公主嶺市農(nóng)村土地銀行發(fā)展探析

梁祎

摘 要：農(nóng)村土地金融是農(nóng)村金融發(fā)展的核心，土地銀行的出臺(tái)加快了農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)速度。公主嶺市推進(jìn)土地銀行試點(diǎn)，把農(nóng)民手中分散的耕地整合起來，真正將土地資源轉(zhuǎn)化為資本，有效促進(jìn)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)，但仍然需要?jiǎng)?chuàng)新制度和體制機(jī)制，擴(kuò)大多方融資渠道，完善相關(guān)配套設(shè)施和法律管理制度。探析了公主嶺市土地銀行的發(fā)展情況，分析了土地銀行現(xiàn)存的問題并提出建議，為吉林省農(nóng)村土地發(fā)展提供新思路，加速農(nóng)村整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：土地銀行;農(nóng)村金融;公主嶺市

農(nóng)村土地銀行作為土地金融的創(chuàng)新形式，成為解決“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵。土地銀行在我國農(nóng)村普遍實(shí)行，使得土地資源得到充分利用。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，需要不斷推出適合農(nóng)村發(fā)展的金融產(chǎn)品。農(nóng)村土地金融作為農(nóng)村金融中最基礎(chǔ)的一環(huán)，土地銀行的成立成為了“三農(nóng)”問題的重大突破口，在全國開始大力推行。土地銀行是主要經(jīng)營土地存貸及與土地有關(guān)的長(zhǎng)期信用業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)。中介機(jī)構(gòu)會(huì)根據(jù)土地的地理位置、升值潛力、肥沃程度等進(jìn)行考核和評(píng)估并提出合理的價(jià)格。農(nóng)民可以把土地存入土地銀行并收取利息，土地銀行則把土地出租給需要種植的農(nóng)戶，實(shí)現(xiàn)土地的有效流轉(zhuǎn)和利用[1]。

吉林省作為我國的農(nóng)業(yè)大省，解決農(nóng)村土地金融問題對(duì)于推進(jìn)吉林省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型、促進(jìn)糧食增產(chǎn)具有十分重要的意義。公主嶺市作為吉林省糧食產(chǎn)量的主產(chǎn)區(qū)，具有耕地面積31.6萬hm2，糧食種植面積30.5萬hm2，占耕地面積的96%，糧食產(chǎn)量穩(wěn)定在120億kg以上階段性水平，其中玉米占糧食總產(chǎn)的95%以上，是我國的“玉米之鄉(xiāng)”。土地對(duì)于農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展起著至關(guān)重要的作用，農(nóng)村土地的利用關(guān)系到農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入，加強(qiáng)公主嶺市的土地金融建設(shè)可以促進(jìn)農(nóng)村整體發(fā)展。

1? 公主嶺市土地銀行發(fā)展現(xiàn)狀

1.1? 情況簡(jiǎn)介

在公主嶺市31.6萬hm2的耕地中，有1/3的耕地實(shí)現(xiàn)了流轉(zhuǎn)，按照土地適度規(guī)模經(jīng)營的標(biāo)準(zhǔn)，流轉(zhuǎn)面積在3.3 hm2以上的達(dá)4 867 hm2。按照公主嶺市的標(biāo)準(zhǔn)，流轉(zhuǎn)面積在50 hm2以上的在2 000 hm2左右，但全市大量的耕地仍然是碎片化分布，而且經(jīng)營效率普遍較低。公主嶺市從2014年開始廣泛借鑒國內(nèi)外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，深入探索土地股權(quán)化流轉(zhuǎn)模式，充分考慮土地銀行的流轉(zhuǎn)功能、交易功能、融資功能，在范家屯鎮(zhèn)開展了土地銀行改革試點(diǎn)。利用國家農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策并結(jié)合當(dāng)?shù)厍闆r，以保護(hù)農(nóng)民利益為前提，積極調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與熱情，把分散在農(nóng)戶手中的碎片化土地集中起來[2]。2016年8月，吉林省農(nóng)村土地金融改革試點(diǎn)工作在公主嶺市范家屯鎮(zhèn)展開，公主嶺市范家屯鎮(zhèn)孟家農(nóng)民土地股份專業(yè)合作社揭牌儀式在公主嶺農(nóng)商銀行范家屯支行舉行，這標(biāo)志著農(nóng)地金融交易中心在公主嶺市成立，土地銀行開始正式在公主嶺市實(shí)行。范家屯鎮(zhèn)孟家村農(nóng)民土地股份專業(yè)合作社有21戶農(nóng)民，以4 hm2土地入股，吉林公主嶺市農(nóng)村商業(yè)銀行股份有限公司向合作社投入400萬元[3]。同時(shí)開展政企合作，引入“土流網(wǎng)”平臺(tái)作為線上交易中心來提供更多配套服務(wù)，引入了“互聯(lián)網(wǎng)+土地銀行”的新模式[4]。

