關(guān)于縣域空間“多規(guī)合一”的協(xié)調(diào)路徑研究

【摘要】自2012年以來(lái)，隨著新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程升級(jí)到國(guó)家戰(zhàn)略層面，城鄉(xiāng)一體化和城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)水平的提高已成為新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的重要組成部分。為了更好地實(shí)施國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃戰(zhàn)略，2014年底，國(guó)家發(fā)改委，國(guó)土資源部，環(huán)境保護(hù)部，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部提出在全國(guó)28個(gè)市縣開展“多規(guī)合一”試點(diǎn)。這項(xiàng)工作將為提高城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃和發(fā)展水平奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。基于這一背景，本文提出了編制綜合規(guī)劃，代替所有規(guī)劃與編制上位規(guī)劃，統(tǒng)籌各類規(guī)劃等兩條縣域空間“多規(guī)合一”的協(xié)調(diào)路徑。

【關(guān)鍵詞】“多規(guī)合一”;縣域;空間綜合規(guī)劃

“多規(guī)”之間的差異和沖突是顯而易見的，但“多規(guī)”能否消除差異和沖突，如何協(xié)調(diào)“多規(guī)”沖突仍有待探討。本章試圖通過(guò)比較中央文獻(xiàn)、地方實(shí)踐和國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)“多規(guī)合一”的理解，揭示“多規(guī)合一”的協(xié)調(diào)路徑。本文從完善空間規(guī)劃體系的思想出發(fā)，探討了“多規(guī)合一”協(xié)調(diào)路徑的可行性。

1、編制綜合規(guī)劃，代替所有規(guī)劃

通過(guò)對(duì)國(guó)外的空間規(guī)劃系統(tǒng)的研究，我國(guó)目前的“多規(guī)”并行系統(tǒng)已經(jīng)成為一個(gè)單一的系統(tǒng)，即只有一個(gè)空間規(guī)劃指導(dǎo)整個(gè)地區(qū)的空間發(fā)展戰(zhàn)略。

1.1在規(guī)劃體系中的地位

根據(jù)“制定全面計(jì)劃而不是所有計(jì)劃”的思想，有必要制定一個(gè)完整的全面計(jì)劃，包括“多規(guī)”的所有內(nèi)容。本文將綜合規(guī)劃暫時(shí)稱為“空間綜合規(guī)劃”。“空間綜合規(guī)劃”作為區(qū)域內(nèi)唯一的空間規(guī)劃，需要解決與空間發(fā)展有關(guān)的所有問(wèn)題，這是區(qū)域空間發(fā)展的唯一基礎(chǔ)。原則上可以完全消除現(xiàn)有規(guī)劃之間的差異和沖突?！翱臻g綜合規(guī)劃”的建立將顛覆我國(guó)空間規(guī)劃體系的重構(gòu)，而不是對(duì)現(xiàn)有體系的完善。

1.2行政體系

建立“空間綜合規(guī)劃”是從行政系統(tǒng)中徹底解決“多重規(guī)劃”的差異和沖突的一種方法，需要實(shí)施大規(guī)模的系統(tǒng)。部級(jí)體制改革的一個(gè)重要目的是改變政府管理業(yè)務(wù)的“碎片化”，根據(jù)管理業(yè)務(wù)的內(nèi)部邏輯重新劃分管轄范圍。中國(guó)一些城市已經(jīng)對(duì)其空間規(guī)劃當(dāng)局進(jìn)行了大規(guī)模的改革。深圳、上海等地設(shè)立了“國(guó)土資源規(guī)劃分局”，佛山市順德區(qū)設(shè)立了“發(fā)展規(guī)劃統(tǒng)計(jì)局”。在此基礎(chǔ)上，將發(fā)改、住建、國(guó)土環(huán)保等部門的規(guī)劃職能合并為統(tǒng)一部門——市（縣）空間規(guī)劃局。此外，原負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鄉(xiāng)建設(shè)、土地管理、環(huán)境保護(hù)等職能的部門將設(shè)立辦公室承擔(dān)相應(yīng)職能。設(shè)立“市（縣）空間規(guī)劃局”，將在宏觀層面收集規(guī)劃?rùn)?quán)，解決規(guī)劃協(xié)調(diào)問(wèn)題，充分發(fā)揮“空間綜合規(guī)劃”的公共政策屬性。

