《社區(qū)矯正法》淺析

梁仕 關(guān)艷暉

[內(nèi)容摘要]近期，社區(qū)矯正法經(jīng)人大審議通過(guò)，將在七月份正式實(shí)施。本次立法解決了長(zhǎng)期困惱社區(qū)矯正工作的諸多問(wèn)題，但在整個(gè)立法過(guò)程中法學(xué)界對(duì)社區(qū)矯正理論和實(shí)踐仍存在一些爭(zhēng)議。本文試圖從分析上述問(wèn)題人手，結(jié)合自身工作實(shí)踐，對(duì)完善社區(qū)矯正工作提出幾點(diǎn)建議。

[關(guān)鍵詞]社區(qū)矯正;教育幫扶;法律監(jiān)督

中圖分類(lèi)號(hào)：D926.8 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-4379-（2020）17-0058-03

作者簡(jiǎn)介：梁仕（1976-），福建福州人，畢業(yè)于福州大學(xué)，福州市鼓山地區(qū)人民檢察院，檢察員;關(guān)艷暉（1973-），福建羅源人，畢業(yè)于華東政法大學(xué)，福州市鼓山地區(qū)人民檢察院，人額檢察官。

一、本次立法的主要變化

（一）明確了社區(qū)矯正的性質(zhì)和目的

目前，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)于社區(qū)矯正的性質(zhì)一直存在爭(zhēng)議，主要理論有行刑說(shuō)和矯正教育說(shuō)。其中行刑說(shuō)從目的分析人手，認(rèn)為社區(qū)矯正是一種刑罰執(zhí)行，要求將在社區(qū)服刑的罪犯納入嚴(yán)格的司法管理體系，且在滿足刑罰的前提下，盡可能對(duì)罪犯進(jìn)行教育矯正和幫困扶助。矯正教育說(shuō)從分析現(xiàn)實(shí)情況人手，認(rèn)定社區(qū)矯正的對(duì)象以緩刑罪犯為主，而緩刑是一種對(duì)刑罰的緩期執(zhí)行，并未真正進(jìn)入刑罰執(zhí)行階段。因此他們認(rèn)為，社區(qū)矯正是一系列刑事司法活動(dòng)的總和，其中既有刑種的執(zhí)行，也包括行政執(zhí)行，建議把社區(qū)矯正定義為刑事執(zhí)行活動(dòng)。

本次立法，用“保障刑事判決、刑事裁定和暫予監(jiān)外執(zhí)行決定的正確執(zhí)行”取代一審稿中的“正確執(zhí)行刑罰”，這具有明顯的指導(dǎo)意義。有學(xué)者認(rèn)為，雖然立法尚未有明確界定，但從立法概念和具體內(nèi)容來(lái)看，社區(qū)矯正的性質(zhì)已經(jīng)不再被認(rèn)為是“刑罰執(zhí)行活動(dòng)”或“社區(qū)刑罰執(zhí)行”，而被視為一種具有中國(guó)特色的刑事執(zhí)行制度。與此對(duì)應(yīng)，在適用對(duì)象的稱(chēng)謂上，社區(qū)矯正法也沒(méi)有采用“社區(qū)服刑人員”，而是采取了更為中性化的“社區(qū)矯正對(duì)象”。

（二）明確了組織構(gòu)架和職責(zé)范圍

中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室曾于2012年1月下發(fā)文件，同意司法部設(shè)立社區(qū)矯正管理局，并要求各?。▍^(qū)、市）司法廳（局）經(jīng)編制部門(mén)批準(zhǔn)設(shè)立社區(qū)矯正處。但由于缺少專(zhuān)門(mén)法律依據(jù)，各地執(zhí)行力度不一致，實(shí)踐中存在社矯機(jī)構(gòu)不健全、人員配備不充足、相關(guān)配套制度不完善等問(wèn)題。隨著社區(qū)矯正法的實(shí)施，相信這種狀況將得到改善。

社區(qū)矯正法規(guī)定，社區(qū)矯正的具體實(shí)施由社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)可以根據(jù)需要委托司法所來(lái)完成部分社區(qū)矯正工作。社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)與司法所之間的關(guān)系，是本次立法的較大的一個(gè)修改，意味著司法所可以在社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)授權(quán)的范圍內(nèi)，以社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的名義實(shí)施監(jiān)管和幫扶行為，但其行為的法律后果由社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)。