1.2? 運(yùn)行模式

公主嶺市成立國有控股的土地資產(chǎn)經(jīng)營集團(tuán)有限公司，按照土地流轉(zhuǎn)政策，引導(dǎo)吸引農(nóng)戶以土地資產(chǎn)入股，集約土地資產(chǎn)。村民以4 hm2的土地入股范家屯鎮(zhèn)孟家農(nóng)民土地股份專業(yè)合作社，以土地承包經(jīng)營權(quán)入股“土地股份合作社”，將土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)資本化、股權(quán)化，通過土地流轉(zhuǎn)交易中心與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化開發(fā)公司依法簽訂協(xié)議進(jìn)行流轉(zhuǎn)、入股。

在依托農(nóng)民專業(yè)合作社的基礎(chǔ)上，土地銀行在政府引導(dǎo)下，結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展線上交易平臺(tái)。土流網(wǎng)作為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)綜合服務(wù)平臺(tái)，有效緩解土地流轉(zhuǎn)信息不對(duì)稱的問題，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)交易、資產(chǎn)評(píng)估、法律鑒證、物權(quán)融資等綜合功能。政府、銀行以及土流網(wǎng)的合作，順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的意愿，幫助農(nóng)民通過土地經(jīng)營權(quán)與企業(yè)進(jìn)行股份化合作，在保障了農(nóng)民權(quán)益的同時(shí)增加了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入。土地銀行與互聯(lián)網(wǎng)科技相結(jié)合，是緊跟當(dāng)下社會(huì)發(fā)展的創(chuàng)新模式。土流網(wǎng)在我國南方土地流轉(zhuǎn)項(xiàng)目中已經(jīng)比較普遍，公主嶺市發(fā)展的“互聯(lián)網(wǎng)+銀行”為東北其他農(nóng)村地區(qū)提出了可持續(xù)發(fā)展的農(nóng)村土地金融新模式[5]。

公主嶺市土地銀行劃分成3個(gè)子公司，即農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化開發(fā)有限公司、新型城鎮(zhèn)化置業(yè)有限公司。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心主要負(fù)責(zé)農(nóng)戶土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)服務(wù)，解決農(nóng)村土地信息發(fā)布、流轉(zhuǎn)、補(bǔ)償、交易的相關(guān)問題。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化開發(fā)有限公司主要吸納大型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料企業(yè)、農(nóng)副產(chǎn)品經(jīng)營、加工企業(yè)、新型農(nóng)民合作組織和流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民入股，形成耕種收、產(chǎn)供銷的一條龍服務(wù)體系，同時(shí)承接流轉(zhuǎn)土地如何有規(guī)模的整體經(jīng)營、為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化籌集資金、解決農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)、入股、增收、土地規(guī)?；咝Ы?jīng)營的問題。新型城鎮(zhèn)化置業(yè)有限公司作為在整體上進(jìn)行規(guī)劃的子公司，負(fù)責(zé)范家屯鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)民新型社區(qū)建設(shè)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)集聚、項(xiàng)目落地和工業(yè)化支撐，解決農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)后就業(yè)、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的問題。

2? 公主嶺市土地銀行發(fā)展存在問題

2.1? 法律不健全，相應(yīng)政策不完善

土地銀行發(fā)展形式多樣，但都面臨缺少相關(guān)法律保護(hù)的問題，政府出臺(tái)的相關(guān)配套政策也并不完善。吉林省曾出臺(tái)《公主嶺市農(nóng)村土地承包經(jīng)營確權(quán)登記頒證試點(diǎn)工作方案》和《關(guān)于扶持農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展的若干政策意見》，但土地銀行本身不同于商業(yè)銀行，沒有政府的大力支持作為后盾力量，缺少具體細(xì)致的政策意見，很難有序長(zhǎng)久發(fā)展。例如缺少相應(yīng)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策，保障農(nóng)民將土地流轉(zhuǎn)出去后可以進(jìn)行參保，防止因?yàn)樘厥獠豢煽挂蛩卦斐傻膿p失。給已經(jīng)將土地轉(zhuǎn)出的農(nóng)戶提供外出打工的機(jī)會(huì)并給予一定的補(bǔ)貼，這樣可以讓農(nóng)戶獲取更多收入，改善基本生活條件。農(nóng)民對(duì)于土地流轉(zhuǎn)的觀念還相對(duì)保守，對(duì)于新型土地銀行的認(rèn)識(shí)還不夠全面，如果有相關(guān)政策作為保障，可以讓農(nóng)民減少后顧之憂，提高農(nóng)戶把土地存入土地銀行的積極性，讓更多土地有效率、有規(guī)模地利用起來。