1.3運(yùn)作體系

“空間綜合規(guī)劃”的運(yùn)行應(yīng)整合“多規(guī)”運(yùn)行體系的優(yōu)勢(shì)。“空間綜合規(guī)劃”由市（縣）空間規(guī)劃局組織制定，并經(jīng)本級(jí)人大常委會(huì)審議。審議通過(guò)后，由上級(jí)人民政府審批備案。這種“編制、審議、審查、核準(zhǔn)和備案”的權(quán)力規(guī)定可以確保“空間綜合規(guī)劃”的審查和核準(zhǔn)權(quán)更高，并符合其法律地位。一方面，“綜合空間計(jì)劃”的實(shí)施需要通過(guò)制定年度計(jì)劃和短期（五年）計(jì)劃來(lái)明確“綜合空間計(jì)劃”的實(shí)施順序。另一方面，對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目，“市（縣）空間規(guī)劃局”仍需出具“一書兩證”。“空間綜合規(guī)劃”的監(jiān)督權(quán)屬于上級(jí)人民政府。市（縣）空間規(guī)劃局需要每?jī)赡陮?duì)“空間綜合規(guī)劃”的實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估，并向上級(jí)人民政府報(bào)告?！犊臻g綜合規(guī)劃》的修改由市（縣）空間規(guī)劃局結(jié)合上級(jí)人民政府評(píng)估報(bào)告的實(shí)施情況進(jìn)行。上級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)論證方案是否需要修改，論證通過(guò)后，“市（縣）空間規(guī)劃局”可以修改“空間綜合規(guī)劃”，修改結(jié)果由上級(jí)人民政府批準(zhǔn)編制。

1.4規(guī)劃內(nèi)容

要從數(shù)據(jù)采集、操作平臺(tái)和成果表達(dá)等方面改革《空間綜合規(guī)劃》的編制。在數(shù)據(jù)收集方面，人口數(shù)據(jù)應(yīng)按照現(xiàn)行的“六通”原則進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。居住登記，其社會(huì)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)應(yīng)以基準(zhǔn)年統(tǒng)計(jì)年鑒為準(zhǔn)，其土地利用數(shù)據(jù)應(yīng)以基準(zhǔn)年國(guó)土部門土地利用變化數(shù)據(jù)庫(kù)為準(zhǔn)，并對(duì)數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行校驗(yàn)和修正。結(jié)合衛(wèi)星電影和實(shí)地調(diào)查，操作平臺(tái)采用ARCGLS等地理信息系統(tǒng)。成果的表述至少應(yīng)包括文字、地圖、規(guī)格和地理信息數(shù)據(jù)庫(kù)。就編制內(nèi)容而言，“空間綜合規(guī)劃”作為一項(xiàng)綜合規(guī)劃，必須涵蓋現(xiàn)有涉及空間規(guī)劃的“多規(guī)”的所有內(nèi)容?！翱臻g綜合規(guī)劃”的內(nèi)容非常豐富，不同地區(qū)的實(shí)際發(fā)展差異很大，難以統(tǒng)一規(guī)劃內(nèi)容。根據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部2015年11月發(fā)布的市縣“多規(guī)合一”成果規(guī)范要求的涵，提出“空間綜合規(guī)劃”的主要內(nèi)容包括發(fā)展戰(zhàn)略、自然生態(tài)格局保護(hù)、歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)、城鄉(xiāng)空間布局、空間控制規(guī)劃、集中建設(shè)區(qū)土地規(guī)劃、集中建設(shè)區(qū)支撐體系規(guī)劃、規(guī)劃實(shí)施指南及相關(guān)支撐平臺(tái)機(jī)制。

2、編制上位規(guī)劃，統(tǒng)籌各類規(guī)劃

根據(jù)國(guó)內(nèi)等地的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，將“多規(guī)合一”作為市（縣）空間規(guī)劃體系的頂層設(shè)計(jì)。也就是說(shuō)，在不改變現(xiàn)有空間規(guī)劃體系的前提下，應(yīng)著眼于總體發(fā)展目標(biāo)和空間格局，增加優(yōu)于“多規(guī)”的“高級(jí)規(guī)劃”，并協(xié)調(diào)其他方案。

