論南海海底電纜保護(hù)機(jī)制之完善

王秀衛(wèi)

（海南大學(xué)法學(xué)院 海口 570228）

論南海海底電纜保護(hù)機(jī)制之完善

王秀衛(wèi)

（海南大學(xué)法學(xué)院 ?？?570228）

海底電纜連接全球通信，也承擔(dān)了陸海能源傳輸?shù)闹匾δ?，?duì)全球社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有基石性作用，現(xiàn)有國(guó)際條約對(duì)海底電纜的保護(hù)設(shè)置基本規(guī)范但仍顯不足。南海海底電纜眾多，各國(guó)對(duì)保護(hù)海底電纜存在共同利益，因此有必要在立法、執(zhí)法、司法等領(lǐng)域促進(jìn)對(duì)海底電纜的共同保護(hù)，并以此建立南海各國(guó)之間的互信合作。

南海；海底電纜；國(guó)際公約；區(qū)域合作；全球通信；能源傳輸

1　海底電纜簡(jiǎn)介

海底電纜（submarine cable）是鋪設(shè)在海底的用絕緣材料包裹的導(dǎo)線，分為海底通信電纜和海底電力電纜。其中，前者使用光纖作為材料，傳輸電話和互聯(lián)網(wǎng)信號(hào)，連接起全球網(wǎng)絡(luò)和通信，承載約99%的越洋通信和100%的全球互聯(lián)網(wǎng)信號(hào)傳輸［1］，是全球電子商務(wù)、金融、通信、信息資訊傳播的基礎(chǔ)工程，意義重大；后者一般較短，主要負(fù)責(zé)陸島之間的能源傳輸（如海南與廣東之間的南方電網(wǎng)500千伏海底電力電纜），對(duì)島嶼型經(jīng)濟(jì)體的能源供應(yīng)和傳輸非常重要。

1.1世界海底電纜發(fā)展歷史及現(xiàn)狀

世界第一條海底電纜于1850年在英國(guó)和法國(guó)之間鋪設(shè)，長(zhǎng)155 km。在100多年的時(shí)間里，海底電纜的發(fā)展經(jīng)歷電報(bào)時(shí)代、電話時(shí)代和光纖時(shí)代。1850—1950年可稱為電報(bào)時(shí)代，這個(gè)時(shí)期的海底電纜以銅為主，共鋪設(shè)469 500海里；但隨著無(wú)線電的發(fā)明，其憑借傳輸速度快、成本低等優(yōu)勢(shì)發(fā)展非常迅速，加上經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響，20世紀(jì)30年代海底電纜產(chǎn)業(yè)經(jīng)歷衰退期。二戰(zhàn)后1950—1986年可稱為電話時(shí)代，電話的商業(yè)化使用使海底電纜功能加入新的內(nèi)容；早在1891年英國(guó)郵政公司就在英吉利海峽鋪設(shè)了世界上第一條海底電話電纜［2］，1950年美國(guó)在哈瓦那到基韋斯特之間鋪設(shè)了一條24路海底同軸電纜，這標(biāo)志著海底電纜正式進(jìn)入電話時(shí)代。1906年世界上第一臺(tái)激光器問(wèn)世，人們開始利用激光能夠在光導(dǎo)纖維中傳輸?shù)奶匦詠?lái)傳遞信息；1986年英國(guó)“比利時(shí)五號(hào)”系統(tǒng)成功鋪設(shè)，成為光纖時(shí)代的標(biāo)志；互聯(lián)網(wǎng)的興起也極大促進(jìn)海底電纜業(yè)的發(fā)展。