2.2? 缺乏統(tǒng)一管理，收益與風(fēng)險(xiǎn)不匹配

存入銀行的農(nóng)地情況不同、大小不一、潛力不同。對(duì)于土地的潛能和價(jià)值，沒有機(jī)構(gòu)對(duì)其進(jìn)行準(zhǔn)確評(píng)估?；诒Ｊ氐念A(yù)期估計(jì)，土地價(jià)值經(jīng)常會(huì)被低估，農(nóng)戶的收益也就相應(yīng)減少，這對(duì)農(nóng)戶來說是很不公平的。另外，商業(yè)銀行會(huì)受到銀監(jiān)會(huì)的監(jiān)督和管理，而土地銀行也應(yīng)由相應(yīng)的土地銀行監(jiān)督管理委員會(huì)進(jìn)行監(jiān)督，防止有惡意低估土地價(jià)值、降低農(nóng)戶收益、隨意轉(zhuǎn)租土地的情況發(fā)生。土地銀行作為服務(wù)型的企業(yè)，主要負(fù)責(zé)存貸工作，不會(huì)有其他的盈利收入。農(nóng)戶、村集體和政府集體入股合作社并按比例分紅，村集體注入的資金較少但分紅比例較大，農(nóng)戶的回報(bào)最少，收益分配不合理。

2.3? 融資渠道少，業(yè)務(wù)范圍窄

土地銀行業(yè)務(wù)范圍比商業(yè)銀行小，目前主要負(fù)責(zé)借貸方面的服務(wù)，主要承擔(dān)土地流轉(zhuǎn)的中介角色，本身沒有融資的功能，資金來源主要是農(nóng)戶、農(nóng)村集體和政府集資，融資渠道較少。農(nóng)戶所期望的規(guī)?；?jīng)營和管理都需要有充足的資金作為支撐，資金不充足，就不能有效擴(kuò)寬土地銀行的業(yè)務(wù)范圍。目前吉林省只有公主嶺市一處土地銀行試點(diǎn)，范家屯鎮(zhèn)的土地流轉(zhuǎn)目前只局限于本地，流動(dòng)性較弱，很難有外來資金投入，造成土地銀行業(yè)務(wù)相對(duì)獨(dú)立，影響土地銀行充分發(fā)揮其銀行職能。

3? 促進(jìn)公主嶺市土地銀行發(fā)展的對(duì)策建議

3.1? 加大政府支持力度，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范

土地銀行為了擴(kuò)展業(yè)務(wù)，更好服務(wù)“三農(nóng)”，就需要一定的資金作為支持。僅有農(nóng)戶和合作社的資金是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，政府也應(yīng)該加大支持力度，促進(jìn)土地銀行持續(xù)有序發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2018年末金融機(jī)構(gòu)人民幣各項(xiàng)貸款余額136.3萬億元，其中農(nóng)村（縣及縣以下）貸款余額26.64萬億元，僅占總體的20%。農(nóng)業(yè)貸款相比其他商業(yè)貸款比例小，收益較低，很少有大額的商業(yè)貸款投入農(nóng)地建設(shè)。農(nóng)村土地銀行與農(nóng)民的關(guān)系緊密，因此政府對(duì)于土地銀行的支持對(duì)農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)戶收益有密切的關(guān)系。有了政府支持，土地流轉(zhuǎn)相關(guān)信息也會(huì)更加公開、透明、及時(shí)，農(nóng)戶對(duì)土地銀行業(yè)務(wù)更有信心和積極性，能提高土地銀行對(duì)于土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的把控能力。

3.2? 統(tǒng)一管理，完善相關(guān)法律條例

土地潛力不同，不同的中介對(duì)土地的價(jià)格預(yù)估高低不一。土地價(jià)格需要由統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)評(píng)估定價(jià)，評(píng)估機(jī)構(gòu)要保證估價(jià)公平、公開、公正、合理。土地評(píng)估機(jī)構(gòu)可以與國家土地相關(guān)的部門合作，保證工作的高質(zhì)量、高效率開展。制定交易雙方都認(rèn)可的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格，提高土地流轉(zhuǎn)效率。

