從行政主導到制度化協(xié)同推進

摘要：數(shù)字革命需要政府從科層體制轉(zhuǎn)變?yōu)槿碌慕M織框架。政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型影響因素的相關(guān)研究表明，除了先進的技術(shù)支持外，實現(xiàn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型更需要通過推進機制去主動構(gòu)建與信息技術(shù)應(yīng)用相配套的組織制度、管理機制、組織架構(gòu)、組織文化及組織人員。在數(shù)字化轉(zhuǎn)型相對成功的背后，浙江構(gòu)建了較為完善的數(shù)字政府建設(shè)推進機制。這一推進機制的發(fā)展脈絡(luò)是逐漸由行政主導轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫然瘏f(xié)同推進，形成了涵蓋法制保障、領(lǐng)導體制、管理體制、跨部門在線協(xié)同機制、考核機制等方面的一整套較為成熟和定型的正式制度與管理機制，從而使立法部門與行政部門以及行政部門內(nèi)部各層級各部門在推進政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的過程中緊密協(xié)同，為數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供了穩(wěn)定的動力結(jié)構(gòu)。

關(guān)鍵詞：政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型;推進機制;行政主導;制度化協(xié)同

中圖分類號：D630.1? 文獻標志碼：A? 文章編號：1007-9092（2020）03-0026-007

數(shù)字革命是世界百年未有之大變局的關(guān)鍵變量。近年來，信息技術(shù)的發(fā)展驅(qū)動政府轉(zhuǎn)型駛?cè)肟燔嚨?，催生政府治理體系發(fā)生革命性變革①。從根本上講，這一變革需要政府管理從過去的科層化體制轉(zhuǎn)變?yōu)榫W(wǎng)絡(luò)化和以技術(shù)為依托的新組織框架②。為順應(yīng)這一趨勢，發(fā)達國家紛紛運用數(shù)字技術(shù)推動政府轉(zhuǎn)型。由此，“信息系統(tǒng)幾十年來一直是形成公共行政變革的重要因素，政府信息技術(shù)也成為當代公共服務(wù)系統(tǒng)理性和現(xiàn)代化變革的中心。”③與此同時，中國各級政府也大力發(fā)展電子政務(wù)。尤其是隨著近年來數(shù)字中國戰(zhàn)略的確立，各地政府相繼提出加快推進政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型，打造數(shù)字政府。然而，在這一改革熱潮中，出現(xiàn)了形式數(shù)字化、過度數(shù)字化、信息孤島化、建設(shè)封閉化等令人擔憂的問題，鐘偉軍：《公民即用戶：政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的邏輯、路徑與反思》，《中國行政管理》，2019年第10期。導致信息技術(shù)應(yīng)用的積極效應(yīng)往往局限于政府內(nèi)部。因此，在政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中，如何構(gòu)建完善的推進機制，使數(shù)字政府建設(shè)能真正落地見效，進而撬動政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化，便具有非常重要的意義。

一、政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型影響因素的理論研究回顧

技術(shù)與組織的關(guān)系最初是由企業(yè)管理學者提出的研究議題，之后這一議題逐步演化成社會科學和自然科學多個學科交匯的學術(shù)領(lǐng)域。該領(lǐng)域的重要研究分支是考察制約技術(shù)在組織中使用深度和應(yīng)用績效的影響因素。