目前世界海底電纜總長(zhǎng)約900萬(wàn)km，有超過(guò)200條海底電纜連接全球通信、網(wǎng)絡(luò)和電子商務(wù)。海底電纜對(duì)海洋環(huán)境影響較小，而對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展意義重大，要建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)，信息互聯(lián)互通與自由航行至關(guān)重要。目前亞洲尤其是東南亞已經(jīng)成為海底電纜工業(yè)發(fā)展重鎮(zhèn)，菲律賓、越南等國(guó)家正積極發(fā)展海底電纜。我國(guó)是一個(gè)海洋大國(guó)，擁有1.8萬(wàn)km的海岸線，6 000多個(gè)大小島嶼分布在海岸外緣，海底電纜是沿海島嶼與陸地城市之間電力與通信的重要傳輸手段；到2020年，沿海城市之間、島嶼之間及島嶼與大陸之間海底電纜需求量預(yù)計(jì)為3 000 km以上［3］。2015年3月國(guó)務(wù)院發(fā)布的《推動(dòng)共建“一帶一路”的愿景與行動(dòng)》指出，共同推進(jìn)跨境光纜等通信干線網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，提高國(guó)際通信互聯(lián)互通水平，暢通信息絲綢之路；加快推進(jìn)雙邊跨境光纜等建設(shè)，規(guī)劃建設(shè)洲際海底光纜項(xiàng)目，擴(kuò)大信息交流與合作。在建設(shè)“一帶一路”的時(shí)代背景下，海底電纜作為“21世紀(jì)海上絲綢之路”和海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)的重要基礎(chǔ)工程，在推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)共同繁榮、促進(jìn)區(qū)域合作互惠中應(yīng)發(fā)揮更大的作用。

1.2南海海域海底電纜的分布

南海海域廣闊，周邊國(guó)家、地區(qū)眾多且多為新興經(jīng)濟(jì)體，對(duì)海底電纜的需求呈明顯增長(zhǎng)趨勢(shì)，目前主要的海底電纜包括亞美海底電纜（Asia-America Gateway，AAG）、FEA電纜（連接西歐-中東-南亞-東亞）、亞太光纜電纜（APCN）、SEA-MEWE-3（連接?xùn)|南亞-中東-西歐共33個(gè)國(guó)家和地區(qū)）、EAC-C2C電纜（連接亞太地區(qū)）等。南海周邊國(guó)家正積極發(fā)展海底電纜，2013年菲律賓第二大通信服務(wù)提供商環(huán)球電信公司完成巴拉望島至呂宋島海底光纖主干網(wǎng)的鋪設(shè)［4］；2014年菲律賓國(guó)家電網(wǎng)公司（NGCP）計(jì)劃建設(shè)一條海底電纜，把巴丹省正在建設(shè)的電廠連接到馬拉尼［5］。

1.3海底電纜保護(hù)中存在的問(wèn)題

因海底電纜空間分布跨度大且位置固定，保護(hù)難度較大。全球海底電纜每年都會(huì)發(fā)生大大小小數(shù)百次中斷事件，而一旦發(fā)生事故，對(duì)相關(guān)國(guó)家的通信、金融甚至安全都會(huì)造成重大影響。為迅速有效地修復(fù)海底電纜故障，全球劃分出幾個(gè)維護(hù)區(qū)，分別為東南亞印度洋維護(hù)區(qū)（SEAIOCMA）、大西洋維護(hù)區(qū)（ACMA/APMA）、北美維護(hù)區(qū)（NAZ）、橫濱維護(hù)區(qū)（YOKOHAMA）、地中海維護(hù)區(qū)（MECMA）和南太平洋維護(hù)區(qū)（SPMMA）。另外，為協(xié)調(diào)全球海底電纜的保護(hù)，國(guó)際電纜保護(hù)委員會(huì)（ICPC）于1958年成立，總部位于英國(guó)；截至2014年5月，ICPC擁有來(lái)自60個(gè)國(guó)家的143個(gè)會(huì)員，其中有5個(gè)以政府身份參加的會(huì)員，中國(guó)大陸有4家企業(yè)會(huì)員［6］。

