我國金融科技監(jiān)管現(xiàn)狀及域外經(jīng)驗(yàn)借鑒

李樺

摘要：發(fā)展金融科技是順應(yīng)歷史潮流的，但與此同時(shí)不可避免地會帶來更多金融風(fēng)險(xiǎn)，所以要加強(qiáng)金融科技監(jiān)管法治建設(shè)，用法律手段來震懾不法行為的發(fā)生。本文擬對我國金融監(jiān)管行業(yè)及相應(yīng)政策的發(fā)展歷程進(jìn)行梳理，并結(jié)合當(dāng)前最新的監(jiān)管理念，對我國金融監(jiān)管科技法治建設(shè)現(xiàn)狀進(jìn)行深入研究，與此同時(shí)，參照借鑒國外先進(jìn)治理經(jīng)驗(yàn)，以期與我國治理實(shí)踐相融合，助力我國金融市場有序發(fā)展。

關(guān)鍵詞：金融科技（Finteeh）;科技監(jiān)管;沙盒監(jiān)管

緣于創(chuàng)新性技術(shù)的采用，金融科技（Fintech）對金融業(yè)產(chǎn)生了“顛覆性影響”：新的市場主體、新的商業(yè)模式、新的服務(wù)內(nèi)容等等，使得金融交易呈現(xiàn)自動化和智能化的態(tài)勢。與此同時(shí)，新興的金融科技憑借其創(chuàng)新化、迅速化以及跨界化等特征給現(xiàn)行金融監(jiān)管體系帶來了重大的挑戰(zhàn)。就我國現(xiàn)行監(jiān)管體系而言：其一，“去中心化”的金融科技與“中心化”的監(jiān)管體系不甚匹配;其二，我國現(xiàn)行金融監(jiān)管的理念滯后于金融科技的發(fā)展，換言之，以“人工”為主導(dǎo)的傳統(tǒng)金融監(jiān)管模式面臨來自蓬勃發(fā)展的金融科技帶來的“挑釁”。如何提升監(jiān)管機(jī)構(gòu)對監(jiān)管科技的應(yīng)對能力，構(gòu)建監(jiān)管科技應(yīng)用的良法之治，防范信息技術(shù)和金融的結(jié)合之下誕生的多元化風(fēng)險(xiǎn)，業(yè)已成為當(dāng)下我國金融科技監(jiān)管的一項(xiàng)重要議題。

一、我國金融科技監(jiān)管發(fā)展中存在的問題

關(guān)于金融科技的監(jiān)管現(xiàn)狀，從國際視角來看，國際金融科技的監(jiān)管現(xiàn)狀主要呈現(xiàn)出以下特征：金融科技的發(fā)展使得各國金融機(jī)構(gòu)跨境展業(yè)日益頻繁，但各國針對金融科技的監(jiān)管措施因國情不同而存在較大差異。此外，全球統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的缺失更加導(dǎo)致監(jiān)管合作效果大打折扣。

（一）監(jiān)管理念滯后、執(zhí)法尺度不一

集中監(jiān)管的理念滯后于“去中心化”的金融交易現(xiàn)狀。我國對于新型金融科技事物的監(jiān)管，是被動式監(jiān)管和響應(yīng)式監(jiān)管。金融科技在推動金融創(chuàng)新的過程中，明顯呈現(xiàn)出技術(shù)化、數(shù)據(jù)化、智能化等特征，基于此，國內(nèi)監(jiān)管理念也應(yīng)當(dāng)適時(shí)而變，原有的被動式、響應(yīng)式的靜態(tài)監(jiān)管不適應(yīng)金融科技發(fā)展的需要，因此金融監(jiān)管要具有前瞻性，由被動式、響應(yīng)式監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃有?、包容性監(jiān)管。此外，有學(xué)者指出，早期監(jiān)管者偏重于系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)而輕分散性風(fēng)險(xiǎn)，但在金融科技發(fā)達(dá)的背景下，分散性風(fēng)險(xiǎn)可能導(dǎo)致比系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)更大的危害后果。

