系，但在實(shí)際應(yīng)用中，只有政府是我國自然災(zāi)害救援中的正式力量。而非政府領(lǐng)屬的志愿者團(tuán)隊(duì)主體更多的是在政府動(dòng)員的號(hào)召或自愿參與之下，進(jìn)行的一種短期聯(lián)合和臨時(shí)合作行為。若缺乏統(tǒng)一的制度進(jìn)行引領(lǐng)的情況下，很容易造成救援混亂、盲目參與、資源浪費(fèi)等不良現(xiàn)象。

而對于自然災(zāi)害救援的物資調(diào)用方面，我國并無綜合性法律文件對救援物資進(jìn)行專門的規(guī)定。在歷史上眾多自然災(zāi)害救援的過程中，常會(huì)發(fā)生物資儲(chǔ)備種類不全、數(shù)量不足等現(xiàn)象。對于救援資金而言，部分救援過程中來自政府的資金支撐不足也會(huì)嚴(yán)重影響救援的效果。例如，我國預(yù)算法對救援預(yù)算進(jìn)行了明確的規(guī)定：“各級(jí)政府預(yù)算應(yīng)當(dāng)按照本級(jí)政府預(yù)算支出額的一設(shè)置預(yù)備費(fèi)，用于當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行中的自然災(zāi)害開支與其它難以預(yù)見的特殊開支?！蹦甓瓤傤A(yù)備費(fèi)用嚴(yán)重不足，占比明顯低于歐美等發(fā)達(dá)國家。雖然我國已建成全國減災(zāi)救災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)，但對于應(yīng)急物資調(diào)用、儲(chǔ)備、管理等方面并沒有出臺(tái)統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。因此，在明確政府各部門職責(zé)的基礎(chǔ)上，應(yīng)將非政府組織和公眾的力量納入法治體系，形成制度化規(guī)定，從而發(fā)揮其在自然災(zāi)害救援中的優(yōu)勢，形成完備高效的自然災(zāi)害救助體系，運(yùn)用法律的手段強(qiáng)化非政府主體參與救援系統(tǒng)的環(huán)境和條件。例如，對于九寨溝地震的救援過程中，當(dāng)?shù)卣裳a(bǔ)充改變相關(guān)的補(bǔ)助機(jī)制，建立由社會(huì)捐贈(zèng)與單位合作的應(yīng)急救援隊(duì)伍，并同時(shí)通過科學(xué)的物資儲(chǔ)備調(diào)用制度，將政府儲(chǔ)備與社會(huì)儲(chǔ)備進(jìn)行一定程度的融合，集中位置進(jìn)行儲(chǔ)備與分發(fā)，對各類救援物資的種類、數(shù)量進(jìn)行了實(shí)時(shí)的動(dòng)態(tài)更新，從而大大提高了自然災(zāi)害救援的效率與效果，達(dá)到了較好的社會(huì)反響。

四、合理控制軍隊(duì)救援力量的投入與信息公開程度

軍隊(duì)力量參加自然災(zāi)害的救援要與政府進(jìn)行充分的信息溝通，以便于協(xié)調(diào)救援行動(dòng)，這是十分重要的。因此，在下一階段的相關(guān)法律中應(yīng)該加以明確規(guī)定。在當(dāng)前《軍隊(duì)參加搶險(xiǎn)救災(zāi)條例》第9條則中，“省軍區(qū)（衛(wèi)戍區(qū)、警備區(qū)）、軍分區(qū)（警備區(qū)）、縣（市、市轄區(qū)）人民武裝部應(yīng)當(dāng)及時(shí)掌握當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)險(xiǎn)情、災(zāi)情信息，辦理當(dāng)?shù)厝嗣裾岢龅能婈?duì)參加搶險(xiǎn)救災(zāi)事宜，做好人民政府與執(zhí)行搶險(xiǎn)救災(zāi)任務(wù)的部隊(duì)之間的協(xié)調(diào)工作?！钡搯栴}作為《條例》，對地方政府來說未免約束力不足。