同時(shí)，參與社區(qū)矯正各方的職權(quán)也發(fā)生變化。一是明確“社區(qū)矯正執(zhí)行地”的確定原則，即有利于社區(qū)矯正對(duì)象接受矯正、更好地融入社會(huì)的原則;二是確立社區(qū)矯正決定機(jī)關(guān)在明確社區(qū)矯正對(duì)象執(zhí)行地中的主導(dǎo)作用，將調(diào)查評(píng)估的被委托機(jī)構(gòu)由“司法行政機(jī)關(guān)”擴(kuò)大到“社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)或者有關(guān)社會(huì)組織”，而評(píng)估效果亦改為“供決定社區(qū)矯正時(shí)參考”;三是合理規(guī)范電子定位，規(guī)定只有當(dāng)社區(qū)矯正對(duì)象違反了監(jiān)管規(guī)定，報(bào)縣級(jí)司法行政部門(mén)負(fù)責(zé)人審批，決定是否使用電子定位裝置。

（三）明確工作重心是教育幫扶

本次立法，將社區(qū)矯正工作的目標(biāo)確定為預(yù)防和減少犯罪。社區(qū)矯正，將不再是刑罰執(zhí)行活動(dòng)，而是一種類(lèi)似服務(wù)性的保障工作。對(duì)社區(qū)矯正對(duì)象的教育幫扶，不僅有社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的主動(dòng)作為，也會(huì)根據(jù)實(shí)際需要實(shí)施被動(dòng)性救助。

主動(dòng)性幫扶，包括：（1）開(kāi)展法治、道德等教育，從思想上預(yù)防和減少重新犯罪;（2）開(kāi)展職業(yè)技能培訓(xùn)和就業(yè)指導(dǎo)，幫助社區(qū)矯正對(duì)象實(shí)現(xiàn)自立;（3）督促相關(guān)部門(mén)為未成年社區(qū)矯正對(duì)象完成義務(wù)教育提供條件。協(xié)助社區(qū)矯正對(duì)象申請(qǐng)社會(huì)救助、參加社會(huì)保險(xiǎn)以及獲得法律援助等國(guó)家規(guī)定的公民權(quán)益。

（四）充分體現(xiàn)尊重和保障人權(quán)

本次立法，規(guī)定社區(qū)矯正對(duì)象與其他社會(huì)公民平等享有各項(xiàng)權(quán)利。主要呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：

一是措施較和緩。因正常工作和生活需要離開(kāi)所居住市、縣（區(qū)），可以要求簡(jiǎn)化相關(guān)的審批手續(xù);除五種嚴(yán)重違規(guī)情形外，一般不使用電子定位裝置對(duì)社區(qū)矯正對(duì)象進(jìn)行監(jiān)管;充分保障社區(qū)矯正對(duì)象的人身自由，避免對(duì)其正常工作、生活造成不必要影響。

二是重保護(hù)隱私。在實(shí)地查訪期間，強(qiáng)調(diào)要保護(hù)社區(qū)矯正對(duì)象的身份信息和個(gè)人隱私;要求對(duì)通過(guò)電子定位裝置獲得的信息予以保密，不得用于社區(qū)矯正工作以外;建立未成年人負(fù)面信息封存制度。

三是設(shè)救濟(jì)途徑。在撤銷(xiāo)緩刑、假釋程序中，增加法院聽(tīng)取當(dāng)事人申辯及其委托律師意見(jiàn)的強(qiáng)制程序。這有利于保障當(dāng)事人的合法權(quán)益，也為法官公正審理提供條件。

二、存在爭(zhēng)議分析

本次社區(qū)矯正法立法，自司法部擬定送審稿到草案正式通過(guò)前后經(jīng)歷了七年，期間還經(jīng)歷了三稿三審的過(guò)程，雖然目前法案已經(jīng)通過(guò)，但仍然存在許多爭(zhēng)議以及一些亟待解決的問(wèn)題。