技術(shù)革命引發(fā)組織模式、組織結(jié)構(gòu)的重大變化，這一命題已被大量研究所證實。然而，技術(shù)與組織之間并非單向因果性影響，因為任何一個組織的技術(shù)系統(tǒng)的選擇都受組織政治、交錯的利益關(guān)系以及制度安排的制約[美]W·理查德·斯科特、杰拉爾德·F·戴維斯：《組織理論：理性、自然與開放系統(tǒng)的視角》，高俊山譯，中國人民大學出版社2011年版，第159頁。。早期企業(yè)管理學者基于對企業(yè)技術(shù)引進的案例研究發(fā)現(xiàn)：對技術(shù)的選擇涉及三方面的考量，包括技術(shù)考量（例如物理上能否實現(xiàn)要做的事）、經(jīng)濟考量（例如能否獲得可觀的或組織能接受的效益）、政治或利益考量（例如對組織成員在組織中的地位有什么影響）Robert J. Thomas， What Machines Can't Do： Politics and Technology in the Industrial Enterprise， University of California Press， 1994， pp. 83.。對政府引入信息技術(shù)的研究同樣揭示出類似作用。美國學者簡·芳汀在其名著《構(gòu)建虛擬政府：信息技術(shù)與制度創(chuàng)新》中提出了一個分析框架——技術(shù)的執(zhí)行。這一框架指出技術(shù)不能決定它自己的發(fā)展歷程，相似的組織可能以相當不同的方式來使用相同的信息系統(tǒng)，一個信息系統(tǒng)的能力和潛力被系統(tǒng)的使用者執(zhí)行使用，原因在于制度以認知上、文化上、規(guī)范上以及社會結(jié)構(gòu)上的內(nèi)嵌等形式進入技術(shù)執(zhí)行框架，從而影響了被執(zhí)行的信息技術(shù)簡·芳汀：《構(gòu)建虛擬政府：信息技術(shù)與制度創(chuàng)新》，邵國松譯，中國人民大學出版社2010年版，第79-86頁。。因此，虛擬政府建設(shè)不僅需要再造工作流程，還應(yīng)從體制層面重建工作基礎(chǔ)，在管理層級上進行適應(yīng)信息化的根本性改革。數(shù)字治理理論的代表學者鄧利維教授也對數(shù)字化變革實施條件進行了分析，指出數(shù)字化發(fā)揮作用的關(guān)鍵在于實現(xiàn)政府部門組織機構(gòu)、組織內(nèi)部文化以及公民對政府運用信息技術(shù)態(tài)度的轉(zhuǎn)變，而真正的技術(shù)變化影響相對較小Patrick Dunleavy， Big Era Governance： IT Corporations，the State，and E-Governance， Oxford University Press， 2006， pp. 237.。相關(guān)研究證實了上述觀點，案例研究表明政府在改革中面臨的挑戰(zhàn)從來不是技術(shù)層面的，而是與行政過程再造、目標和責任界定等政府部門間、層級間的協(xié)調(diào)問題有關(guān)Ales Groznik & Peter Trkman， Upstream Supply Chain Management in E-government： The Case of Slovenia， Government Information Quarterly， Vol. 26， No. 3， Sep. 2009， pp. 459-467.。近年來，國內(nèi)學者也對影響政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型進程的相關(guān)因素進行了大量討論。一部分學者從“放管服”改革中信息技術(shù)應(yīng)用、數(shù)據(jù)共享的視角開展研究，探討影響技術(shù)運用與數(shù)據(jù)共享的制度和管理因素。郁建興等基于對浙江“最多跑一次”改革的考察指出，信息技術(shù)作用的發(fā)揮需要政府內(nèi)部治理機制的完善，包括強化縱向激勵的領(lǐng)導體制和建立優(yōu)化橫向部門間的協(xié)調(diào)機制郁建興等：《“最多跑一次”改革：浙江經(jīng)驗，中國方案》，中國人民大學出版社2019年版，第218頁。。李重照和黃璜對地方政府數(shù)據(jù)共享影響因素的研究同樣發(fā)現(xiàn)，在信息技術(shù)以外，戰(zhàn)略政策、法律法規(guī)、組織結(jié)構(gòu)、領(lǐng)導支持也對部門數(shù)據(jù)共享的廣度和深度具有重要影響。李重照、黃璜：《中國地方政府數(shù)據(jù)共享的影響因素研究》，《中國行政管理》，2019年第8期。另一部分學者在回顧總結(jié)電子政務(wù)發(fā)展歷程，分析現(xiàn)存困境的基礎(chǔ)上也不約而同地指出，電子政務(wù)未來發(fā)展需要強化體制機制保障，包括完善頂層設(shè)計、加快法律法規(guī)“立改廢”、強化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、明確部門間職責分工、推動業(yè)務(wù)協(xié)同等，從而實現(xiàn)技術(shù)應(yīng)用與政府轉(zhuǎn)型的良性互動翟云：《改革開放40年來中國電子政務(wù)發(fā)展的理論演化與實踐探索：從業(yè)務(wù)上網(wǎng)到服務(wù)上網(wǎng)》，《電子政務(wù)》，2018年第12期;王偉玲：《加快實施數(shù)字政府戰(zhàn)略：現(xiàn)實困境與破解路徑》，《電子政務(wù)》，2019年第12期。。

綜上所述，技術(shù)變革和技術(shù)運用盡管重要，但卻不是成功進行政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的充分條件。為了順利實現(xiàn)政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型，更需要有與信息技術(shù)應(yīng)用相配套的組織制度、管理機制、組織架構(gòu)、組織文化及組織人員。而這些與數(shù)字化轉(zhuǎn)型相耦合的組織制度、管理機制、組織架構(gòu)、組織文化及組織人員的形成或培育，在科層組織的強大慣性下，顯然難以僅僅通過誘致性制度變遷的方式自發(fā)生成，而在更大程度上需要通過數(shù)字化轉(zhuǎn)型推進機制去主動構(gòu)建。

二、構(gòu)建政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型推進機制的浙江實踐

浙江是全國政府創(chuàng)新最活躍的省份，多年來持續(xù)以互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和思維推動“放管服”改革深化，政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型一直走在全國前列，多次在國家行政學院等發(fā)布的省級政府網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)能力排名中居首，并在中國社科院發(fā)布的《2019年中國數(shù)字政府建設(shè)指數(shù)報告》中排名全國第一。在數(shù)字化轉(zhuǎn)型相對成功的背后，浙江不斷探索創(chuàng)新，構(gòu)建了較為完善的數(shù)字政府建設(shè)推進機制。