另外，在擁有政府支持的同時(shí)，還要進(jìn)一步完善土地銀行相關(guān)的法律管理?xiàng)l例，這對(duì)于保障農(nóng)戶的利益至關(guān)重要?？梢栽O(shè)立土地銀行監(jiān)管委員會(huì)，制定相關(guān)的懲罰制度，對(duì)惡意低估土地價(jià)值、降低農(nóng)戶收益、隨意轉(zhuǎn)租土地的行為進(jìn)行嚴(yán)格處罰。同時(shí)完善土地銀行相關(guān)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，從根本上保證農(nóng)戶出租土地的收益，有效規(guī)避農(nóng)戶土地出租的風(fēng)險(xiǎn)，保障農(nóng)戶的權(quán)益。給予出租土地農(nóng)戶一定的補(bǔ)貼保障，鼓勵(lì)出租土地的農(nóng)戶外出務(wù)工。農(nóng)民在務(wù)工的同時(shí)也會(huì)得到相應(yīng)的保障，加快了勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，推進(jìn)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)。

3.3? 拓展土地銀行業(yè)務(wù)，探索多元融資渠道

土地銀行以服務(wù)為目的，在原有中介流轉(zhuǎn)的業(yè)務(wù)基礎(chǔ)上，拓展其他服務(wù)農(nóng)業(yè)、農(nóng)戶的業(yè)務(wù)。通過研究對(duì)比國外土地銀行的相關(guān)業(yè)務(wù)，可以借鑒其運(yùn)行模式，發(fā)行商業(yè)銀行票據(jù)和債券，探索多元化的融資渠道，以滿足土地銀行對(duì)大量資金的需求。有了充足的資金作為保障，土地銀行可以發(fā)展更多業(yè)務(wù)，例如存款、貸款和銷售等，同時(shí)可以將土地資本化，發(fā)放土地債券。土地銀行可以開展土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)，為需要貸款的農(nóng)戶提供充足的資金，一方面可以滿足農(nóng)戶的需求，把閑置的土地充分利用起來，另一方面更有利于資源流動(dòng)，促進(jìn)農(nóng)村綜合發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。因此拓寬融資渠道是土地銀行不斷發(fā)展的基礎(chǔ)，要充分發(fā)揮其作為銀行的職能，建立完善的銀行體系，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

4? 結(jié)論

公主嶺市的土地銀行發(fā)展為吉林省土地金融改革作出了巨大貢獻(xiàn)。公主嶺市范家屯鎮(zhèn)根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r進(jìn)行改革創(chuàng)新，推出了“互聯(lián)網(wǎng)+銀行”的新型土地金融模式，實(shí)現(xiàn)機(jī)械化、科學(xué)化經(jīng)營，有效促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為吉林省土地金融改革提供了豐富的經(jīng)驗(yàn)。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，種植結(jié)構(gòu)難調(diào)整、土地規(guī)?；?jīng)營不完善、農(nóng)民增收速度緩慢等問題尤為突出，農(nóng)村金融產(chǎn)品單一、供給不足仍然是我國大部分農(nóng)村現(xiàn)存的問題，這些問題嚴(yán)重制約著公主嶺市率先實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

目前，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展越來越依賴金融產(chǎn)品和相關(guān)配套服務(wù)，對(duì)創(chuàng)新型多樣化的信貸產(chǎn)品的需求越來越迫切，要求多方面促進(jìn)農(nóng)業(yè)增收，使農(nóng)民增收和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。各省通過規(guī)范農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式，不斷探索農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)資本化、資本股權(quán)化的渠道，從而形成長(zhǎng)期穩(wěn)定的規(guī)模化經(jīng)營格局，改變農(nóng)戶分散經(jīng)營模式，變革生產(chǎn)關(guān)系，最終解放農(nóng)村生產(chǎn)力，增加農(nóng)民收入。

農(nóng)村土地金融創(chuàng)新改革是一項(xiàng)綜合性、政策性很強(qiáng)的系統(tǒng)工程，需要在實(shí)踐中不斷探索和積累經(jīng)驗(yàn)，需要政府的支持和社會(huì)各界的廣泛參與。要不斷完善土地金融的相關(guān)法律管理?xiàng)l例，補(bǔ)齊相應(yīng)的配套設(shè)施，保證土地信息全面、透明、公開，在正規(guī)平臺(tái)統(tǒng)一有序管理。土地問題是關(guān)乎民生的重要問題，是解決“三農(nóng)”問題的重要抓手。要考慮到農(nóng)民的弱質(zhì)性，以保證農(nóng)民利益不受損為前提，不斷增加農(nóng)民收入，充分利用好農(nóng)地，有效發(fā)展農(nóng)村金融。在不斷的嘗試中發(fā)掘出適宜我國農(nóng)村的“土地銀行”模式，探索我國農(nóng)村土地金融創(chuàng)新思路，為農(nóng)村土地金融發(fā)展、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)創(chuàng)造良好環(huán)境氛圍，使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展在農(nóng)村金融的推動(dòng)下更上一層樓。

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