（一）是否需要配備司法行政警察

在審議過(guò)程中，部分人大代表建議社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)配備一定數(shù)量的社區(qū)矯正警察，其理由是：一從對(duì)象上看，社區(qū)矯正的工作對(duì)象是罪犯，其管理工作具有一定風(fēng)險(xiǎn)性?，F(xiàn)實(shí)中，也可能出現(xiàn)社區(qū)矯正對(duì)象不服管理，甚至威脅、報(bào)復(fù)社區(qū)矯正工作人員及其家屬的問(wèn)題，保留一定數(shù)量的司法警察能夠?qū)ι鐓^(qū)矯正對(duì)象形成威懾。二從配合上看，公安機(jī)關(guān)出警確實(shí)存在一些不及時(shí)、不到位等問(wèn)題，而且當(dāng)社區(qū)矯正對(duì)象違反監(jiān)管規(guī)定，甚至發(fā)生違法行為時(shí)，需要對(duì)其及時(shí)采取強(qiáng)制措施等。

個(gè)人認(rèn)為，社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)不必配置警察。一是社區(qū)矯正對(duì)象是犯罪情節(jié)輕微、危害不大，或經(jīng)過(guò)評(píng)估沒(méi)有再犯罪危險(xiǎn)的犯罪分子，不具有攻擊型、暴力型，不需要警察來(lái)管理。二是社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)依法享有監(jiān)管權(quán)力，如日?？己霜?jiǎng)懲、依法提請(qǐng)撤銷(xiāo)緩刑、撤銷(xiāo)假釋等，已經(jīng)足以對(duì)社區(qū)矯正對(duì)象形成威懾。三是社區(qū)矯正是把罪犯放在社區(qū)進(jìn)行教育矯正幫扶，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)柔性執(zhí)法，不應(yīng)該由警察來(lái)管理。聯(lián)合國(guó)文件中強(qiáng)調(diào)“對(duì)緩刑者進(jìn)行社區(qū)矯正不可使用警察”。

（二）如何引導(dǎo)社會(huì)力量參與社區(qū)矯正

社區(qū)矯正區(qū)別于監(jiān)獄矯治的重要標(biāo)志是社區(qū)開(kāi)放性的環(huán)境和民間力量的介入。但在具體實(shí)踐中還存在較大困難。首先，各地發(fā)展不平衡。目前，北京、天津、上海、江蘇、浙江、廣東、重慶、四川等?。ㄊ?、區(qū)）在購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)方面積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。而其他地方社會(huì)組織和志愿者等社會(huì)力量相對(duì)還比較薄弱，對(duì)參與社區(qū)矯正服務(wù)的興趣也不大。其次，經(jīng)費(fèi)難以保障。目前居民委員會(huì)和村民委員會(huì)均有明確的財(cái)政來(lái)源規(guī)定，而其他社會(huì)組織依法協(xié)助開(kāi)展社區(qū)矯正工作所需經(jīng)費(fèi)納入政府預(yù)算的依據(jù)明顯不足，具體操作中難度較大。且這一部分資金的使用，也必將成為未來(lái)審計(jì)、監(jiān)督的重點(diǎn)。

（三）如何保障未成年社區(qū)矯正對(duì)象權(quán)益

1.適用范圍有待擴(kuò)大。未成年人犯罪，除了交付未成年犯監(jiān)獄執(zhí)行外，還有一些被送到少年教養(yǎng)所或工讀學(xué)校。實(shí)踐中，未成年罪犯進(jìn)入社區(qū)矯正的數(shù)量是相當(dāng)少的，這與社區(qū)矯正法專(zhuān)門(mén)一章對(duì)其保護(hù)的地位是不相符的。因此，建議將少年教養(yǎng)和工讀教育均納入社區(qū)矯正的范圍，即以社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)名義，委托少年教養(yǎng)所和工讀學(xué)校來(lái)執(zhí)行社區(qū)矯正工作。

2.個(gè)別條款存在沖突。治安處罰法規(guī)定，未滿16周歲未成年人違反治安管理?xiàng)l例以及16周歲至18周歲的未成年人初次違反治安管理?xiàng)l例，都不得拘留。這將導(dǎo)致未成年社區(qū)矯正對(duì)象一旦違反社區(qū)矯正相關(guān)規(guī)定，不能拘留，而只能直接撤銷(xiāo)社區(qū)矯正。這實(shí)際上是加重了對(duì)未成年罪犯的懲罰，應(yīng)當(dāng)引入一個(gè)過(guò)渡程序。