（一）“最多跑一次”改革起步階段的政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型推進機制

浙江大力推進政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型始于“最多跑一次”改革之后。由于以“最多跑一次”的改革目標作為改革名稱，從而讓群眾和企業(yè)對改革形成了很高的心理預期，使改革成為一場沒有退路的攻堅戰(zhàn)何顯明、張鳴：《重塑政府改革的邏輯：以“最多跑一次”改革為中心的討論》，《治理研究》，2018年第1期。。在這種情況下，更多依靠網(wǎng)絡(luò)等信息化方式讓群眾少跑腿甚至不跑腿，并通過數(shù)據(jù)共享實現(xiàn)部門業(yè)務(wù)協(xié)同，便成為改革破題的必然選擇。于是，數(shù)據(jù)共享的廣度和深度成為決定“最多跑一次”改革成敗的鑰匙。然而，數(shù)據(jù)作為部門核心“戰(zhàn)略資產(chǎn)”，是部門在政策制定和執(zhí)行中鞏固并擴大自身利益的博弈籌碼，因而職能部門大多缺乏內(nèi)生動力開展數(shù)據(jù)共享。在部門本位主義與改革目標嚴重錯位的局面下，相關(guān)研究表明：“組織是否能夠為達到理想生存狀態(tài)而進行必要的創(chuàng)新和持續(xù)性創(chuàng)新活動，正是取決于機構(gòu)領(lǐng)導者”[美]保羅·萊特：《持續(xù)創(chuàng)新：打造自發(fā)創(chuàng)新的政府和非營利組織》，張秀琴譯，中國人民大學出版社2004年版，第133頁。。而在中國國情下，政府改革的啟動實施更加依賴于黨委、政府領(lǐng)導的改革勇氣與創(chuàng)新決策，即通過發(fā)揮黨政領(lǐng)導特別是黨政“一把手”總攬全局的協(xié)調(diào)作用調(diào)動各種行政資源以推動改革有效實施。這種改革推進的“行政主導”能夠在短時間內(nèi)形成自上而下的強大壓力和激勵，同時具有時效性和動態(tài)適應(yīng)性等優(yōu)勢周志忍、徐艷晴：《政府績效管理的推進機制：中美比較的啟示》，《中國行政管理》，2018年第7期。。因此，在“最多跑一次”改革起步階段，行政主導成為當時浙江推進以數(shù)據(jù)共享為主要內(nèi)涵的政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的基本方式。

第一，明確由各級政府主要領(lǐng)導負責推進數(shù)據(jù)共享工作?！白疃嗯芤淮巍备母飭雍?，省政府迅速建立了相應(yīng)領(lǐng)導體制，省委副書記、省長袁家軍堅持每兩個月召開一次由各廳局負責人參加的“打破信息孤島、實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，推進‘最多跑一次改革”專題會議，同時省委常委、常務(wù)副省長馮飛每月召開工作例會。這一領(lǐng)導體制的建立極大地增強了數(shù)據(jù)共享工作的權(quán)威性，并使市縣層面難以觸動的部門信息系統(tǒng)打通等頂層問題得到有效緩解。在省級層面領(lǐng)導體制建立之后，市縣兩級政府也紛紛建立了政府一把手主抓數(shù)據(jù)共享工作的領(lǐng)導體制。而且，由于市縣兩級政府推動“最多跑一次”改革的日常辦事機構(gòu)（即“跑改辦”）設(shè)于行政服務(wù)中心，且行政服務(wù)中心黨組書記或主任規(guī)定由位列黨委常委的常務(wù)副市長或副縣長兼任，這就使得掣肘“最多跑一次”改革推進的數(shù)據(jù)共享等數(shù)字化轉(zhuǎn)型方面問題還會得到常務(wù)副市長或副縣長的高度關(guān)注，并以各種有力方式進行協(xié)調(diào)解決。

第二，成立推進數(shù)據(jù)共享工作專班并實體運作。作為具有中國特色的術(shù)語，工作專班指為推進某項工作而特地組建的工作團隊。隨著數(shù)據(jù)共享重要性日益突出，浙江省、市、縣三級政府幾乎都成立了數(shù)據(jù)共享工作專班，并在明確具體任務(wù)和時間節(jié)點的基礎(chǔ)上實行實體運作、“掛圖作戰(zhàn)”。專班成員通常由數(shù)據(jù)資源管理機構(gòu)、行政服務(wù)中心以及職能部門的相關(guān)領(lǐng)導、業(yè)務(wù)和技術(shù)骨干組成，以集中時間、集中人力、集中物力、集中攻關(guān)的方式協(xié)同攻堅系統(tǒng)對接、數(shù)據(jù)共享方面問題，在短時間內(nèi)顯著提升了圍繞辦事事項的數(shù)據(jù)整合、系統(tǒng)對接及開發(fā)效率，并加快了政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型所必需的各類公共數(shù)據(jù)庫與應(yīng)用支撐系統(tǒng)的建設(shè)步伐。

