“十四五”時(shí)期我國旅游業(yè)的發(fā)展環(huán)境與核心命題

宋瑞

“十四五”時(shí)期是我國邁向社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要時(shí)期，也是轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動(dòng)力的關(guān)鍵時(shí)期。面對世界大變局和更加復(fù)雜的外部環(huán)境，面對二戰(zhàn)以來最嚴(yán)重的全球危機(jī)——新冠肺炎疫情大流行，要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、滿足人民對美好生活更多期盼的既定目標(biāo)，包括旅游業(yè)在內(nèi)的各個(gè)領(lǐng)域皆須審時(shí)度勢，客觀分析未來5年內(nèi)外環(huán)境的變化，并對關(guān)乎全局的核心命題做出理性思考和系統(tǒng)部署。

一、 “十四五”時(shí)期我國旅游業(yè)的發(fā)展環(huán)境

對“十四五”時(shí)期我國旅游業(yè)發(fā)展環(huán)境的分析，可從國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國家戰(zhàn)略布局、世界旅游格局、文旅深度融合、疫情中期影響等5個(gè)維度展開。

從國民經(jīng)濟(jì)角度來看，“十四五”時(shí)期，我國經(jīng)濟(jì)由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，這意味著經(jīng)濟(jì)增長從高速向中低速轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)發(fā)展從速度型向質(zhì)量型、從規(guī)模擴(kuò)張型向效益提升型、從資源驅(qū)動(dòng)型向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)型轉(zhuǎn)變。在此背景下，旅游業(yè)一方面要發(fā)揮其資源消耗低、帶動(dòng)效應(yīng)強(qiáng)等優(yōu)勢，在調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、推動(dòng)生態(tài)文明、增加社會(huì)就業(yè)、拉動(dòng)居民消費(fèi)、豐富文化生活等方面發(fā)揮更大作用，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展;另一方面也要克服長期存在的全要素生產(chǎn)率偏低、行業(yè)效益不強(qiáng)、區(qū)域發(fā)展不均衡、旅游服務(wù)質(zhì)量相對較低和旅游滿意度有待提升等問題，實(shí)現(xiàn)自身的高質(zhì)量發(fā)展。

從國家戰(zhàn)略布局來看，“十四五”時(shí)期，國際層面上，“一帶一路”倡議持續(xù)推進(jìn)，新的經(jīng)貿(mào)關(guān)系即將構(gòu)建，對外開放新格局加速形成;國內(nèi)層面上，基于“五大理念”“四個(gè)全面”“五位一體”的要求，京津冀協(xié)同發(fā)展、長三角一體化、長江經(jīng)濟(jì)帶構(gòu)建、粵港澳大灣區(qū)發(fā)展、“三區(qū)三州”扶貧攻堅(jiān)、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展以及全面深化改革、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、建設(shè)生態(tài)文明、促進(jìn)消費(fèi)升級(jí)等戰(zhàn)略系統(tǒng)推進(jìn)。在全面實(shí)施國家戰(zhàn)略的過程中，旅游業(yè)能夠而且應(yīng)該發(fā)揮其獨(dú)特優(yōu)勢，提供更加全面和有力的戰(zhàn)略支撐。

從世界旅游格局來看，當(dāng)今世界正處于百年未有之大變局，國際貿(mào)易格局、全球能源格局、全球金融體系、全球產(chǎn)業(yè)鏈和價(jià)值鏈等都在快速變化和深度調(diào)整之中，各種不穩(wěn)定性和不確定性日益突出。就世界旅游格局而言，也處在深度調(diào)整期：歐洲進(jìn)入成熟期、增長乏力，亞太地區(qū)和中等收入國家成為推動(dòng)世界旅游發(fā)展的關(guān)鍵力量，中國在世界旅游格局中發(fā)揮越來越重要的作用。2020年新冠病毒肺炎疫情的全球性大流行，進(jìn)一步加劇了全球局勢的不穩(wěn)定和不確定，也給世界旅游格局造成深刻、重大而長遠(yuǎn)的影響。作為世界第一大出境旅游消費(fèi)國和重要的入境旅游目的地國，我們對此應(yīng)有足夠的重視，并從發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展策略和相關(guān)政策等方面做出必要的調(diào)整和應(yīng)對。

從文旅深度融合來看，自2018年以來，文化和旅游在實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)整合的基礎(chǔ)上，按照“宜融則融、能融盡融、以文促旅、以旅彰文”的原則進(jìn)一步融合推進(jìn)?！笆奈濉睍r(shí)期是文化和旅游融合的縱深發(fā)力期，文化和旅游在發(fā)展理念、體制機(jī)制、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、產(chǎn)品供給、公共服務(wù)、市場監(jiān)管等方面會(huì)進(jìn)一步深融合、真融合、廣融合，并在事業(yè)和產(chǎn)業(yè)的平衡、社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益的統(tǒng)一、高質(zhì)量產(chǎn)品和服務(wù)供給、依托文旅融合形成創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)等方面縱深發(fā)力。