除自然災(zāi)害等客觀原因外，目前對(duì)海底電纜的破壞大多數(shù)屬于人為事故，如漁業(yè)、船舶拋錨等造成的破壞，甚至人為故意破壞，如“二戰(zhàn)”期間英國(guó)曾切斷德國(guó)電纜、澳大利亞也曾切斷日本電纜等，現(xiàn)階段全球更應(yīng)防范恐怖主義對(duì)海底電纜的破壞。光纖電纜因其是向全世界提供網(wǎng)絡(luò)空間的工具且有助于全球金融交易，對(duì)于反全球化或意圖攻擊某國(guó)的恐怖分子而言，破壞防護(hù)措施較薄弱的海底光纖電纜有著極強(qiáng)的吸引力。如，埃及是全球電纜最集中的登陸點(diǎn)之一，埃及海岸警衛(wèi)隊(duì)于2013年4月3日抓住3名潛水者，他們正試圖在亞歷山大城附近海岸幾百米的海床上切斷SEA-ME-WE-4電纜［7］；為此，美國(guó)智庫(kù)大西洋理事會(huì)網(wǎng)站發(fā)表題為《切斷海底電纜：網(wǎng)絡(luò)空間隱匿的弱點(diǎn)》的文章，指出這起事件令人不安，提醒人們?nèi)螂娎|設(shè)施是多么脆弱，它或許還展示出一個(gè)更加令人不安的事實(shí)，即恐怖分子可能會(huì)把通信網(wǎng)絡(luò)當(dāng)作其未來(lái)發(fā)動(dòng)的不對(duì)稱的、破壞性攻擊的主要目標(biāo)［8］。

2　國(guó)際公約對(duì)海底電纜保護(hù)的規(guī)定及其不足

海底電纜對(duì)人類互聯(lián)互通和經(jīng)貿(mào)往來(lái)具有基礎(chǔ)性作用，除各國(guó)通過(guò)國(guó)內(nèi)立法加以保護(hù)之外，更需要國(guó)際社會(huì)通過(guò)國(guó)際條約進(jìn)行協(xié)同保護(hù)。目前國(guó)際上明確規(guī)定海底電纜保護(hù)的主要有兩個(gè)條約，即《1884年保護(hù)海底電纜公約》（Convention for the Protection of Submarine Cables）和《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》。

2.1《1884年保護(hù)海底電纜公約》

這一公約條款較少（共17條），主要圍繞破壞海底電纜的法律責(zé)任進(jìn)行規(guī)定。其中，第2條規(guī)定：“故意或因重大過(guò)失切斷或損害海底電纜，導(dǎo)致電訊完全或部分中斷或受阻的行為，均為應(yīng)受懲罰的犯罪行為，但所施懲罰并不排除損害賠償?shù)拿袷略V訟”；但將故意或因重大過(guò)失切斷或損害海底電纜與為了救助其生命或其船舶的合法目的并經(jīng)采取合理措施的破壞行為進(jìn)行區(qū)分，后者可以免責(zé)。對(duì)于鋪設(shè)海纜過(guò)程中破壞已有電纜的情況，公約將優(yōu)先權(quán)賦予先鋪設(shè)的電纜，規(guī)定某一電纜所有人如在鋪設(shè)或修理其電纜時(shí)造成另一電纜斷裂或損害，應(yīng)支付對(duì)此種斷裂或損害進(jìn)行必要修復(fù)的費(fèi)用。

公約還規(guī)定破壞海底電纜的管轄權(quán)問(wèn)題，其中第7條規(guī)定有權(quán)審理在船上發(fā)生的違反本公約的行為的法院，應(yīng)當(dāng)是該船所屬國(guó)的法院。值得注意的是，公約第10條還允許任何一締約國(guó)的軍艦都可以對(duì)涉嫌破壞海底電纜、違反公約的船舶進(jìn)行檢查，當(dāng)某一締約國(guó)軍艦或?qū)ｉT用于此目的的船舶上的高級(jí)船員有理由確信某一非軍艦的船舶有違反本公約規(guī)定的行為時(shí)，可要求該船船長(zhǎng)出示證明該船國(guó)籍的正式文件，并在出示的文件上立即記錄此種出示的概況；根據(jù)該條款，1959年美國(guó)海軍曾登臨一艘涉嫌在2天內(nèi)切斷5條跨大西洋海底電纜的蘇聯(lián)船舶［1］；這一規(guī)定對(duì)及時(shí)固定證據(jù)、切實(shí)追究破壞海底電纜行為法律責(zé)任的效果顯著。