第三，強化督查考核的導向作用。以考評驅(qū)動工作是我國政府管理的重要特色鄭方輝、廖鵬洲：《政府績效管理：目標、定位與頂層設(shè)計》，《中國行政管理》，2013年第5期。，可以強化政府對其下級（部門）的“內(nèi)控”管理，進一步增強行政主導的改革推進力度。而考核指標體系更是政府工作的“指揮棒”，直接反映出黨委、政府的關(guān)注重點。“最多跑一次”改革啟動后，浙江省、市、縣三級政府通過修訂完善各類督查考核的評價方式，積極推動系統(tǒng)對接和數(shù)據(jù)共享。以省政府為例，首先在設(shè)區(qū)市經(jīng)濟工作責任考核中將系統(tǒng)對接和數(shù)據(jù)共享作為“最多跑一次”改革的一級指標單獨列出，其后又專門發(fā)布“最多跑一次”改革考核指標體系，其中推進系統(tǒng)對接和數(shù)據(jù)共享專門列為一個維度進行細化測評。

（二）“最多跑一次”改革深化階段的政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型推進機制

政府改革是一個持續(xù)漸進的過程，需要長期堅持并不懈推進，才能保證改革目標最終實現(xiàn)潘小娟：《中國政府改革七十年回顧與思考》，《中國行政管理》，2019年第10期。。盡管行政主導雷厲風行、立竿見影，但也容易導致改革的不可持續(xù)性難題，有違政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型所追求的服務(wù)管理水平持續(xù)迭代升級。在深化“最多跑一次”改革的過程中，浙江政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的推進也更多轉(zhuǎn)向制度推動，形成了一系列更加成熟更加定型的正式制度與管理機制。

在法制保障方面，出臺推動政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的法規(guī)、規(guī)章。法律法規(guī)是實現(xiàn)政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型規(guī)范有序的前提。在法規(guī)方面，浙江制定《浙江省保障“最多跑一次”改革規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），并于2019年1月1日起施行?！兑?guī)定》專設(shè)一章“數(shù)據(jù)共享”，對“最多跑一次”改革過程中推動公共數(shù)據(jù)和電子政務(wù)統(tǒng)籌建設(shè)與資源整合的經(jīng)驗做法予以固化，并為數(shù)字政府標準化、規(guī)范化建設(shè)作出原則性規(guī)定。例如，《規(guī)定》要求由省公共數(shù)據(jù)工作機構(gòu)建立統(tǒng)一的綜合數(shù)據(jù)信息資源庫，公共數(shù)據(jù)以共享為原則、不共享為例外;同時明文規(guī)定政府加強公共數(shù)據(jù)平臺標準化建設(shè)，構(gòu)建跨部門、跨層級、跨領(lǐng)域的標準模型。在規(guī)章方面，浙江出臺國內(nèi)首個省級層面的公共數(shù)據(jù)和電子政務(wù)管理辦法——《浙江省公共數(shù)據(jù)和電子政務(wù)管理辦法》（以下簡稱《辦法》）。該《辦法》對公共數(shù)據(jù)獲取、歸集、共享、開放、應(yīng)用等各個環(huán)節(jié)的管理作出了細致的規(guī)范。更關(guān)鍵的是，在推進電子政務(wù)集約建設(shè)上，《辦法》要求對電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)、政務(wù)云平臺、公共數(shù)據(jù)平臺和容災(zāi)備份中心等建設(shè)實行統(tǒng)一規(guī)劃，并強調(diào)統(tǒng)籌建設(shè)一體化網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)平臺，各級政府按照浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)的規(guī)范要求建立網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)體系，從而為持續(xù)推進政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型奠定了基礎(chǔ)。

在領(lǐng)導體制方面，實現(xiàn)政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型領(lǐng)導體制的制度化。隨著打破信息孤島取得階段性成果和政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型緊迫性日益突出，2018年5月起“打破信息孤島、實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，推進‘最多跑一次改革”專題會議正式更名為“深化‘最多跑一次改革，推進政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型”專題會議。該專題會議繼續(xù)由省長主持，每兩個月定期召開，主要研究部署數(shù)字政府建設(shè)的實現(xiàn)路徑、重點項目、技術(shù)支撐、保障體系等問題。同時，仍由常務(wù)副省長每個月召開數(shù)字政府建設(shè)工作例會，聽取各部門工作落實情況匯報。在此基礎(chǔ)上，為了進一步統(tǒng)籌配置各種資源，浙江于2018年7月成立政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型工作領(lǐng)導小組，由省長任組長，常務(wù)副省長任副組長，相關(guān)廳局負責人為成員，負責領(lǐng)導和統(tǒng)籌全省的數(shù)字政府建設(shè)。此后，浙江各設(shè)區(qū)市和縣（市、區(qū)）紛紛成立政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型工作領(lǐng)導小組，有效落實推進數(shù)字化轉(zhuǎn)型的“一把手”責任制。通過設(shè)立政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型工作領(lǐng)導小組，數(shù)字化轉(zhuǎn)型工作實現(xiàn)了著名學者鄭永年所稱的“制度集權(quán)”，有利于進一步打破部門利益。在此基礎(chǔ)上，定期召開的專題會議、工作例會，使領(lǐng)導小組運行規(guī)范化、程序化，能夠定期對數(shù)字化轉(zhuǎn)型中的重要問題進行決策商議與部署，并將各部門的意見進行有效整合，從而實現(xiàn)對政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的制度化領(lǐng)導，保障數(shù)字政府建設(shè)的協(xié)同高效。