從疫情中期影響來看，新冠肺炎疫情是1949年以來在我國發(fā)生的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，也是改革開放以來我國旅游業(yè)所遭受的影響最大、范圍最廣、程度最深的一次沖擊。從國內(nèi)旅游消費(fèi)的斷崖式下跌，到國際旅游流動(dòng)的全面性中斷，內(nèi)外沖擊疊加，形成了既具有內(nèi)生性又具有輸入性，既具有規(guī)模性又具有結(jié)構(gòu)性的復(fù)雜局面，其影響可能會(huì)延續(xù)到未來兩三年甚至整個(gè)“十四五”時(shí)期。對此，需兼顧短期應(yīng)對和長遠(yuǎn)謀劃，對“十四五”時(shí)期旅游發(fā)展目標(biāo)和策略做出調(diào)整。

二、“十四五”時(shí)期我國旅游業(yè)的核心命題

基于上述背景分析，“十四五”時(shí)期我國旅游業(yè)發(fā)展要對如下7個(gè)方面的問題加以系統(tǒng)思考和部署：

一是調(diào)整旅游業(yè)的功能定位。在功能定位上，“十三五”時(shí)期我國旅游業(yè)沿用的是2009年《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》中的描述，即“國民經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)和人民群眾更加滿意的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)”。在新的國內(nèi)外發(fā)展環(huán)境下，“十四五”時(shí)期，除了關(guān)注旅游的經(jīng)濟(jì)功能外，更應(yīng)該強(qiáng)調(diào)其在促進(jìn)人的發(fā)展、滿足民生需求、促進(jìn)文化繁榮、平衡區(qū)域發(fā)展、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、提升國家形象等方面的作用;除了發(fā)揮其產(chǎn)業(yè)作用外，也需要關(guān)注其事業(yè)屬性。

二是轉(zhuǎn)變旅游業(yè)的發(fā)展方式。在發(fā)展方式上，要從原來以資源、土地、人力乃至資本等生產(chǎn)要素大量投入和低成本使用為前提，以規(guī)模擴(kuò)張、數(shù)量劇增為內(nèi)容的發(fā)展方式，轉(zhuǎn)變到強(qiáng)調(diào)質(zhì)量和效益的軌道上來。要在政策引導(dǎo)、激勵(lì)機(jī)制、配套措施等方面，鼓勵(lì)開發(fā)方式、業(yè)態(tài)類型、商業(yè)模式、服務(wù)方式等的創(chuàng)新，降低旅游發(fā)展對要素投入的依賴和消耗，全面提升旅游業(yè)的全要素生產(chǎn)率。

三是明確旅游業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)體系。要以高質(zhì)量發(fā)展為導(dǎo)向，調(diào)整旅游業(yè)的發(fā)展目標(biāo)，將關(guān)注點(diǎn)從數(shù)量和速度轉(zhuǎn)向質(zhì)量和效益。在質(zhì)量方面，要明確旅游全要素生產(chǎn)率顯著提升、旅游國際競爭力顯著增強(qiáng)、旅游貿(mào)易平衡度顯著改善、區(qū)域旅游發(fā)展更加均衡、旅游滿意度顯著提高等目標(biāo);在效益方面，要實(shí)現(xiàn)旅游市場活力顯著增強(qiáng)、旅游產(chǎn)業(yè)效益持續(xù)優(yōu)化、游客人均消費(fèi)穩(wěn)步提升、旅游綜合貢獻(xiàn)度明顯提高、游客滿意度顯著提升等目標(biāo)。要摒棄過去單純以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)衡量發(fā)展的做法，以經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)的綜合最優(yōu)來衡量旅游發(fā)展。

四是推進(jìn)旅游業(yè)的新一輪改革開放。以開放促改革、促發(fā)展，是我國現(xiàn)代化建設(shè)不斷取得新成就的重要法寶。在世界面臨百年未有之大變局、我國經(jīng)濟(jì)正邁向高質(zhì)量發(fā)展階段的關(guān)鍵時(shí)期，新冠肺炎疫情的全球蔓延給國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)往來帶來新的巨大挑戰(zhàn)。在此背景下，推動(dòng)旅游業(yè)的新一輪改革開放，既是對沖疫情影響的應(yīng)時(shí)之舉，也是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的長久之策?！笆奈濉睍r(shí)期，要重點(diǎn)推進(jìn)現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)體系改革、資源管理體制改革、投資和消費(fèi)體制改革、要素市場化配置體制機(jī)制完善等;要持續(xù)推進(jìn)“一帶一路”、服務(wù)貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展試點(diǎn)、自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)升級(jí)、海南建設(shè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)和自由貿(mào)易港建設(shè)、橫琴國際休閑旅游島建設(shè)、邊境旅游試驗(yàn)區(qū)創(chuàng)建等工作，將旅游業(yè)作為新一輪對外開放的重要領(lǐng)域;要以更大的力度振興入境旅游市場，并以放寬境內(nèi)免稅為重點(diǎn)，引導(dǎo)出境旅游消費(fèi)回流;要以國民待遇加負(fù)面清單制度為重點(diǎn)，吸引外資投入旅游產(chǎn)業(yè)。