該公約至今有效。

2.2《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》

《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》基本上吸收了《1884年保護(hù)海底電纜公約》關(guān)于海底電纜保護(hù)的規(guī)定，從賦予鋪設(shè)海底電纜的自由和要求沿海國(guó)對(duì)海底電纜進(jìn)行保護(hù)等2個(gè)方面進(jìn)行規(guī)定。公約中直接涉及海底電纜的條款共10條，從海底電纜的鋪設(shè)、沿海國(guó)的權(quán)利、破壞海底電纜的法律責(zé)任等方面，分別從領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架、群島水域、公海等不同的海域?qū)５纂娎|保護(hù)進(jìn)行規(guī)定，在第297條還規(guī)定強(qiáng)制性糾紛解決機(jī)制。

如，公約第21條規(guī)定“沿海國(guó)可以依本公約規(guī)定和其他國(guó)際法規(guī)則，對(duì)保護(hù)電纜和管道制定關(guān)于無(wú)害通過(guò)領(lǐng)海的法律和規(guī)章”，該條沒(méi)有直接規(guī)定應(yīng)在領(lǐng)海內(nèi)對(duì)電纜進(jìn)行保護(hù)，而是通過(guò)要求沿海國(guó)制定無(wú)害通過(guò)的法律規(guī)章的方式進(jìn)行規(guī)定；第51條第2款規(guī)定“群島國(guó)必須尊重其他國(guó)家所鋪設(shè)的通過(guò)其水域而不靠岸的現(xiàn)有海底電纜。群島國(guó)于接到關(guān)于這種電纜的位置和修理或更換這種電纜的意圖的適當(dāng)通知后，應(yīng)準(zhǔn)許對(duì)其進(jìn)行維修和更換”。

在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架部分，公約在第58條、第79條規(guī)定所有國(guó)家享有在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架鋪設(shè)電纜和管道的自由。其中第58條第1節(jié)規(guī)定“在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)，所有國(guó)家，不論為沿海國(guó)或內(nèi)陸國(guó)，在本公約有關(guān)規(guī)定的限制下，享有第87條（有關(guān)公海條款，筆者注）所指的航行和飛越的自由，鋪設(shè)海底電纜和管道的自由，以及與這些自由有關(guān)的海洋其他國(guó)際合法用途，諸如同船舶和飛機(jī)的操作及海底電纜和管道的使用有關(guān)的并符合本公約其他規(guī)定的那些用途。各國(guó)在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)行使權(quán)利和履行其義務(wù)時(shí)，應(yīng)適當(dāng)顧及沿海國(guó)的權(quán)利和義務(wù)，并遵守沿海國(guó)按本公約規(guī)定制定的與本部分不抵觸的法律和規(guī)章”。由于海底電纜和管道對(duì)海洋環(huán)境有不同程度的影響，公約從保護(hù)海洋環(huán)境和沿海國(guó)利益角度出發(fā)，對(duì)在大陸架鋪設(shè)海底管道進(jìn)行較為嚴(yán)格的限制，如，第78條規(guī)定沿海國(guó)對(duì)大陸架權(quán)利的行使，絕不得對(duì)航行和本公約規(guī)定的其他國(guó)家的其他權(quán)利和自由有所侵害，或造成不當(dāng)?shù)母蓴_；第79條專門規(guī)定所有國(guó)家都有在大陸架上鋪設(shè)海底電纜和管道的權(quán)利，但在大陸架上鋪設(shè)管道，其路線的劃定須經(jīng)沿海國(guó)同意。

公約第112條規(guī)定“所有國(guó)家都有權(quán)利在大陸架以外的公海鋪設(shè)電纜和管道”，將鋪設(shè)海底電纜這一公海自由設(shè)定為從沿海國(guó)領(lǐng)海之外開始，因此專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)條款中的自由就和航行、飛越自由一樣，應(yīng)成為一種公海自由，本條規(guī)定的主要功能是再次強(qiáng)調(diào)各國(guó)在公海鋪設(shè)海底電纜的自由。這種性質(zhì)也可以從公約第297條得到證實(shí)，即“導(dǎo)致有拘束力裁判的強(qiáng)制程序”規(guī)定，沿海國(guó)有違反公約第58條規(guī)定的行為，應(yīng)按照強(qiáng)制程序進(jìn)行解決。