在管理體制方面，優(yōu)化涉及政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的機構(gòu)設(shè)置與職能配置。一方面，浙江以十九大后的機構(gòu)改革為契機實現(xiàn)全省數(shù)據(jù)管理機構(gòu)的升格單設(shè)，加強牽頭機構(gòu)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。截至2019年初，浙江省、市、縣三級均組建了專門的數(shù)據(jù)管理機構(gòu)，整合原先分散在不同部門的公共數(shù)據(jù)管理、電子政務(wù)管理、政務(wù)信息化建設(shè)等職責。其中，省大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局于2018年10月正式成立，主要職責為加強互聯(lián)網(wǎng)與政務(wù)服務(wù)的深度融合，統(tǒng)籌管理公共數(shù)據(jù)資源和電子政務(wù)，加快推進政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型。在設(shè)區(qū)市層面，所有設(shè)區(qū)市均成立專門的數(shù)據(jù)管理機構(gòu)，并基本都由任市委常委的常務(wù)副市長直接分管。另一方面，結(jié)合機構(gòu)改革浙江進一步理順各部門在政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型中的主要職責和責任分工，強化各部門協(xié)同聯(lián)動。如在省級層面，明確由省政府辦公廳負責政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的組織協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌推進工作;省發(fā)展改革委、省財政廳負責協(xié)同做好電子政務(wù)項目立項、預算等管理工作;省市場監(jiān)管局負責牽頭推進政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型標準體系建設(shè)工作;省司法廳負責加強法制保障工作，清理不適應(yīng)政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型要求的行政規(guī)范性文件;省人力社保廳負責研究制定政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型人才培養(yǎng)、隊伍建設(shè)的方案。

在跨部門在線協(xié)同機制固化方面，以大平臺、大系統(tǒng)建設(shè)為抓手創(chuàng)新豐富多部門多業(yè)務(wù)的協(xié)同式、場景化應(yīng)用。從國內(nèi)外發(fā)展趨勢看，大數(shù)據(jù)、大平臺、大系統(tǒng)已經(jīng)成為當前推動電子政務(wù)創(chuàng)新發(fā)展的主要思路翟云：《改革開放40年來中國電子政務(wù)發(fā)展的理論演化與實踐探索：從業(yè)務(wù)上網(wǎng)到服務(wù)上網(wǎng)》，《電子政務(wù)》，2018年第12期。。浙江順勢而為、乘勢而上，從2018年下半年開始圍繞經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、公共服務(wù)、社會管理、生態(tài)環(huán)境保護、政府自身運行6大領(lǐng)域，組織實施政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型“8+13”重大項目8個標志性重大項目為一體化互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)平臺、“浙政釘”掌上辦公平臺、“基層治理四平臺”信息化系統(tǒng)、統(tǒng)一政務(wù)咨詢投訴舉報平臺、經(jīng)濟運行監(jiān)測分析數(shù)字化平臺、公共信用信息平臺、統(tǒng)一行政執(zhí)法監(jiān)管平臺、生態(tài)環(huán)境保護協(xié)同管理系統(tǒng)。。在所有重大項目方案確定與實施過程中，浙江均梳理編制并嚴格落實業(yè)務(wù)協(xié)同模型、數(shù)據(jù)共享模型。具體而言，業(yè)務(wù)協(xié)同模型在梳理部門共性業(yè)務(wù)需求的基礎(chǔ)上，以服務(wù)對象為中心確定政府職能履行的通用共用工作模塊及業(yè)務(wù)事項，并進行系統(tǒng)化、全局化的業(yè)務(wù)流程優(yōu)化設(shè)計，從而打破條塊分割、單部門內(nèi)循環(huán)履職模式。數(shù)據(jù)共享模型則明確部門履職的數(shù)據(jù)需求、共享規(guī)則、數(shù)據(jù)指標、數(shù)據(jù)接口、數(shù)據(jù)集成與共享方式等。通過上述工作，重大項目上線運行后進一步推動了部門履職核心業(yè)務(wù)的數(shù)字化，而且以多部門多業(yè)務(wù)的協(xié)同式、場景化應(yīng)用顯著加快了部門間的數(shù)據(jù)融通和業(yè)務(wù)融合。在“一網(wǎng)通用”“一網(wǎng)共享”的過程中，跨部門在線協(xié)同機制不斷建立健全，數(shù)字化轉(zhuǎn)型推進力度持續(xù)加大。