（二）監(jiān)管體系尚未完善

從客觀規(guī)律上說，金融創(chuàng)新與作為監(jiān)管依據(jù)的法律法規(guī)間的步伐不會相一致，金融創(chuàng)新必須超前于現(xiàn)行法規(guī)，不然何以稱得上金融創(chuàng)新。簡言之，法律的制定無法與創(chuàng)新速度保持同步。有學(xué)者提到，發(fā)展迅速的金融科技實(shí)踐導(dǎo)致監(jiān)管規(guī)則由于缺乏經(jīng)濟(jì)周期性的檢驗(yàn)而不夠成熟，進(jìn)而導(dǎo)致金融監(jiān)管體系的不完善。在發(fā)展迅猛的金融創(chuàng)新面前，與之相關(guān)的金融立法的滯后導(dǎo)致相關(guān)法律供給匱乏，致使監(jiān)管科技之有效應(yīng)用面臨著諸多法律制度的掣肘，比如第三方支付技術(shù)建立起的非銀行支付服務(wù)市場，支撐起了傳統(tǒng)監(jiān)管外的支付清算市場。然而，既有法律對支付清算市場缺乏明確規(guī)范，致使監(jiān)管措施也沒有明確的法律依據(jù)。

二、國際監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)之借鑒

盡管國內(nèi)的金融科技監(jiān)管的發(fā)展歷程呈現(xiàn)出強(qiáng)化態(tài)勢，但金融創(chuàng)新也需時(shí)刻保持新鮮活力，為尋求金融科技創(chuàng)新與保證金融體系穩(wěn)定間的平衡，不妨適當(dāng)借鑒國際上其他國家的做法。但也需要注意到，各國（地區(qū)）金融市場發(fā)展階段不同，監(jiān)管模式自然存在差異。當(dāng)前國際上對Fintech領(lǐng)域采取的監(jiān)管模式主要有限制型監(jiān)管與主動型監(jiān)管兩大類型，各自代表國家為美國與英國。

（一）美國的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)

美國對于金融科技領(lǐng)域采取的監(jiān)管模式主要是限制型監(jiān)管（Restricted Regulation），原因在于技術(shù)創(chuàng)新在美國金融市場中的競爭非常激烈，較為嚴(yán)格地監(jiān)管更有助于實(shí)現(xiàn)金融創(chuàng)新與金融監(jiān)管之間的平衡。但有學(xué)者指出，美國在意識到其金融科技的發(fā)展速度落后于中國和英國的情況下，為加快其金融科技的發(fā)展進(jìn)程，開始逐漸向主動適應(yīng)型監(jiān)管模式靠攏。例如，美國消費(fèi)者金融保護(hù)局（CPFB）2016年初正式聲明，在法律沒有明文規(guī)定禁止時(shí)，對于提高消費(fèi)者滿意度的創(chuàng)新性金融產(chǎn)品，一律采取“無異議函”政策，創(chuàng)造包容的監(jiān)管環(huán)境，激發(fā)金融科技創(chuàng)新活力。

（二）英國的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)

英國對金融科技監(jiān)管的模式是主動型監(jiān)管（ActiveRegulation），體現(xiàn)為主動對金融機(jī)構(gòu)中發(fā)展規(guī)模較大的業(yè)務(wù)制定相關(guān)的監(jiān)管政策，例如金融行為監(jiān)管局（FcA）②針對本國金融創(chuàng)新領(lǐng)域中發(fā)展速度最快、市場規(guī)模最大的投融資業(yè)務(wù)，迅速出臺7條監(jiān)管規(guī)定，并且為提高投資者權(quán)益、資本額度與和信息披露的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，將眾籌方式從股權(quán)型升級為投資型。針對金融科技，F(xiàn)CA還積極開展了一項(xiàng)金融“創(chuàng)新工程（Proiect Innovate）”，并在2015年11月首創(chuàng)性提出實(shí)施“監(jiān)管沙盒”（Regulatory Sand Box）的計(jì)劃，歷經(jīng)周密籌劃，于2016年5月正式推出，為金融科技企業(yè)在安全環(huán)境中測試革新性的金融產(chǎn)品和服務(wù)提供了“縮小版”的真實(shí)市場環(huán)境，以尋求去除對創(chuàng)新不必要的監(jiān)管壁壘，鼓勵(lì)英國金融服務(wù)市場的創(chuàng)新。沙盒機(jī)制把握金融科技的潮流，在防范金融風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，減少創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)投放市場的時(shí)間，助力金融科技企業(yè)吸引投資，更好地促進(jìn)新金融的發(fā)展。