公約第113條、第114條要求每個(gè)國(guó)家都應(yīng)制定必要的法律和規(guī)章，對(duì)破壞公海海底電纜和管道行為追究法律責(zé)任。《1884年保護(hù)海底電纜公約》和《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》都明確規(guī)定破壞海底電纜是應(yīng)予處罰的犯罪行為，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任，將在公海破壞海底電纜的行為認(rèn)定成應(yīng)予處罰的罪行。

2.3上述公約在保護(hù)海底電纜方面的不足

現(xiàn)有的國(guó)際公約勾勒出保護(hù)海底電纜的基本框架：一是確定在12海里領(lǐng)海之外鋪設(shè)、維修海底電纜的自由（類似航行自由）；二是確定故意或因重大疏忽破壞海底電纜應(yīng)承擔(dān)刑事和民事責(zé)任，對(duì)因保護(hù)海底電纜而受到損害的應(yīng)得到賠償，并且要求各國(guó)制定相應(yīng)國(guó)內(nèi)法；三是要求鋪設(shè)海底電纜者對(duì)已有電纜進(jìn)行保護(hù)，造成損害的負(fù)責(zé)維修或賠償；四是對(duì)沿海國(guó)拒不履行公約規(guī)定設(shè)定相應(yīng)程序。然而在公約談判和簽署的時(shí)代互聯(lián)網(wǎng)尚未如此普及，海底電纜對(duì)各國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的影響也還沒(méi)有如此重要，因此現(xiàn)在看來(lái)公約的態(tài)度與內(nèi)容均有不足，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（1）保護(hù)力度不足?！?884年保護(hù)海底電纜公約》作為唯一一部專門保護(hù)海底電纜的國(guó)際條約，年代久遠(yuǎn)，內(nèi)容簡(jiǎn)單，且締約國(guó)多數(shù)為西方發(fā)達(dá)國(guó)家，發(fā)展中國(guó)家締約方很少，公約的普遍實(shí)施存在較大問(wèn)題。《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》雖然就海底電纜保護(hù)專門作出規(guī)定，但未規(guī)定恐怖主義等新型破壞行為，也未將破壞海底電纜的行為列入普遍管轄權(quán)，不利于各國(guó)對(duì)破壞海底電纜行為進(jìn)行及時(shí)干預(yù)和制裁。

（2）相關(guān)內(nèi)容不夠明確。如《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第58條，既規(guī)定在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)鋪設(shè)海底電纜是一種公海自由，但同時(shí)又規(guī)定各國(guó)在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)行使權(quán)利和履行義務(wù)時(shí)應(yīng)適當(dāng)顧及沿海國(guó)的權(quán)利和義務(wù)，并遵守沿海國(guó)按本公約規(guī)定制定的與本部分不抵觸的法律和規(guī)章。此條款確有語(yǔ)焉不詳之嫌，沿海國(guó)可以制定法律和規(guī)章對(duì)鋪設(shè)海底電纜進(jìn)行限制，此種限制的適用范圍和方式、程度均未明確，造成各國(guó)對(duì)于在本國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)鋪設(shè)海底電纜所制定的國(guó)內(nèi)法寬嚴(yán)不一，有的要求對(duì)海纜船進(jìn)行額外的檢查、收費(fèi)，有的要求對(duì)鋪設(shè)、維修海底電纜進(jìn)行嚴(yán)格的許可［9］，還有些沿海國(guó)向海底電纜運(yùn)營(yíng)商征收高昂的年費(fèi)［9］。過(guò)于嚴(yán)格的限制（包括漫長(zhǎng)的審批和許可程序）對(duì)海底電纜產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不利，也人為增加了全球電信傳輸?shù)某杀尽?/p>

（3）缺乏行之有效的保護(hù)措施?！堵?lián)合國(guó)海洋法公約》只是賦予各國(guó)鋪設(shè)海底電纜的自由權(quán)限，但對(duì)沿海國(guó)、海底電纜所在國(guó)、海底電纜所有者以及相關(guān)利益群體等對(duì)海底電纜進(jìn)行保護(hù)則沒(méi)有明確規(guī)定，也沒(méi)有明確規(guī)定對(duì)破壞海底電纜的行為能否行使普遍管轄權(quán)，更加沒(méi)有規(guī)定海底電纜保護(hù)區(qū)這一行之有效的主要保護(hù)制度（澳大利亞和新西蘭均有相關(guān)國(guó)內(nèi)立法）。這些有效措施的缺位，很大程度上是公約簽署的時(shí)代局限決定的。