在考核機制方面，通過構(gòu)建科學規(guī)范的考評體系驅(qū)動政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型提質(zhì)增效?；谡當?shù)字化轉(zhuǎn)型“四橫三縱”七大體系，浙江分別在地市層面和部門層面構(gòu)建數(shù)字化轉(zhuǎn)型的指數(shù)評價體系。評價體系從“過程+結(jié)果”的立體視角出發(fā)，包括體制機制完備度、業(yè)務(wù)應(yīng)用成效度、應(yīng)用支撐整合度、公共數(shù)據(jù)整合度、基礎(chǔ)設(shè)施整合度5個一級指標，通過層層分解，在地市層面形成由17個二級指標、35個三級指標、80個四級指標組成的評價體系;在部門層面形成由17個二級指標、34個三級指標、81個四級指標組成的評價體系。通過運用評價體系，各地市、各部門的數(shù)字化轉(zhuǎn)型的工作成效得以量化展現(xiàn)。在此基礎(chǔ)上，浙江創(chuàng)建“賽馬機制”，將各地各部門數(shù)字化轉(zhuǎn)型的評價結(jié)果尤其是重點領(lǐng)域、重點項目的評價結(jié)果進行全省晾曬，晾趨勢曬問題，找差距補短板，使各地市各部門在推動政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的過程中形成爭先進位、比學趕超的良好氛圍，從而有效驅(qū)動政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型工作提質(zhì)增效。與此同時，浙江推動政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型考核與政府績效管理有機結(jié)合。在2019年最新修訂的《浙江省政府部門績效考核評價辦法》中，“數(shù)字化轉(zhuǎn)型”被新設(shè)為二級指標，重點考核各部門以“最多跑一次”改革為牽引，在推進數(shù)據(jù)資源共享、“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”、業(yè)務(wù)流程優(yōu)化再造、電子政務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的工作進展和工作成效，進一步推動了數(shù)字化轉(zhuǎn)型考核邁向規(guī)范化和日?；瑢τ陟柟谈母锍晒l(fā)揮了重要作用。

三、構(gòu)建浙江政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型推進機制的基本經(jīng)驗

縱觀浙江政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型推進機制的發(fā)展歷程，可以發(fā)現(xiàn)一個基本的脈絡(luò)是逐漸由行政主導轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫然瘏f(xié)同推進，實現(xiàn)了推進動力的“二次點火”與結(jié)構(gòu)優(yōu)化。具體而言，這種制度化協(xié)同推進一方面體現(xiàn)為立法部門與行政部門的協(xié)同推進，另一方面體現(xiàn)為行政部門內(nèi)部各層級、各部門的協(xié)同推進。

一是在數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中立法部門與行政部門協(xié)同推進，以改革和法治的良性互動強化改革動力。在浙江政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中，作為立法部門的人大不僅其成員積極參與“最多跑一次”改革督查，督促各級、各部門解決信息孤島等問題，更重要的是省人大還專門制定《浙江省保障“最多跑一次”改革規(guī)定》，以地方立法的權(quán)威性固化“最多跑一次”改革過程中政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的成功做法，并對下一步數(shù)字政府標準化、規(guī)范化建設(shè)立規(guī)定矩、提供引領(lǐng)。這種“在法治下推進改革，在改革中完善法治”的良性互動使立法部門與行政部門在推進數(shù)字化轉(zhuǎn)型方面形成了一種“伙伴”關(guān)系，探索出了一條區(qū)別于西方立法主導或行政主導非此即彼的模式，從而使推進改革的各股力量不斷匯聚強化。