2.1在規(guī)劃體系中的地位

根據(jù)“編制上級(jí)計(jì)劃和協(xié)調(diào)各種計(jì)劃”的構(gòu)想，“多規(guī)合一”是一個(gè)計(jì)劃，即“多規(guī)合一規(guī)劃”。如果將“多規(guī)合一”作為一項(xiàng)新規(guī)劃，不僅難以解決“多規(guī)”沖突，而且還會(huì)導(dǎo)致更復(fù)雜的空間規(guī)劃系統(tǒng)和更多的規(guī)劃沖突。因此，“多規(guī)合一”與各種規(guī)劃之間的關(guān)系不應(yīng)是橫向和平行的，而應(yīng)是縱向的“上規(guī)劃”和“下規(guī)劃”?！岸嘁?guī)合一”是承接國(guó)家和省規(guī)劃，規(guī)劃各市（縣）規(guī)劃，確定市（縣）發(fā)展目標(biāo)和空間格局。授權(quán)范圍內(nèi)并以“多規(guī)合一”為基礎(chǔ)的其他規(guī)劃，改善了發(fā)展目標(biāo)和空間格局，消除了“多規(guī)”沖突。

2.2行政體系

“多規(guī)合一”作為“多規(guī)”的高層規(guī)劃，必須具有一定的法律地位，否則就難以協(xié)調(diào)各種規(guī)劃?！岸嘁?guī)合一規(guī)劃”的準(zhǔn)備工作是增加一個(gè)總體計(jì)劃?，F(xiàn)有計(jì)劃仍由現(xiàn)經(jīng)營(yíng)部負(fù)責(zé)，無(wú)需對(duì)現(xiàn)有經(jīng)營(yíng)部設(shè)置進(jìn)行改革。管理主題“多規(guī)合一規(guī)劃”有兩種選擇。一是將“多規(guī)合一規(guī)劃”的編制和管理移交給現(xiàn)有部門，由其負(fù)責(zé)“多規(guī)合一規(guī)劃”的相關(guān)事宜，不會(huì)改變現(xiàn)有的管理制度。然而，這將導(dǎo)致各部門之間在編制和管理“多規(guī)合一規(guī)劃”方面的競(jìng)爭(zhēng)更加激烈。部門一旦獲得計(jì)劃授權(quán)，就會(huì)很容易地將“多規(guī)合一規(guī)劃”轉(zhuǎn)化為一個(gè)部門計(jì)劃，這將成為部門與其他部門博弈、加劇部門沖突和與之背道而馳的工具，違背了“多規(guī)合一規(guī)劃”的初衷。第二種選擇是在此基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)?shù)厍闆r，在每個(gè)部門之上建立一個(gè)更高層次的跨部門規(guī)劃組織。規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)將開展“多規(guī)合一”工作，提高“跨部門規(guī)劃”水平。規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)通常是以市（縣）長(zhǎng)為組長(zhǎng)的“全合一”工作領(lǐng)導(dǎo)小組，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府和部門指派重點(diǎn)人員負(fù)責(zé)具體事務(wù)，協(xié)調(diào)空間內(nèi)各部門職能所涉及的管理邊界。增加跨部門規(guī)劃組織的行政制度的這種變化，不僅可以最大程度地尊重現(xiàn)有的行政制度，而且可以有效地協(xié)調(diào)部門沖突和規(guī)劃沖突，這是一種強(qiáng)有力的操作方法。此外，在尊重現(xiàn)有主管部門法定規(guī)劃職能的前提下，地方人民政府需要重新梳理主管部門規(guī)劃?rùn)?quán)限范圍，理順主管部門職責(zé)分工。