由于國(guó)際條約對(duì)海底電纜保護(hù)力度不足、效果欠佳，有學(xué)者呼吁盡快創(chuàng)設(shè)新的專門條約對(duì)海底電纜的鋪設(shè)、維護(hù)等進(jìn)行規(guī)制，以加強(qiáng)對(duì)海底電纜的保護(hù)［10］。

3　南海海底電纜保護(hù)立法現(xiàn)狀及建議

3.1南海海底電纜國(guó)內(nèi)立法現(xiàn)狀

我國(guó)對(duì)海底電纜的主要立法是1989年由國(guó)務(wù)院發(fā)布的《鋪設(shè)海底電纜管道管理規(guī)定》和2004年由國(guó)土資源部發(fā)布的《海底電纜管道保護(hù)規(guī)定》，上述規(guī)定從鋪設(shè)海底電纜管道行政許可和海底電纜管道保護(hù)等兩方面進(jìn)行簡(jiǎn)要的規(guī)范設(shè)置。為有效保護(hù)海底電纜管道，規(guī)定海底電纜管道保護(hù)區(qū)制度，保護(hù)區(qū)范圍即沿海寬闊海域?yàn)楹５纂娎|管道兩側(cè)各500 m、海灣等狹窄海域?yàn)楹５纂娎|管道兩側(cè)各100 m、海港區(qū)內(nèi)為海底電纜管道兩側(cè)各50 m。另外，上述規(guī)定也對(duì)損害海底電纜管道的民事責(zé)任進(jìn)行規(guī)定，如造成電纜管道損害（未區(qū)分故意和過(guò)失，筆者注）應(yīng)進(jìn)行賠償，為保護(hù)電纜管道而受損的由纜道所有者進(jìn)行補(bǔ)償。上述內(nèi)容與國(guó)際通行的海底電纜管道保護(hù)方式是一致的。

對(duì)嚴(yán)重破壞海底電纜管道的行為，《中華人民共和國(guó)刑法》未專門規(guī)定破壞海底電纜管道的刑事責(zé)任，而是在破壞公用電信設(shè)施罪中將海底電纜作為一種公用電信設(shè)施進(jìn)行保護(hù)。

南海周邊國(guó)家鮮見對(duì)海底電纜的專門立法，但有的國(guó)家在電信立法中有所涉及（如《越南電信法》），對(duì)故意或過(guò)失破壞海底電纜的行為按照破壞通信設(shè)施追究法律責(zé)任。雖然《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第113條要求各國(guó)制定法律規(guī)章對(duì)破壞海底電纜的活動(dòng)追究法律責(zé)任，但事實(shí)上真正履行此項(xiàng)公約義務(wù)的多為《1884年保護(hù)海底電纜公約》締約國(guó)如英國(guó)、美國(guó)、澳大利亞等［1］，但即使這些國(guó)家的立法也都由于年代久遠(yuǎn)，在對(duì)破壞海底電纜行為的罰款上數(shù)額過(guò)低，存在滯后問(wèn)題。

3.2關(guān)于南海海底電纜合作保護(hù)的若干建議

中國(guó)與南海周邊國(guó)家都是《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》締約國(guó)，但南海仍然存在深刻復(fù)雜的海洋爭(zhēng)端，在這種情況下，海底電纜產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不可避免地會(huì)遇到一些人為障礙或外交兩難［9］。20世紀(jì)70年代以來(lái)，在聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署的推動(dòng)下，全球閉海和半閉海被劃分為18個(gè)區(qū)域海洋項(xiàng)目，其中大部分已經(jīng)制定區(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)及應(yīng)急制度［11］，唯獨(dú)南海遲遲無(wú)法達(dá)成任何海洋環(huán)境保護(hù)正式協(xié)定。然而在海底電纜保護(hù)問(wèn)題上各國(guó)的共同利益大于分歧，在缺乏有效的國(guó)際條約保護(hù)的情況下，由南海周邊各國(guó)專門就海底電纜的鋪設(shè)、維護(hù)開展合作是可行的，有必要也有可能將其列入南海低敏感領(lǐng)域合作的重要部分。為切實(shí)保護(hù)海底電纜，建議在現(xiàn)有國(guó)際條約及各國(guó)國(guó)內(nèi)法基礎(chǔ)上，南海周邊各國(guó)逐步達(dá)成協(xié)定，采取如下措施。