五是建立完善的制度體系。完善制度體系是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)，也是政府推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的主要著力點(diǎn)。“十四五”期間，圍繞旅游高質(zhì)量發(fā)展要著力完善如下6個(gè)方面的制度體系：一是形成企業(yè)自主經(jīng)營公平競爭、消費(fèi)者自由選擇自主消費(fèi)、商品和要素自由流動(dòng)平等交換的現(xiàn)代市場體系;二是形成有利于促進(jìn)旅游業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的政策體系，將數(shù)量型政策與質(zhì)量型政策相結(jié)合，長期政策與短期政策相結(jié)合，把正向引導(dǎo)與負(fù)向約束相結(jié)合;三是建立以提升旅游產(chǎn)業(yè)素質(zhì)和旅游服務(wù)質(zhì)量為核心目標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)體系;四是完善旅游統(tǒng)計(jì)體系，從旅游產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計(jì)轉(zhuǎn)向旅游綜合統(tǒng)計(jì)，增加體現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的系列指標(biāo)，并利用大數(shù)據(jù)應(yīng)用以及數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)，完善旅游統(tǒng)計(jì)方法;五是優(yōu)化績效評價(jià)體系，要以高質(zhì)量發(fā)展為目標(biāo)，淡化旅游收入和旅游人次增長的追求，更加注重旅游質(zhì)量和效益的提升，更加強(qiáng)調(diào)旅游業(yè)在經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益方面的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，并從評價(jià)體制、評價(jià)主體、評價(jià)方法以及結(jié)果反饋4個(gè)方面設(shè)計(jì)旅游業(yè)高質(zhì)量發(fā)展績效評價(jià)體系;六是完善政績考核體系，引導(dǎo)地方政府和干部樹立正確的政績觀，切實(shí)把旅游業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的政績考核體系落到實(shí)處。

六是進(jìn)一步推進(jìn)文化和旅游融合發(fā)展。要以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，著力促進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提高產(chǎn)業(yè)效率，同時(shí)整合公共政策、完善公共設(shè)施、優(yōu)化公共服務(wù)。要以產(chǎn)業(yè)發(fā)展和公共服務(wù)為兩翼，堅(jiān)持把社會(huì)效益放在首位、實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益相統(tǒng)一。既用好“看不見的手”，發(fā)揮市場在配置資源中的決定性作用;也充分借助“看得見的手”，營造良好公共服務(wù)環(huán)境，健全市場規(guī)則，改革管理方式，推動(dòng)簡政放權(quán)向縱深發(fā)展，提高政府服務(wù)水平，為各類市場主體公平競爭提供良好的環(huán)境;同時(shí)還要利用社會(huì)組織力量，彌補(bǔ)政府與市場的不足。要充分發(fā)揮旅游企業(yè)集團(tuán)、文化企業(yè)集團(tuán)、文旅投資公司、產(chǎn)業(yè)基金等市場主體的作用，通過產(chǎn)品、項(xiàng)目、資本、技術(shù)等渠道，推動(dòng)文化和旅游在經(jīng)營層面的深度融合。

七是形成創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)旅游發(fā)展的格局。面對有限的資源和無限的需求，如何通過創(chuàng)新持續(xù)增加要素有效供給，并形成高效組合，不斷提高生產(chǎn)力水平，始終是人類面對的難題和努力的方向。不管是國家的整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局，還是旅游業(yè)自身的發(fā)展方式，都面臨著向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)換的任務(wù)?！笆奈濉睍r(shí)期，旅游業(yè)不僅要通過創(chuàng)新提高傳統(tǒng)生產(chǎn)要素的效率，更重要的是，要不斷創(chuàng)造新的生產(chǎn)要素，形成新的要素組合，通過技術(shù)、制度、管理、商業(yè)模式等方面創(chuàng)新，引導(dǎo)創(chuàng)新要素和傳統(tǒng)要素形成新組合，獲得持續(xù)發(fā)展的不竭動(dòng)力。要大力開拓5G、WiFi 6、區(qū)塊鏈、虛擬現(xiàn)實(shí)、可穿戴設(shè)備、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、虛擬界面、人工智能等先進(jìn)技術(shù)在旅游業(yè)的應(yīng)用空間。要專門制定旅游創(chuàng)新政策，尤其是中小企業(yè)創(chuàng)新政策，并建立各種孵化機(jī)制，將最新的創(chuàng)新理念和科學(xué)技術(shù)引入旅游業(yè)。

（作者系該中心主任，博士生導(dǎo)師;收稿日期：2020-03-20）