行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)存在的短板及改進(jìn)措施分析

邱敏

摘要：內(nèi)部控制建設(shè)不僅能滿足行政事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)涵型的需要，還能提升單位整體管理水平。本文首先指出了行政事業(yè)單位開展內(nèi)部控制工作的意義，對當(dāng)前存在的部分短板進(jìn)行了剖析，并提出了改進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)的一些有效措施。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位;內(nèi)部控制;短板;措施

2014年財政部發(fā)布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，正式啟動我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)工作，各級行政事業(yè)單位積極推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)，加強財務(wù)內(nèi)部控制管理，取得了初步成效。大多數(shù)單位完成內(nèi)部控制的合規(guī)性建設(shè)，即基本上都建立了一整套的內(nèi)控制度、流程圖、手冊。但是仍然存在部分單位對內(nèi)部控制重視不夠，存在制度不全、內(nèi)部控制脫離單位實際等問題，需要進(jìn)一步持續(xù)推動行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)從立規(guī)矩向見成效的新階段邁進(jìn)。

一、內(nèi)部控制工作的意義

（一）是落實黨中央關(guān)于推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必要手段

經(jīng)過幾十年不斷的艱苦奮斗，中國特色社會主義進(jìn)入了關(guān)鍵時期。全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)，要求各級單位結(jié)合實際，加快構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的制度體系，規(guī)范單位經(jīng)濟活動，促進(jìn)單位公共服務(wù)效能和內(nèi)部治理水平不斷提高，為實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化奠定堅實基礎(chǔ)、提供有力支撐。

（二）保證資產(chǎn)安全和使用有效

行政事業(yè)單位的資產(chǎn)實行國家統(tǒng)一所有、政府分級監(jiān)督、單位占有使用的管理體制，在自身資產(chǎn)管理制度不夠健全、管理監(jiān)督不規(guī)范的情況下，極易存在資產(chǎn)不安全、使用效率低下、收益流失的風(fēng)險。通過對國有資產(chǎn)購置、使用、處置等經(jīng)濟行為制定一系列的規(guī)章制度和流程，維護資產(chǎn)的安全完整，實現(xiàn)資產(chǎn)的合理配置，推動資產(chǎn)充分有效利用。

（三）是有效防范舞弊和預(yù)防腐敗的重要舉措

過去，防范舞弊和預(yù)防腐敗的手段主要為說服教育、道德宣傳、紀(jì)檢審計等外部監(jiān)督，但是在自身道德理想迷失、監(jiān)督力度不夠的情況下，仍然會大量存在貪污、腐敗行為。強化內(nèi)部管理和制約，關(guān)鍵是不能將具有相互制約的職責(zé)和權(quán)力集中于一個部門或一個人，減少體制機制上的漏洞，降低貪污受賄的幾率，從一個側(cè)面也保護了領(lǐng)導(dǎo)干部。

（四）是提高行政事業(yè)單位服務(wù)質(zhì)量和效率的推手

行政事業(yè)單位能夠有效的履行職能，關(guān)鍵在于是否具有較高的管理水平。內(nèi)部控制建設(shè)通過健全完善的制度，使得行政事業(yè)單位辦理各項經(jīng)濟業(yè)務(wù)有章可依，財務(wù)管理更加科學(xué)、合理，避免在經(jīng)濟業(yè)務(wù)工作中夾雜更多的主觀性和隨意性，促進(jìn)行政事業(yè)單位規(guī)范化、科學(xué)化管理。

二、內(nèi)部控制當(dāng)前存在的一些短板

（一）單位負(fù)責(zé)人對內(nèi)部控制接觸不久，認(rèn)識和重視程度需進(jìn)一步加強

行政事業(yè)單位近年來更加重視財務(wù)規(guī)范化管理，提升行政效能，各單位都開始強化內(nèi)部控制，但有些單位負(fù)責(zé)人受傳統(tǒng)管理模式影響較深，對內(nèi)部控制建設(shè)還在摸索過程中，認(rèn)識和重視程度都需要進(jìn)一步加強。在這一時期，可能因為內(nèi)部控制制度不完善而面臨權(quán)力腐敗、盲目決策等潛在風(fēng)險。有些單位負(fù)責(zé)人對內(nèi)部控制認(rèn)識得不夠透徹，淡化了自己在其中的關(guān)鍵作用，安排財務(wù)分管領(lǐng)導(dǎo)或者財務(wù)部門直接負(fù)責(zé)，造成此項工作只落實到了財務(wù)部門，推進(jìn)的進(jìn)度和力度不夠理想。

（二）內(nèi)部控制工作形式完善，但未完全契合應(yīng)用場景，與業(yè)務(wù)融合不夠

有的單位雖然建立了較為完善的制度和業(yè)務(wù)流程，但是內(nèi)部控制建設(shè)未能圍繞中心工作、重點工作，形式完整卻實質(zhì)有所欠缺，甚至單獨建制度、建流程、建信息系統(tǒng)，無法與業(yè)務(wù)流程緊密融合。有的單位沒有認(rèn)識到內(nèi)部控制工作是長期的、變化的，風(fēng)險評估和風(fēng)險預(yù)警的制度不全，在內(nèi)外部環(huán)境和目標(biāo)都發(fā)生改變，現(xiàn)行內(nèi)部控制體系不適用的情況下沒有做到及時修訂。有的單位對崗位職責(zé)清單、部門職責(zé)清單和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力清單的建設(shè)依次減弱，其內(nèi)控建設(shè)停留在業(yè)務(wù)層面，大都未能將內(nèi)部控制建立到單位權(quán)力運行的層面，對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督力度還不夠。

（三）專業(yè)財務(wù)人員配備不足影響內(nèi)部控制的效果

因為專業(yè)財務(wù)人員配備不足造成財務(wù)人員在單位決策中參與度不夠，有的單位負(fù)責(zé)人和員工風(fēng)險控制和成本控制的意識不足，決策管理中容易出現(xiàn)盲目決策、冒進(jìn)決策;預(yù)算管理容易出現(xiàn)預(yù)算控制失效、預(yù)算調(diào)整頻繁;資產(chǎn)管理容易出現(xiàn)的使用效能低下、處置隨意，致使財務(wù)管理基礎(chǔ)薄弱。再加上近年來各單位財務(wù)改革，財務(wù)工作不斷加碼，財務(wù)人員只能馬不停蹄地應(yīng)付不斷增加的事務(wù)性工作，基層專業(yè)財務(wù)人員配備不足較為普遍，現(xiàn)有財務(wù)人員無法在工作中拿出精力勝任內(nèi)部控制管理工作，直接影響內(nèi)部控制工作的效果。

（四）內(nèi)部控制體系過于復(fù)雜，流程再造未能體現(xiàn)精準(zhǔn)施策

有的單位內(nèi)部控制建設(shè)過于考慮內(nèi)部控制要求的全面性而忽略了重要性和成本效益，設(shè)計的流程復(fù)雜且面面俱到，審簽流程冗長，運行效率不高，沒有體現(xiàn)出效率優(yōu)先，服務(wù)主體業(yè)務(wù)的宗旨，因而在單位推行內(nèi)部控制時遇到了較大的阻力。有的單位對內(nèi)部控制信息化要求的認(rèn)識存在偏差，認(rèn)為內(nèi)部控制要落腳在信息化建設(shè)上，就摒棄現(xiàn)有的信息化系統(tǒng)，單獨建設(shè)一套滿足內(nèi)部控制規(guī)范的信息化系統(tǒng)，這樣的信息化未遵循內(nèi)部控制建設(shè)的成本效益原則。

（五）內(nèi)外部監(jiān)督機制、考核結(jié)果應(yīng)用機制還需完善

從內(nèi)部控制的內(nèi)部監(jiān)督來看，大多數(shù)單位未設(shè)立專門的內(nèi)審部門，基本都由財務(wù)、監(jiān)察等部門兼職行使監(jiān)督職能，缺乏獨立性和專業(yè)性，工作難以落到實處。從內(nèi)部控制的外部監(jiān)督來看，外部監(jiān)督部門側(cè)重于檢查資金使用的合法性，對制度建立和有效性的檢查較少，并且有的單位在針對審計巡視等的反饋和整改時，未能將其與內(nèi)部控制建設(shè)實施有機結(jié)合，促進(jìn)制度及時修訂完善。從內(nèi)部控制考核評價結(jié)果應(yīng)用看，基本上內(nèi)部控制評價結(jié)果更多應(yīng)用于作為完善內(nèi)部管理制度的依據(jù)，較少的應(yīng)用于領(lǐng)導(dǎo)干部選拔啟用、考核評優(yōu)的重要參考，表明內(nèi)控評價建設(shè)未能與單位人員的考核激勵有效結(jié)合，進(jìn)而無法形成持續(xù)有效的驅(qū)動力。

三、推進(jìn)內(nèi)部控制體系建設(shè)的有效措施

（一）強化單位負(fù)責(zé)人和員工的內(nèi)部控制責(zé)任意識，構(gòu)建良好的建設(shè)基礎(chǔ)

第一，財政部門可直接向各單位的負(fù)責(zé)人傳達(dá)到位內(nèi)部控制建設(shè)的目標(biāo)、要求，讓其學(xué)深悟透內(nèi)涵，強化一把手的第一責(zé)任人意識，讓單位負(fù)責(zé)人親自參與內(nèi)控建設(shè)、帶頭遵守內(nèi)控制度。第二，單位需要重視文化建設(shè)，積極倡導(dǎo)遵章守紀(jì)行風(fēng)，在單位營造主動合規(guī)的良好文化氛圍，夯實內(nèi)部控制建設(shè)的管理基礎(chǔ)。第三，對全員應(yīng)加強宣傳教育學(xué)習(xí)培訓(xùn)，使單位員工了解內(nèi)控、參與內(nèi)控，有效執(zhí)行內(nèi)控。