3.2.1落實(shí)公約要求，完善國(guó)內(nèi)立法

《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》規(guī)定在公海和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)鋪設(shè)海底電纜是一種自由，但也規(guī)定沿海國(guó)可以制定不違背公約的相關(guān)國(guó)內(nèi)法律規(guī)章。由于公約表述不清，一些沿海國(guó)制定了較為嚴(yán)格的法律法規(guī)，對(duì)海底電纜鋪設(shè)和維修加以不必要的限制，人為提高海底電纜運(yùn)營(yíng)的成本。根據(jù)公約精神，同時(shí)為保護(hù)南海各國(guó)的切身利益，各國(guó)應(yīng)逐步制定、完善國(guó)內(nèi)法，對(duì)海纜運(yùn)營(yíng)商在管轄海域鋪設(shè)、維護(hù)海底電纜實(shí)施迅速許可，并給予必要便利，除合理原因外，不對(duì)其他國(guó)家在自己專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架鋪設(shè)海底電纜進(jìn)行阻礙；制定嚴(yán)格的國(guó)內(nèi)法律法規(guī)，對(duì)破壞海底電纜的行為追究民事責(zé)任和行政責(zé)任，情節(jié)嚴(yán)重的追究刑事責(zé)任，并對(duì)向破壞海底電纜的船舶或個(gè)人追究法律責(zé)任提供便利和協(xié)助。

3.2.2劃定保護(hù)區(qū)域，開展聯(lián)合執(zhí)法

劃定保護(hù)區(qū)域是目前國(guó)際社會(huì)公認(rèn)的最有效的保護(hù)方式，可以避免漁業(yè)拋錨等常見損害，建議南海區(qū)域在各國(guó)管轄海域外，沿海底電纜經(jīng)過(guò)區(qū)域聯(lián)合劃定一定寬度的保護(hù)區(qū)，設(shè)立標(biāo)志，禁止船舶尤其是漁船航行。為保證保護(hù)區(qū)制度得到廣泛遵守，可以參考湄公河聯(lián)合執(zhí)法模式，達(dá)成專項(xiàng)聯(lián)合執(zhí)法協(xié)議，實(shí)行各國(guó)執(zhí)法部門的定期聯(lián)合巡查，發(fā)現(xiàn)違法行為，任何國(guó)家執(zhí)法部門均可在第一時(shí)間制止、固定證據(jù)及初步處置，再根據(jù)違法情況聯(lián)合執(zhí)法或依法移交有關(guān)部門追究法律責(zé)任；建立聯(lián)席機(jī)制，定期對(duì)海底電纜的鋪設(shè)、維修等問(wèn)題進(jìn)行協(xié)商和應(yīng)急演練（海南聯(lián)網(wǎng)工程作為亞洲第一、世界第二的超高壓、長(zhǎng)距離、大容量海底電力電纜，已經(jīng)成功進(jìn)行海底電纜應(yīng)急聯(lián)合演練）。共同維護(hù)南海海域海底電纜的安全，助力南海周邊國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。

3.2.3互相提供協(xié)助，保證有效司法

海底電纜靜止于水下，其意義重大，但保護(hù)卻相對(duì)弱勢(shì)，各國(guó)應(yīng)達(dá)成共識(shí)，盡可能保護(hù)南海區(qū)域海底電纜，并保證本國(guó)政府及其部門、人員不故意破壞他國(guó)海底電纜。