二是在數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中政府各層級、各部門協(xié)同推進，以“全政府”整體合力強化改革動力。首先，政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型工作領(lǐng)導小組的設(shè)立及規(guī)范化運作，使推進政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的權(quán)力中心能夠保持較高穩(wěn)定性，并能夠統(tǒng)籌各方面資源克服科層制體制下部門既得利益，為數(shù)字化轉(zhuǎn)型的持續(xù)性、整體性推進提供了強有力的領(lǐng)導保障。其次，數(shù)據(jù)管理機構(gòu)的建立以及相關(guān)部門的職責厘清為協(xié)同推進政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型奠定了組織基礎(chǔ)。研究表明，行政服務(wù)中心、數(shù)據(jù)資源管理局等整合型機構(gòu)具有較強意愿推動政府改革郁建興等：《“最多跑一次”改革：浙江經(jīng)驗，中國方案》，中國人民大學出版社2019年版，第214頁。。在數(shù)字化轉(zhuǎn)型深化過程中，以統(tǒng)籌管理公共數(shù)據(jù)資源和電子政務(wù)建設(shè)為使命的數(shù)據(jù)管理機構(gòu)的全面建立，為政府各部門數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中的協(xié)調(diào)、指導和技術(shù)支持夯實了組織基礎(chǔ)，同時也起到對職能部門的“外部”約束作用。此外，結(jié)合機構(gòu)改革優(yōu)化調(diào)整其他相關(guān)部門推進數(shù)字化轉(zhuǎn)型的職能配置又進一步促使各部門在轉(zhuǎn)型進程中更好地分工合作、協(xié)調(diào)聯(lián)動。第三，跨部門在線協(xié)同機制和考核機制的建立健全，為政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供了“自動”“互動”“他動”整體合力。一方面，大平臺、大系統(tǒng)的建設(shè)運行使部門能夠更為高效地完成業(yè)務(wù)履行，進而形成對部門以數(shù)字化方式履職的“粘性”，從而激發(fā)起部門推動核心業(yè)務(wù)數(shù)字化的內(nèi)在動力。同時，以“數(shù)字政府即平臺”的方式使多部門通過平臺在線協(xié)同完成復雜事項履行，從而使部門在“互動”中相互學習、相互借鑒。另一方面，考核機制的完善又從外部倒逼各部門保質(zhì)保量完成數(shù)字化轉(zhuǎn)型考核任務(wù)并互相競爭。由此，“自動”“互動”“他動”三股動力有效匯聚，形成推進政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的整體合力。

歷史制度主義的研究表明，制度形成之后，在路徑依賴下具有穩(wěn)定發(fā)展的正常時期，與此同時還存在著制度斷裂的關(guān)鍵節(jié)點彭海雄：《路徑依賴、關(guān)鍵節(jié)點與近代廣州公共衛(wèi)生制度變遷——基于歷史制度主義的分析》，《華南師范大學學報（社會科學版）》，2019年第4期。。浙江政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的啟動實施與黨的十八大以來我國進入全面深化改革新時代有著密切關(guān)聯(lián)。在深化“放管服”改革的過程中，浙江率先全面推進“最多跑一次”改革，以外置壓力構(gòu)建最強倒逼機制，確立最直觀的改革評判標準，將政府效能改革推向極限值何顯明、張鳴：《重塑政府改革的邏輯：以“最多跑一次”改革為中心的討論》，《治理研究》，2018年第1期。。與此同時，通過數(shù)據(jù)共享“讓數(shù)據(jù)跑路”的緊迫性日益突出，浙江隨之通過行政主導的方式，以最大的決心和力度啟動以數(shù)據(jù)共享為主要內(nèi)涵的政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型，初步打破科層制下部門本位主義的慣性與各層級、各部門“集體行動的困境”。隨著轉(zhuǎn)型的深入，浙江政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型推進機制又逐漸從行政主導轉(zhuǎn)型升級為制度化協(xié)同推進，形成了涵蓋法制保障、領(lǐng)導體制、管理體制、跨部門在線協(xié)同機制、考核機制等方面的一整套較為成熟和定型的正式制度與管理機制，進一步推動了浙江數(shù)字政府建設(shè)從夯基壘臺的數(shù)據(jù)共享階段全面轉(zhuǎn)入綜合集成出成果的業(yè)務(wù)協(xié)同階段，促進了業(yè)務(wù)流程的重塑以及“數(shù)字”與“政府”的有機融合。而制度變遷存在著自我增強或正反饋機制。用著名政治學家蓋伊·彼得斯的話來說，“一旦政府在某個政策領(lǐng)域做出了最初的政策和制度選擇，那么除非有足夠的力量克服最初創(chuàng)造的慣性，否則這一模式將持續(xù)下去”Guy Peters， Institutional Theory in Political Science： The New Institutionalism， Wellington House， 1999， pp. 69.。由此，浙江政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型在穩(wěn)定的動力結(jié)構(gòu)推動下，形成了持續(xù)向前發(fā)展的不可逆轉(zhuǎn)之勢。

四、加快邁向數(shù)字政府：政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型推進機制的發(fā)展展望

盡管浙江在政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型推進機制的構(gòu)建上已取得明顯進展，在實踐中發(fā)揮了良好效果，但與學術(shù)界所倡導的從體制層面重建工作基礎(chǔ)，在管理層面進行適應(yīng)信息化的根本性改革仍有一定距離。下一階段，應(yīng)在打造數(shù)字政府的牽引下進一步優(yōu)化數(shù)字化轉(zhuǎn)型的推進機制。