3.信息封存尚不完善。社區(qū)矯正法針對(duì)未成年人的社區(qū)矯正設(shè)立了負(fù)面信息封存制度，但沒(méi)有明確信息封存期限。建議明確社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)對(duì)未成年社區(qū)矯正對(duì)象的違法行為等信息負(fù)有保密義務(wù)，并明確封存的期限。

4.權(quán)益保障有待提升。社區(qū)矯正法規(guī)定，未成年社區(qū)矯正對(duì)象在復(fù)學(xué)、升學(xué)、就業(yè)等方面依法享有與其他未成年人同等的權(quán)利，任何單位和個(gè)人不得歧視。但目前還有一些情況，如未成年人矯正對(duì)象今后想?yún)④?，或者?dāng)警察，根據(jù)有關(guān)規(guī)定是不可以的，建議予以完善。

三、完善社區(qū)矯正工作的幾點(diǎn)建議

（一）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，嚴(yán)格落實(shí)社區(qū)矯正制度

社區(qū)矯正法即將正式施行。當(dāng)前首要任務(wù)是做好前期準(zhǔn)備工作，以保障社區(qū)矯正法順利實(shí)施。要在各級(jí)社區(qū)矯正工作領(lǐng)導(dǎo)小組基礎(chǔ)上成立社區(qū)矯正委員會(huì)，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和指導(dǎo)當(dāng)?shù)氐纳鐓^(qū)矯正工作;各級(jí)司法行政機(jī)關(guān)要按照社區(qū)矯正法的要求，報(bào)請(qǐng)當(dāng)?shù)卣途幹撇块T(mén)，設(shè)置社區(qū)矯正機(jī)構(gòu);要針對(duì)本次社區(qū)矯正立法留下的空間，盡快草擬并出臺(tái)相關(guān)實(shí)施細(xì)則，使社區(qū)矯正立法更完善，更具有操作性;要大力推進(jìn)信息化建設(shè)，搭建網(wǎng)上辦事平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)與司法部、社區(qū)矯正決定機(jī)關(guān)、法律監(jiān)督機(jī)關(guān)和有關(guān)部門(mén)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)信息實(shí)時(shí)交換。同時(shí)，要繼續(xù)深入開(kāi)展與社區(qū)矯正工作有關(guān)的理論研究與實(shí)務(wù)探討，爭(zhēng)取在社區(qū)矯正性質(zhì)、目的等關(guān)鍵領(lǐng)域形成共識(shí)，從而推動(dòng)建立一個(gè)系統(tǒng)的、完善的、符合我國(guó)國(guó)情的社區(qū)矯正制度體系。

（二）加強(qiáng)社區(qū)矯正專(zhuān)職隊(duì)伍和社會(huì)力量建設(shè)

第一，由社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)和司法辦公室主導(dǎo)的專(zhuān)業(yè)團(tuán)隊(duì)，包括執(zhí)法人員和非執(zhí)法人員。主要負(fù)責(zé)社區(qū)矯正人員的組織管理、教育矯正、監(jiān)督考核、救助安置等工作;二是以專(zhuān)職社工為主體的輔助隊(duì)伍。公開(kāi)招聘具有法律、教育、心理、社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)知識(shí)或?qū)嵺`經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)從業(yè)人員擔(dān)任社區(qū)矯正專(zhuān)職社工，或直接采用“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”模式，協(xié)助社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)做好社區(qū)矯正人員的管理、教育和協(xié)助工作;三是社區(qū)志愿者隊(duì)伍。針對(duì)參與社區(qū)矯正的民間力量發(fā)展不發(fā)達(dá)、基礎(chǔ)薄弱、亟待培育的問(wèn)題，政府應(yīng)鼓勵(lì)和支持建立與社區(qū)矯正相關(guān)的志愿者組織。同時(shí)，積極吸納離退休干部、社區(qū)干部、法律服務(wù)工作者等社會(huì)熱心人士擔(dān)任社區(qū)矯正志愿者，參與幫教和志愿服務(wù)活動(dòng)。充分調(diào)動(dòng)他們參與社區(qū)矯正的積極性，使社區(qū)矯正成為他們實(shí)現(xiàn)人生價(jià)值的平臺(tái)。