在管轄權(quán)方面，按照《1884年保護(hù)海底電纜公約》，有權(quán)審理在船上發(fā)生的違反本公約的行為的法院應(yīng)當(dāng)是該船所屬國(guó)的法院（該條約適用于一國(guó)領(lǐng)海之外，筆者注），即船旗國(guó)管轄原則，但沿海國(guó)可對(duì)發(fā)生于本國(guó)領(lǐng)海的破壞海底電纜行為行使屬地管轄。

對(duì)于破壞海底電纜引發(fā)的民事賠償訴訟，由于海底電纜往往途經(jīng)數(shù)個(gè)國(guó)家的管轄海域或公海，海底電纜運(yùn)營(yíng)商也往往為多家公司，如果一旦發(fā)生海底電纜損害案件，破壞者、海底電纜所有者、海底電纜運(yùn)營(yíng)商可能分布在多個(gè)國(guó)家，這就對(duì)舉證、起訴等追究法律責(zé)任環(huán)節(jié)造成很大影響。這就要求南海周邊各國(guó)互相提供及時(shí)、全面的司法協(xié)助，便于調(diào)查取證，有力追究破壞行為的法律責(zé)任。

［1］BURNETT D R，BECKMAN R C，DAVENPORT T M.Submarine cables：the handbook of law and policy［M］.London：Martinus Nijhoff Publishers，2013.

［2］佚名.國(guó)外海底電纜的發(fā)展及動(dòng)向［J］.傳輸線技術(shù)，1979（1）：44-63.

［3］中研普華報(bào)道.國(guó)內(nèi)外海底電纜市場(chǎng)發(fā)展概況探究［EB/OL］.（2012-10-20）［2016-07-20］.http：//www.chinairn. com/news/20121020/454464.html.

［4］駐菲律賓經(jīng)商參處.菲律賓環(huán)球電信完成巴拉望至呂宋島海底電纜鋪設(shè)［EB/OL］.（2013-09-18）［2014-11-24］.http：//labs.chinamobile.comnews98451_2.

［5］電纜網(wǎng).菲律賓擬建海底電纜連接巴丹省和馬拉尼［EB/OL］.（2014-06-21）［2014-11-24］.http：//news.cableabc. com/world/20140621007971.html.

［6］蔡海民.建立新型維護(hù)模式，及時(shí)保障國(guó)際海纜可靠運(yùn)營(yíng)［J］.世界電信，2013（7）：36-39.

［7］國(guó)際電信聯(lián)盟.中東海底光纜斷裂可能為恐怖襲擊［EB/OL］.（2008-02-21）［2014-11-17］.http：//news.163.com/ 08?14/457VEN35000120GU.html.

［8］佚名.海底電纜或成恐怖襲擊目標(biāo)［EB/OL］.（2013-05-15）［2014-11-17］.http：//news.xinhuanet.com/cankao/2013 -05/15/c_132384530.html.

［9］BURNETT D R.Thirty Years of UNCLOS AND submarine cables，30 years of UNCLOS（1982-2012）：progress and prospects［M］.北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2013.

［10］BORGIA F，VARGIU P.When investment law takes over：towards a new legal regime to regulate Asia Pacific's submarine cables boom，Chinese（Taiwan）yearbook of international law and affairs［M］.2011：9.

［11］張相君.區(qū)域合作保護(hù)南海海洋環(huán)境法律制度構(gòu)建研究［J］.中國(guó)海洋法學(xué)評(píng)論，2011（1）：171-193.

The Protection Mechanism of Submarine Cable in the South China Sea

WANG Xiuwei

（Law College，Hainan University，Haikou 570228，China）

Submarine cables are critical infrastructure of international communication and energy transportation.Current set up of basic conventions are not enough for marine protection.There are lots of submarine cables in the South China Sea area and the surrounding countries have common interests to protect the cables.It will be helpful to take cooperative actions in lawmaking，law enforcement and jurisdiction in cable protection.

South China Sea，Submarine cable，International covenant，Regional cooperation，Global communication，Energy transmission

P7

A

1005-9857（2016）09-0003-06

2016-05-05；

2016-07-23

國(guó)家社科基金“南海低敏感領(lǐng)域合作機(jī)制研究”（12XFX035）.

王秀衛(wèi)，副教授，博士，研究方向?yàn)榄h(huán)境資源法、海洋法，電子信箱：serenelaw@163.com