首先，加快政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的法規(guī)制度建設(shè)。在法規(guī)方面，應(yīng)出臺專門推動政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的地方性法規(guī)，對數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)界定、數(shù)據(jù)共享開放、數(shù)據(jù)隱私保護、政企責任歸屬等方面進行明確規(guī)范，并納入人工智能、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈、5G等新技術(shù)推廣應(yīng)用的內(nèi)容。在制度方面，應(yīng)建立健全政府信息公開制度、信息知識產(chǎn)權(quán)保護制度、個人隱私數(shù)據(jù)保護制度、公共數(shù)據(jù)開放負面清單制度、數(shù)字政府標準化建設(shè)制度。通過健全政府信息公開制度，壓實政府部門公開信息的責任，確保政府各部門所發(fā)布信息的合法性、真實性和權(quán)威性;通過建立健全信息知識產(chǎn)權(quán)保護制度，明確政府信息產(chǎn)權(quán)歸屬，拓展政府部門間資源共享、信息互聯(lián)互通的法制途徑;通過建立健全個人隱私數(shù)據(jù)保護制度，保護公民隱私，提升公眾對數(shù)字政府建設(shè)信任度;通過建立健全公共數(shù)據(jù)開放負面清單制度，形成對應(yīng)公開而未公開數(shù)據(jù)的部門的輿論壓力、追責壓力，倒逼公共數(shù)據(jù)共享開放力度的進一步加大;通過建立健全數(shù)字政府標準化建設(shè)制度，明確政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型總體標準、技術(shù)標準、數(shù)據(jù)標準、業(yè)務(wù)應(yīng)用標準、管理標準、服務(wù)標準等內(nèi)容，提升數(shù)字政府建設(shè)的通用性、可擴展性。

其次，完善政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的領(lǐng)導、組織、咨詢體系。在領(lǐng)導體系方面，應(yīng)在各級政府及其組成部門建立首席信息官制度，并通過法規(guī)規(guī)章明確首席信息官的地位和職責?；谡紫畔⒐僦贫鹊膰H經(jīng)驗，建議首席信息官應(yīng)進入各級政府或部門領(lǐng)導班子，負責統(tǒng)籌協(xié)調(diào)數(shù)字政府建設(shè)政策的制定、公共數(shù)據(jù)的開放共享、數(shù)字化項目的總體推進以及決策、管理過程中數(shù)字思維和數(shù)據(jù)工具的引入。在組織體系方面，按照整體政府的理念深入推進機關(guān)內(nèi)部“最多跑一次”改革。一方面，進一步推進跨部門業(yè)務(wù)協(xié)同流程再造，通過實施機關(guān)內(nèi)部“最多跑一次”重大項目，加快對跨部門業(yè)務(wù)協(xié)同流程的梳理，明確、優(yōu)化跨部門業(yè)務(wù)的協(xié)同關(guān)系，進而形成標準化、最優(yōu)化的跨部門業(yè)務(wù)協(xié)同機制;另一方面，對跨部門業(yè)務(wù)協(xié)同機制進行數(shù)字賦能、綜合集成，優(yōu)化完善機關(guān)內(nèi)部“最多跑一次”系統(tǒng)功能，構(gòu)建跨層級、跨部門在線實時聯(lián)動的協(xié)同辦公體系。在咨詢體系方面，設(shè)立政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型咨詢委員會，下設(shè)理論、技術(shù)、法律、倫理等專家組，聘請專家學者、數(shù)字經(jīng)濟企業(yè)負責人擔任委員，并由政府首席信息官定期召集開會，強化政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的理論框架、技術(shù)體系及法規(guī)制度供給。

第三，加強政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的人才隊伍建設(shè)。首先，完善公務(wù)員隊伍數(shù)字素養(yǎng)培訓體系。各級黨委應(yīng)出臺干部數(shù)字素養(yǎng)提升的教育培訓實施意見，將數(shù)字化技能培養(yǎng)納入干部培訓、考核計劃和各級黨校、行政學院教學體系，重點圍繞領(lǐng)導干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”開展集中培訓，突出互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能、5G等新技術(shù)運用，進而通過領(lǐng)導干部的示范引領(lǐng)作用重構(gòu)政府組織文化。同時，聯(lián)合高校、黨校和研究機構(gòu)編寫政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的專著、教材、最佳案例匯編，制作指導視頻，在更大范圍普及數(shù)字化轉(zhuǎn)型的相關(guān)知識和技能，使成功經(jīng)驗得到有效復制推廣。其次，應(yīng)加大引入數(shù)字人才。短期可采取開辟綠色通道招聘、聘用制、雇員制等多種方式吸引政府急需的數(shù)字人才，尤其在數(shù)據(jù)管理部門、行政服務(wù)中心、信息中心等機構(gòu)探索實行特崗特聘制度。從長遠看應(yīng)制定數(shù)字人才長期培養(yǎng)規(guī)劃，鼓勵高校設(shè)立數(shù)字化相關(guān)專業(yè)學科，采取定向培養(yǎng)、委托培養(yǎng)等方式，加大對數(shù)字政府領(lǐng)域人才培養(yǎng)力度。

（責任編輯：石洪斌）