三、我國金融科技監(jiān)管發(fā)展之考慮因素

金融科技創(chuàng)新改變傳統(tǒng)金融業(yè)的同時(shí)增加了金融行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)代價(jià)，因此更加離不開金融監(jiān)管。但在金融科技監(jiān)管發(fā)展的過程中，除支持的聲音外，也出現(xiàn)了異樣的聲音——“去監(jiān)管論”，對此有學(xué)者反駁“去監(jiān)管論”并指出問題的關(guān)鍵不在于要不要政府監(jiān)管而在于如何把握好監(jiān)管的適度性。況且現(xiàn)行監(jiān)管體系不夠應(yīng)對迅猛發(fā)展的金融科技行業(yè)，須轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念、完善相關(guān)法律以及配套監(jiān)管制度。

（一）轉(zhuǎn)變與創(chuàng)新監(jiān)管的理念

前述提及，對于我國未來的金融科技之發(fā)展，離不開轉(zhuǎn)變與創(chuàng)新金融監(jiān)管理念。且監(jiān)管理念需要與時(shí)俱進(jìn)，要有前瞻性。目前對于金融科技，應(yīng)當(dāng)樹立適應(yīng)性、包容性、實(shí)驗(yàn)性、協(xié)調(diào)性的監(jiān)管理念，協(xié)調(diào)發(fā)揮作用。

（二）發(fā)展科技監(jiān)管的新模式

金融科技的跨界化、去中介、分布式、智能化，給現(xiàn)有的監(jiān)管體系帶來極大挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)的商業(yè)銀行和民間借貸之間的風(fēng)險(xiǎn)傳播可以通過“柵欄”隔斷。然而，“柵欄”這種簡單隔離的方式在防范新金融風(fēng)險(xiǎn)方面杯水車薪。有學(xué)者尖銳地指出，跨行業(yè)的金融模式與我國“一行三會”的分業(yè)監(jiān)管模式發(fā)生了尖銳沖突。發(fā)展新的科技監(jiān)管模式刻不容緩。

不妨借鑒英國的“雙峰”監(jiān)管模式，加強(qiáng)審慎監(jiān)管、行為監(jiān)管和混業(yè)監(jiān)管。審慎監(jiān)管，由審慎監(jiān)管當(dāng)局專門負(fù)責(zé)宏觀審慎政策的制定和執(zhí)行，以及對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)、金融控股公司和重要金融基礎(chǔ)設(shè)施的審慎監(jiān)管;行為監(jiān)管，行為監(jiān)管當(dāng)局專門針對金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營活動、交易行為進(jìn)行監(jiān)管;混業(yè)監(jiān)管，在專門金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之上建立跨業(yè)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，防止風(fēng)險(xiǎn)在金融體系內(nèi)外傳遞。

（三）健全金融科技監(jiān)管法律體系

一方面，傳統(tǒng)金融監(jiān)管規(guī)則在解決金融科技制造的難題時(shí)往往捉襟見肘;另一方面，沒來得及經(jīng)歷完整周期性檢驗(yàn)的監(jiān)管規(guī)則不一定是“客觀真理”，故而，完善國內(nèi)金融科技監(jiān)管法律體系刻不容緩。參照域外經(jīng)驗(yàn)，可以學(xué)習(xí)歐盟委員會基于金融科技的不同業(yè)務(wù)屬性，對相關(guān)監(jiān)管條文有針對性地進(jìn)行調(diào)整，以改進(jìn)現(xiàn)有的金融監(jiān)管框架的做法。為構(gòu)建一個(gè)安全、理性、科學(xué)、系統(tǒng)的金融科技監(jiān)管法律制度，在搭建監(jiān)管法律制度時(shí)，首先，需要注意明確金融科技監(jiān)管的一般法律規(guī)則。兼顧適應(yīng)、協(xié)調(diào)性監(jiān)管理念，綜合考慮審慎、行為和混業(yè)監(jiān)管模式，在金融立法機(jī)構(gòu)、金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)和被監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間合理分配金融規(guī)則制定權(quán);其次，要構(gòu)建規(guī)范監(jiān)管科技應(yīng)用的法律框架，明確監(jiān)管科技的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系;最后，完善的金融科技法律體系離不開智能化的金融監(jiān)管基礎(chǔ)設(shè)施體系、標(biāo)準(zhǔn)化的監(jiān)管科技應(yīng)用制度以及完善的金融數(shù)據(jù)制度。

