農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的法律問題研究

高麗華　岳文俊

摘要 在全面梳理我國農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)立法現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，指出我國農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)法律存在：農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)理念尚未得到重視，法律可操作性不強缺乏實效，政府責任淡化可追責性差，農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的基本制度尚未建立等問題。建議重視農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)立法，增強農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)立法實效，將政府責任進一步明確化與具體化，合理配置農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的立法內(nèi)容，這是解決農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)法律問題的必由之路。

關(guān)鍵詞 農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn);清潔生產(chǎn)理念;政府責任;法律實效;立法內(nèi)容

中圖分類號 D922.68文獻標識碼 A文章編號 0517-6611（2020）13-0248-03

Abstract Based on the comprehensive review of the current situation of Chinas agricultural clean production legislation，this paper points out that Chinas agricultural clean production legislation exists：the concept of agricultural clean production has not been paid attention to，the legal operability is not strong and lacks effectiveness， the government responsibility is weak， the accountability is poor， the basic system of cleaner production has not yet been established. Raising awareness，strengthening leadership，enhancing the effectiveness of agricultural clean production legislation， further clarifying and concretizing government responsibilities， and rationally arranging the legislative content of agricultural cleaner production is the only way to solve this problem.

Key words Agricultural cleaner production;Clean production concept;Government responsibility;Legal effectiveness;Legislative content

清潔生產(chