北京市TOD發(fā)展成效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究

張舒沁，邊 揚(yáng)，李 玲

(北京工業(yè)大學(xué)交通工程北京市重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，北京 100124)

0 引言

隨著城市化進(jìn)程的加快，城市用地?zé)o序蔓延，交通擁堵頻繁等問題日益突出，公共交通導(dǎo)向的城市發(fā)展(Transit-Oriented Development TOD)作為一種城市可持續(xù)發(fā)展的理想模式[1]，通過協(xié)調(diào)土地利用與交通發(fā)展之間的關(guān)系，加強(qiáng)公共交通使用，不僅可減少環(huán)境污染，也能為發(fā)展有活力、高品質(zhì)的城市打下基礎(chǔ). TOD理論最初是20世紀(jì)90年代為了解決美國都市郊區(qū)化無序蔓延帶來的一系列問題而提出，Peter Calthorpe[2]提出以TOD代替郊區(qū)化蔓延的發(fā)展模式，并提出8條城市設(shè)計(jì)原則，這些原則受到了廣泛的認(rèn)可與應(yīng)用. 哥本哈根“手指形態(tài)規(guī)劃”[1]、巴西庫里蒂巴BRT系統(tǒng)[3]、日本多摩田園都市[4]等多個(gè)項(xiàng)目逐漸形成了適合區(qū)域特點(diǎn)的發(fā)展模式. 國內(nèi)TOD實(shí)踐開始較晚，但是很多城市也充分考慮了不同區(qū)域特點(diǎn)進(jìn)行了規(guī)劃設(shè)計(jì)[5]. 從國內(nèi)外各個(gè)城市的發(fā)展實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，TOD作為一種城市可持續(xù)發(fā)展新模式，符合如今城市發(fā)展的趨勢(shì). Peter Calthorpe[6]在國際TOD成功實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，針對(duì)中國實(shí)際情況對(duì)八項(xiàng)原則進(jìn)行總結(jié)，但是不同城市在發(fā)展過程中面臨的問題與機(jī)遇有所不同，在實(shí)踐過程中仍需要因地制宜.

北京隨著“攤大餅”式擴(kuò)張，城市用地?zé)o序蔓延，中心城區(qū)集中了大量的就業(yè)、醫(yī)院、高等院校等資源，居住人口逐漸向外圍區(qū)域遷移[7]，導(dǎo)致職住分離，社會(huì)成本巨大. 為了解決城市發(fā)展面臨的問題，依托軌道交通的TOD發(fā)展模式受到了各方的關(guān)注. 但北京TOD實(shí)踐尚在啟蒙階段，亟需建立相關(guān)評(píng)價(jià)指標(biāo)，為TOD的發(fā)展提供理論支持.

通過研究國內(nèi)外在TOD評(píng)價(jià)方面的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與理論方法，總結(jié)歸納TOD發(fā)展成效評(píng)價(jià)采用的指標(biāo)，結(jié)合北京城市發(fā)展現(xiàn)狀，從用地、出行、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會(huì)5個(gè)維度選取相關(guān)指標(biāo)，構(gòu)建適合北京市的TOD發(fā)展成效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系.

1 TOD評(píng)價(jià)相關(guān)研究

國內(nèi)外在TOD的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)方法及規(guī)劃指導(dǎo)文件方面取得了豐碩的成果.

1.1 TOD評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

2003年，新澤西州交通局[8]主要從用地、出行、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)4個(gè)維度建立TOD效益評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，共計(jì)14項(xiàng)指標(biāo)，將其作為評(píng)價(jià)公共交通社區(qū)發(fā)展是否成功的工具. 之后發(fā)布的TCRP計(jì)劃報(bào)告基于全美23個(gè)進(jìn)行TOD實(shí)踐的地方政府和10個(gè)城市的案例研究，總結(jié)了TOD實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)、挑戰(zhàn)與阻力[9]，論述了TOD產(chǎn)生的影響和效益，主要從出行、用地、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)5個(gè)維度全面地分析了TOD發(fā)展效益. 2017年，美國交通與發(fā)展政策研究所(ITDP)主要從用地、出行、社會(huì)3個(gè)維度提出了包括步行、自行車、連接、公共交通、混合、密集、緊湊、轉(zhuǎn)變的8項(xiàng)基本原則與14項(xiàng)目標(biāo)，以此為基礎(chǔ)建立了TOD評(píng)價(jià)指標(biāo)體系[10]，該標(biāo)準(zhǔn)更加注重提升空間品質(zhì)，這也反映了美國在TOD發(fā)展理念上的變化.

1.2 TOD評(píng)價(jià)方法研究

Renne基于出行、用地、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)層面，提出了評(píng)價(jià)TOD效益的12項(xiàng)核心指標(biāo)，包括出行行為、人口住房密度、路網(wǎng)密度、街景設(shè)計(jì)質(zhì)量、行人友好程度、公共與私人投資、空氣質(zhì)量和能源使用、混合、安全以及可支付性[11]. Wey等[12]以可持續(xù)交通為核心目標(biāo)，將TOD作為實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)的規(guī)劃方法，從經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境可持續(xù)性、社會(huì)公平層面選取9個(gè)指標(biāo)，采用模糊德爾菲法與層次分析法確定指標(biāo)權(quán)重，對(duì)臺(tái)灣新北市安坑線MRT站點(diǎn)進(jìn)行評(píng)價(jià).

陳吉發(fā)等[13]遵循效益最大化原則，將TOD模式的系統(tǒng)效益分為交通、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境4類，建立了適合國內(nèi)的TOD模式效益評(píng)價(jià)指標(biāo)體系. 丁孟雄基于“3D”原則建立開發(fā)強(qiáng)度、多樣性和設(shè)計(jì)的準(zhǔn)則層，結(jié)合用地、出行、社會(huì)、環(huán)境的分類選取相關(guān)指標(biāo)構(gòu)建TOD評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，對(duì)南京地鐵邁皋橋站周邊區(qū)域進(jìn)行評(píng)估[14]. 楊勵(lì)雅等[15]從土地利用與城市交通系統(tǒng)2方面選取8個(gè)指標(biāo)，從用地與出行2個(gè)維度建立城市交通與土地利用之間關(guān)系的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并構(gòu)建評(píng)價(jià)兩者協(xié)調(diào)關(guān)系的數(shù)據(jù)包絡(luò)分析模型，評(píng)估1990—2005年北京城八區(qū)交通與土地利用的協(xié)調(diào)程度.

1.3 TOD規(guī)劃指導(dǎo)文件

北美城市薩克拉門托的TOD指南[16]將TOD站域分為城市核心、城市中心、就業(yè)中心等6類，指南中的規(guī)劃要素集中于用地和出行維度，主要包括用地功能、建設(shè)強(qiáng)度、空間設(shè)計(jì)、停車配建4類二級(jí)指標(biāo).

住建部在2015年發(fā)布的《城市軌道沿線地區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)導(dǎo)則》從城市、線路、站點(diǎn)3個(gè)層面，主要關(guān)注用地和出行2個(gè)維度，包括功能結(jié)構(gòu)、土地使用與建設(shè)強(qiáng)度、道路網(wǎng)絡(luò)、換乘設(shè)施、軌道站點(diǎn)出入口及步行系統(tǒng)等控制要素，闡述了城市軌道沿線地區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)的方法[17]. 國內(nèi)不同城市在關(guān)注交通與土地利用協(xié)調(diào)發(fā)展方面也發(fā)布了相關(guān)規(guī)劃文件，2011年發(fā)布的《珠三角城際軌道站場(chǎng)TOD發(fā)展總體規(guī)劃綱要》主要關(guān)注土地使用、交通條件以及城市設(shè)計(jì)3方面，涉及用地布局、功能混合、開發(fā)強(qiáng)度、交通接駁設(shè)施、路網(wǎng)密度、停車設(shè)施、公共交通、慢行交通、商業(yè)界面控制、公共開敞空間、環(huán)境設(shè)計(jì)等15項(xiàng)控制要素指標(biāo)[18]. 2018年發(fā)布的《廣東省低碳生態(tài)城市規(guī)劃建設(shè)指引》主要關(guān)注土地利用、交通條件以及城市設(shè)計(jì)等方面，聚焦于用地和出行2個(gè)維度，從城市和街區(qū)2個(gè)層面，提出了從尺度、功能、形態(tài)、交通、空間、界面等多角度進(jìn)行城市街區(qū)的規(guī)劃指引[19].

從TOD評(píng)價(jià)研究現(xiàn)狀來看，國外相關(guān)指標(biāo)的建立以激發(fā)區(qū)域活力、解決城市擴(kuò)張帶來的空城問題為基本原則，主要從出行、用地、環(huán)境、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等維度選取指標(biāo)，指標(biāo)較為全面，已經(jīng)形成了較為完善的評(píng)價(jià)體系. 而國內(nèi)的相關(guān)研究主要考慮用地與出行2個(gè)方面，尚未形成完善的TOD評(píng)價(jià)指標(biāo)體系. 本文在借鑒國內(nèi)外相關(guān)研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合北京市發(fā)展現(xiàn)狀，建立全面的北京市TOD發(fā)展成效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系.

2 北京市TOD發(fā)展成效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建

從用地、出行、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境5個(gè)維度分析國內(nèi)外TOD評(píng)價(jià)指標(biāo)，結(jié)合北京發(fā)展現(xiàn)狀，最終建立北京市TOD發(fā)展成效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系.

2.1 用地類指標(biāo)

用地形態(tài)是TOD評(píng)價(jià)最重要的方面，根據(jù)已有研究，從用地功能混合、服務(wù)覆蓋、建設(shè)強(qiáng)度3個(gè)方面分析相關(guān)指標(biāo)，總結(jié)歸納具體指標(biāo)及來源見表1.

2.1.1 用地功能混合

TOD功能混合程度越高，越能滿足城市人口的多樣化需求，減少區(qū)外出行，緩解交通壓力. 根據(jù)已有研究，用地功能混合方面的評(píng)價(jià)指標(biāo)主要為主導(dǎo)功能占地面積比、混合熵指數(shù)、各類功能用地占比及辛普森指數(shù). 其中，各類功能用地占比主要強(qiáng)調(diào)軌道站點(diǎn)影響范圍內(nèi)居住功能和非居住功能的混合，與主導(dǎo)功能占地面積比的評(píng)價(jià)內(nèi)容相似，同時(shí)，北京市不同區(qū)域的功能差異性較大，因此將主導(dǎo)功能占地面積比納入北京市評(píng)價(jià)指標(biāo)體系. 另外，辛普森指數(shù)與混合熵指數(shù)均為衡量軌道站點(diǎn)周邊區(qū)域用地混合性的指標(biāo)，后者應(yīng)用更為廣泛，因此將其納入北京市評(píng)價(jià)指標(biāo)體系. 綜上，在用地功能混合層面選取主導(dǎo)功能占地面積比與混合熵指數(shù)2個(gè)指標(biāo).

2.1.2 服務(wù)覆蓋

生活服務(wù)設(shè)施與公共開敞空間的覆蓋面越廣，區(qū)域內(nèi)能就近滿足需求的人口比例就越大，區(qū)域內(nèi)城市生活品質(zhì)和區(qū)域活力就越強(qiáng). 選取生活設(shè)施可達(dá)性與開敞空間可達(dá)性2指標(biāo)表征服務(wù)覆蓋程度.

2.1.3 建設(shè)強(qiáng)度

為促進(jìn)軌道交通系統(tǒng)與周邊用地開發(fā)強(qiáng)度的協(xié)調(diào)發(fā)展，選取就業(yè)密度、居住密度、容積率、建筑密度、節(jié)點(diǎn)-場(chǎng)所價(jià)值、街區(qū)尺度、路網(wǎng)密度、步行及騎行優(yōu)先共計(jì)8項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo).

表1 用地類指標(biāo)選用情況及來源

2.2 出行類指標(biāo)

TOD模式鼓勵(lì)公共交通、自行車、步行等綠色出行方式，并減少機(jī)動(dòng)車的使用，因此出行類指標(biāo)主要考慮公共交通、騎行、步行、機(jī)動(dòng)車4個(gè)方面，具體指標(biāo)如表2所示.

表2 出行類指標(biāo)選用情況及來源

2.2.1 公共交通

公共交通便捷是TOD區(qū)域的基本要求，有助于促進(jìn)區(qū)域的公共交通出行，緩解交通擁堵. 本文考慮了描述軌道站點(diǎn)步行可達(dá)性(軌道站點(diǎn)覆蓋率、軌道站點(diǎn)出入口數(shù)量、軌道站點(diǎn)出入口設(shè)置形式)、網(wǎng)絡(luò)可達(dá)性(通勤時(shí)間、軌道站點(diǎn)線路數(shù))、公交出行分擔(dān)率、公交便利性(各種接駁換乘設(shè)施與軌道站點(diǎn)出入口的間距、公交線網(wǎng)密度、公交換乘距離)共計(jì)9項(xiàng)指標(biāo).

2.2.2 騎行環(huán)境

騎行環(huán)境友好能促進(jìn)區(qū)域騎行，提高區(qū)域活力. 因此，本文從衡量騎行網(wǎng)絡(luò)安全、騎行路段品質(zhì)以及自行車停車設(shè)施等方面考慮了完整、安全、空間充足的騎行路段的比例、具備遮蔭設(shè)施的騎行路段比例、軌道站點(diǎn)的自行車停放設(shè)施設(shè)置情況，由于北京市還沒有普及自行車準(zhǔn)入建筑的準(zhǔn)則，因此不將其納入北京市評(píng)價(jià)指標(biāo)體系.