（四）轉(zhuǎn)變發(fā)展金融監(jiān)管路徑

對于現(xiàn)行金融機(jī)構(gòu)，我國目前仍舊采用的是傳統(tǒng)“自上而下”的監(jiān)管路徑。原有的金融監(jiān)管體系滯后于金融科技的發(fā)展，監(jiān)管能力無法匹配金融科技的發(fā)展速度，舊的監(jiān)管路徑也不適合金融科技的發(fā)展，需要轉(zhuǎn)變現(xiàn)有監(jiān)管路徑。

有學(xué)者指出，對于金融科技的定性，從監(jiān)管邏輯出發(fā)，有兩條路徑可以選擇。一是通過比較金融科技和傳統(tǒng)金融的本質(zhì)來確定監(jiān)管路徑，如果金融科技的本質(zhì)和傳統(tǒng)沒有差別或者足夠接近，那么適用當(dāng)前的金融監(jiān)管框架和規(guī)則就是合理選項(xiàng);反之，如果本質(zhì)上金融科技和傳統(tǒng)金融差別很大，那么現(xiàn)有的金融監(jiān)管框架和規(guī)則就不是合理和最優(yōu)選項(xiàng)。二是從金融科技涉及的風(fēng)險(xiǎn)為切入點(diǎn)，傳統(tǒng)銀行業(yè)監(jiān)管的邏輯起點(diǎn)是系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。如果金融科技涉及系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，那么傳統(tǒng)銀行或金融法的適用就理所當(dāng)然;反之，如果金融科技的發(fā)展沒有涉及系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，過度強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)，用針對系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的金融法加以規(guī)制和調(diào)控就顯得不合時(shí)宜，制度成本過高，會阻礙金融的進(jìn)步。

（五）刨設(shè)實(shí)驗(yàn)性監(jiān)管模式

創(chuàng)設(shè)監(jiān)管科技應(yīng)用之實(shí)驗(yàn)性監(jiān)管模式，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管主體與金融機(jī)構(gòu)之間的有效溝通和交流。對于持續(xù)性發(fā)展變化的金融科技，“被動式”監(jiān)管實(shí)現(xiàn)的效果微乎其微，在向主動性、包容性監(jiān)管轉(zhuǎn)變的過程中，嘗試創(chuàng)設(shè)實(shí)驗(yàn)性監(jiān)管模式。

以“監(jiān)管沙盒”為例，英國首創(chuàng)的“沙盒監(jiān)管”為監(jiān)管金融科技創(chuàng)新開辟了道路，后陸續(xù)為新加坡、澳大利亞等國以及我國香港地區(qū)引入并加以改造運(yùn)用。中國版的“沙盒監(jiān)管”計(jì)劃，可以在“一行三會”其中一個(gè)機(jī)構(gòu)之下設(shè)立一個(gè)類似于“沙盒”的安全空間，在此安全空間內(nèi)，金融科技企業(yè)可以在實(shí)際場景中測試其創(chuàng)新的金融產(chǎn)品與服務(wù)，權(quán)衡利弊和不斷糾錯(cuò)。通過積極創(chuàng)造“容錯(cuò)”的安全空間，減少金融科技創(chuàng)新的規(guī)則約束，鼓勵(lì)更多的金融創(chuàng)新想法在實(shí)驗(yàn)之后結(jié)出成熟的碩果。