2.3運(yùn)作體系

作為一種獨(dú)立的計(jì)劃類型，“多規(guī)合一”操作系統(tǒng)還應(yīng)整合現(xiàn)有計(jì)劃操作系統(tǒng)的優(yōu)勢(shì)。作為“多規(guī)”的上層計(jì)劃，“多規(guī)合一規(guī)劃”應(yīng)具有較高的審批權(quán)限。因此，“合一規(guī)劃”應(yīng)由“合一”工作領(lǐng)導(dǎo)小組制定，經(jīng)同級(jí)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審查，并經(jīng)上級(jí)人民政府批準(zhǔn)。各部門在審批“多規(guī)合一”結(jié)果后，應(yīng)根據(jù)“多規(guī)合一”的結(jié)果修改和完善部門計(jì)劃，并按要求予以批準(zhǔn)。同時(shí)，“合一規(guī)劃”領(lǐng)導(dǎo)小組將建立實(shí)施“合一規(guī)劃”的應(yīng)用平臺(tái)，通過(guò)“一張空間地圖”管理全區(qū)土地利用布局和形式。各部門利用“空間地圖”繼續(xù)執(zhí)行現(xiàn)有規(guī)劃職能。此外，“多規(guī)合一規(guī)劃”工作領(lǐng)導(dǎo)小組應(yīng)明確規(guī)劃中的工作分工和重點(diǎn)，負(fù)責(zé)監(jiān)督各項(xiàng)規(guī)劃是否按照“多規(guī)”的要求制定和實(shí)施。在規(guī)劃期間，原則上不會(huì)自愿修改“合一”規(guī)劃。各部門可通過(guò)計(jì)劃實(shí)施評(píng)價(jià)報(bào)告，將計(jì)劃實(shí)施和管理中存在的問(wèn)題上報(bào)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并提出修改部門計(jì)劃或“合一”計(jì)劃的要求。領(lǐng)導(dǎo)小組將向他們展示如何形成一個(gè)反饋、調(diào)整和相互集成的操作系統(tǒng)。

2.4規(guī)劃內(nèi)容

“多規(guī)合一規(guī)劃”的籌備工作類似于“空間綜合計(jì)劃”。還需要從數(shù)據(jù)采集，操作平臺(tái)，成果表達(dá)等方面進(jìn)行重置。設(shè)置要求相同，“多規(guī)合一”是地方空間規(guī)劃的頂層設(shè)計(jì)。其規(guī)劃內(nèi)容必須全面，充分考慮空間資源的開發(fā)和保護(hù)。但在內(nèi)容深度方面，不應(yīng)過(guò)于細(xì)致和深入，而應(yīng)注重總體發(fā)展目標(biāo)和空間序列的標(biāo)準(zhǔn)化。城市規(guī)劃和地方規(guī)劃負(fù)責(zé)詳細(xì)規(guī)劃。在深入分析地方發(fā)展形勢(shì)的基礎(chǔ)上，總體發(fā)展目標(biāo)應(yīng)是梳理現(xiàn)有規(guī)劃，明確各項(xiàng)規(guī)劃目標(biāo)，提出城市長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的目標(biāo)體系，形成高度共識(shí)。城市發(fā)展目標(biāo)和戰(zhàn)略由相關(guān)部門論證和協(xié)調(diào)。標(biāo)準(zhǔn)化空間秩序是空間發(fā)展目標(biāo)和戰(zhàn)略的實(shí)施。首先，考慮城鄉(xiāng)發(fā)展趨勢(shì)和生態(tài)、耕地、文物保護(hù)要求，確定居住、生產(chǎn)、生態(tài)空間，劃定剛性底線和發(fā)展邊界，形成全區(qū)統(tǒng)一的空間形態(tài)。然后，在此基礎(chǔ)上，各種規(guī)劃在各自權(quán)限范圍內(nèi)完善和實(shí)施“三生”空間的土地布局，形成全市（縣）統(tǒng)一的“一圖”空間規(guī)劃，進(jìn)行建設(shè)市（縣）統(tǒng)一“多規(guī)合一”信息管理平臺(tái)。

總結(jié)：

“多規(guī)合一規(guī)劃”并行空間規(guī)劃體系符合我國(guó)現(xiàn)行的行政管理體制，“多規(guī)”之間的差異是不可避免的。很難通過(guò)“合一”完全消除“多規(guī)”的差異?！岸嘁?guī)合一”的實(shí)質(zhì)是消除市（縣）層面的“多規(guī)”沖突，特別是“多規(guī)合一”為實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展目標(biāo)而引發(fā)的資源配置沖突，確?！岸嘁?guī)合一”內(nèi)容持續(xù)協(xié)調(diào)。

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作者簡(jiǎn)介：

車學(xué)云，女，1977.1，漢族，安徽蕪湖繁昌人，?？?，工程師，研究方向：城市規(guī)劃。