2.2.3 步行環(huán)境

行人友好的步行空間能產(chǎn)生良好的步行體驗(yàn)，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)步行出行. 分別考慮安全、開放、空間充足的步行道路段的比例、步行過街設(shè)施間距滿足要求的路段比例、人行橫道設(shè)置滿足要求的交叉口比例、具備遮蔭設(shè)施的步道比例等共計(jì)9項(xiàng)指標(biāo).

2.2.4 機(jī)動(dòng)車出行

從機(jī)動(dòng)車停車空間、停車配建、機(jī)動(dòng)車出入口密度與私人小汽車行駛里程角度選取共計(jì)4項(xiàng)指標(biāo).

2.3 經(jīng)濟(jì)類指標(biāo)

TOD模式可增加土地價(jià)值與房地產(chǎn)效益[9]，因此需要評(píng)價(jià)其經(jīng)濟(jì)效益，本文選取單位面積商品房成交均價(jià)、單位面積租賃房租賃均價(jià)、單位面積臨街商鋪?zhàn)赓U均價(jià)共3個(gè)指標(biāo). 具體如下：

1)單位面積商品房成交均價(jià)：根據(jù)房地產(chǎn)相關(guān)報(bào)告，統(tǒng)計(jì)各軌道站點(diǎn)附近商品房的成交均價(jià).

2)單位面積租賃房租賃均價(jià)：統(tǒng)計(jì)各軌道站點(diǎn)附近租賃房的租賃均價(jià).

3)單位面積臨街商鋪?zhàn)赓U均價(jià)：統(tǒng)計(jì)軌道沿線的商鋪?zhàn)赓U均價(jià)，能更加直觀地看出沿線商業(yè)發(fā)展情況.

2.4 環(huán)境類指標(biāo)

TOD影響還包括減少廢氣排放量、降低噪聲、減少交通大氣污染，因此需要評(píng)價(jià)其帶來的環(huán)境效益. 根據(jù)相關(guān)研究[9]，本文考慮TOD區(qū)域的噪音分貝指數(shù)、空氣質(zhì)量指數(shù)2個(gè)指標(biāo).

1)噪音分貝指數(shù)：噪音級(jí)別較高會(huì)干擾居民的生活與工作，通過該指標(biāo)衡量居民生活環(huán)境.

2)空氣質(zhì)量指數(shù)：通過近一年的空氣質(zhì)量指數(shù)(AQI)均值進(jìn)行衡量.

2.5 社會(huì)類指標(biāo)

社會(huì)類指標(biāo)主要指社會(huì)感知，從居民的主觀感受對(duì)TOD發(fā)展水平進(jìn)行判斷，用感知滿意度來衡量，結(jié)合用地、出行、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等維度，分別調(diào)查居民對(duì)各個(gè)維度對(duì)應(yīng)目標(biāo)的滿意度. 根據(jù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)與指導(dǎo)文件[10,17]，在住房層面考慮了公平性，并將住房分為可支付型住房、住房保留、商業(yè)和服務(wù)保留以及保障性住房，但是住房公平性尤其是保障性住房的分布與政策直接相關(guān)，在構(gòu)建TOD指標(biāo)體系時(shí)不予考慮.

綜合考慮用地、出行、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會(huì)5個(gè)維度，最終選取不同規(guī)劃要素下共計(jì)43項(xiàng)指標(biāo)，建立北京市TOD發(fā)展成效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，具體見表3.

3 結(jié)論

在北京市鼓勵(lì)公共交通出行、大力發(fā)展軌道交通的階段，以公共交通引導(dǎo)的發(fā)展模式符合城市可持續(xù)發(fā)展的需求，在引導(dǎo)城市空間布局、鼓勵(lì)公共交通、減少小汽車出行等方面有著積極的影響. 本文在梳理國內(nèi)外TOD評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)方法及規(guī)劃指導(dǎo)文件的基礎(chǔ)上，從用地、出行、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境及社會(huì)5個(gè)維度綜合考慮，結(jié)合北京市的實(shí)際情況以及指標(biāo)之間的重復(fù)性篩選指標(biāo)，最終選取了共計(jì)10類、43項(xiàng)指標(biāo)，建立了北京市TOD發(fā)展成效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系. 以后的研究將進(jìn)一步根據(jù)北京的發(fā)展實(shí)際，對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)的量化和綜合評(píng)價(jià)方法進(jìn)行深入地探討.

表3 北京市TOD評(píng)價(jià)指標(biāo)體系