（二）加強內(nèi)控建設(shè)的組織領(lǐng)導(dǎo)和人員配備

第一，建立內(nèi)部控制工作組織架構(gòu)，成立內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)及日常管理機構(gòu)、明確各機構(gòu)的職責(zé)和人員構(gòu)成，制定詳細(xì)的工作方案，為內(nèi)部控制建設(shè)提供有力的組織、人員、以及經(jīng)費保障。特別需要理順的是內(nèi)控建設(shè)管理部門、運行部門、監(jiān)督部門的職責(zé)，做到各部門各司其職，通力合作。第二，配備合格的財務(wù)人員，首先財務(wù)人員首先需要經(jīng)過專門的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，熟悉內(nèi)部控制的理論知識，其次能與業(yè)務(wù)部門一起全面梳理出可能存在的重點經(jīng)濟風(fēng)險，能熟練綜合運用七大內(nèi)部控制措施應(yīng)對風(fēng)險。第三，財務(wù)人員無法勝任牽頭內(nèi)部控制初建工作的，可以通過政府采購的方式尋求外包服務(wù)。但是并不意味著單位可以當(dāng)“甩手掌柜”，仍然需要深度參與到內(nèi)控建設(shè)中。

（三）完善機制，抓住關(guān)鍵薄弱環(huán)節(jié)

第一，單位需建立健全議事決策機制，明確實行集體決策的重大經(jīng)濟事項的范圍，制定領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力清單，將內(nèi)部控制建立到單位權(quán)力運行的層面。第二，單位應(yīng)當(dāng)建立健全內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位責(zé)任制，明確崗位職責(zé)及分工，建立崗位職責(zé)清單。對關(guān)鍵崗位應(yīng)確保不相容崗位相互分離、相互制約和相互監(jiān)督。對關(guān)鍵崗位還應(yīng)以定期輪崗、外部審計監(jiān)督的措施應(yīng)對舞弊風(fēng)險。第三，單位應(yīng)針對自身業(yè)務(wù)開展情況，進(jìn)行詳細(xì)的深入研究，梳理現(xiàn)有的制度和流程，針對所發(fā)現(xiàn)的重要業(yè)務(wù)風(fēng)險點和控制的薄弱點，流程再造、優(yōu)化制度、通過崗位職責(zé)清單將經(jīng)濟活動的業(yè)務(wù)層面風(fēng)險防控的“崗位”匹配融人人力資源管理領(lǐng)域的“崗位”，實現(xiàn)將內(nèi)部控制內(nèi)嵌到日常業(yè)務(wù)活動中，實現(xiàn)全面覆蓋、重點突出的內(nèi)部控制建設(shè)管理。第四，單位還可以結(jié)合單位信息化建設(shè)，通過系統(tǒng)固化內(nèi)部控制流程。內(nèi)部控制信息化的要求是在制度完善、流程再造的同時，將現(xiàn)有的信息化平臺統(tǒng)籌整合，有機銜接為內(nèi)部控制體系大數(shù)據(jù)系統(tǒng)，使新系統(tǒng)有序銜接又相互制約，減少或消除人為操縱因素，構(gòu)筑由“人控”到“機控”的內(nèi)控規(guī)范體系。第五，單位應(yīng)積極探索內(nèi)部控制建設(shè)與全面預(yù)算管理、項目績效管理、目標(biāo)考核結(jié)合的長效管理機制，確實整體防風(fēng)險的能力。

（四）完善內(nèi)部控制監(jiān)督考評機制

第一，有條件的單位可成立專門的內(nèi)審部門對內(nèi)部控制建設(shè)進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督，確保內(nèi)審部門的獨立性和權(quán)威性，實現(xiàn)客觀真實的內(nèi)部監(jiān)督評價;沒有成立內(nèi)審部門的單位，可以委托專業(yè)的審計機構(gòu)定期進(jìn)行監(jiān)督評價。第二，各級審計監(jiān)察部門需要加大對內(nèi)部控制建設(shè)及執(zhí)行情況的外部專項檢查，重點關(guān)注“三重一大”等議事決策制度執(zhí)行情況，內(nèi)控對核心權(quán)力運行的制約和監(jiān)督方面。第三，單位需要建立審計整改長效機制，針對審計提出的問題及時整改并反饋到內(nèi)部控制建設(shè)上，修訂管理制度或者強化內(nèi)部控制執(zhí)行措施。第四，完善內(nèi)控建設(shè)的考評機制。各級單位首先需建立起一套科學(xué)規(guī)范、可操作的內(nèi)部控制評價考核體系，其次考慮將內(nèi)部控制考核評價結(jié)果納入績效考評機制，通過績效考核的激勵和約束推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)積極性。第五，加大責(zé)任追究力度，對內(nèi)部控制組織不力的單位和人員進(jìn)行問責(zé)，嚴(yán)格追究相關(guān)當(dāng)事人的行政責(zé)任、法律責(zé)任。

四、結(jié)語

綜上所述，全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)，有助于構(gòu)建科學(xué)化和精細(xì)化管理制度，進(jìn)一步提升財務(wù)控制質(zhì)量，為促進(jìn)我國行政事業(yè)單位可持續(xù)發(fā)展提供有力支持。