社區(qū)矯正法強(qiáng)調(diào)，應(yīng)當(dāng)配備具有法律等專(zhuān)業(yè)知識(shí)的專(zhuān)門(mén)國(guó)家工作人員，以適應(yīng)社區(qū)矯正工作的需要。一是以社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)及司法所為主的專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍，負(fù)責(zé)分類(lèi)管理、個(gè)別化矯正等工作;二是以專(zhuān)職社會(huì)工作者為主體的輔助隊(duì)伍。面向社會(huì)公開(kāi)招聘具有法律、教育、心理、社會(huì)工作等專(zhuān)業(yè)知識(shí)或者實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)從業(yè)人員作為社區(qū)矯正專(zhuān)職社會(huì)工作者，或直接采取“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”的模式，協(xié)助開(kāi)展教育幫扶等工作;三是社區(qū)志愿者隊(duì)伍。大力培育與社區(qū)矯正相關(guān)的社會(huì)團(tuán)體、志愿者組織。同時(shí)，積極吸收退休干部、社區(qū)干部、法律服務(wù)工作者等社會(huì)熱心人士擔(dān)任社區(qū)矯正志愿者，參與幫教活動(dòng)和志愿服務(wù)。

（三）落實(shí)經(jīng)費(fèi)保障，確保社區(qū)矯正工作順利開(kāi)展

社區(qū)矯正法要求，要將社會(huì)組織的社矯工作經(jīng)費(fèi)也列入本級(jí)政府預(yù)算，這需要新的規(guī)范。要建立經(jīng)費(fèi)預(yù)算機(jī)制。每年度按照實(shí)際規(guī)劃，由社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)統(tǒng)一編報(bào)社區(qū)矯正經(jīng)費(fèi)預(yù)算，報(bào)同級(jí)財(cái)政部門(mén)審批。要健全經(jīng)費(fèi)管理機(jī)制，根據(jù)居民委員會(huì)、村民委員會(huì)和其他社會(huì)組織的申請(qǐng)，由社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)按照國(guó)家有關(guān)財(cái)務(wù)制度，辦理審批使用手續(xù)。要?jiǎng)?chuàng)新經(jīng)費(fèi)監(jiān)督機(jī)制，指定專(zhuān)門(mén)部門(mén)實(shí)施對(duì)社區(qū)矯正經(jīng)費(fèi)使用情況的追蹤、檢查，防止出現(xiàn)弄虛作假現(xiàn)象。

（四）提升協(xié)調(diào)配合，完善檢察機(jī)關(guān)同步監(jiān)督

社區(qū)矯正是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要各部門(mén)的相互配合。其中檢察機(jī)關(guān)對(duì)社區(qū)矯正各環(huán)節(jié)的同步監(jiān)督，對(duì)保障社區(qū)矯正工作順利開(kāi)展起到關(guān)鍵作用。

一要完善同步監(jiān)督。檢察院機(jī)關(guān)要樹(shù)立“大監(jiān)督”理念，強(qiáng)化對(duì)交付執(zhí)行、監(jiān)管管理、變更執(zhí)行等環(huán)節(jié)的監(jiān)督措施，確保人民法院、公安機(jī)關(guān)、社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)等參與主體均能依法履職。同時(shí)，要及時(shí)處理社區(qū)矯正對(duì)象及其親屬等人的控告、申訴、舉報(bào)，通過(guò)主動(dòng)作為樹(shù)立良好形象。

二要提升監(jiān)督實(shí)效。根據(jù)社區(qū)矯正法，在監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)有違法行為的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)提出糾正意見(jiàn)。所涉及單位應(yīng)當(dāng)以書(shū)面形式將采納情況書(shū)面回復(fù)原檢察機(jī)關(guān)，即使沒(méi)有被采納檢察機(jī)關(guān)意見(jiàn)也應(yīng)說(shuō)明理由。檢察監(jiān)督要從幫助解決實(shí)際問(wèn)題人手，實(shí)現(xiàn)“雙贏多贏共贏”工作理念。

三要打擊職務(wù)犯罪。查辦社區(qū)矯正瀆職犯罪案件是強(qiáng)化社區(qū)矯正法律監(jiān)督最直接最有效的手段。社區(qū)矯正瀆職案件主要涉及玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊暫予監(jiān)外執(zhí)行和幫助犯罪分子逃避處罰等罪名。檢察機(jī)關(guān)要切實(shí)發(fā)揮職務(wù)犯罪偵查與預(yù)防職能作用，保障社區(qū)矯正依法公正進(jìn)行。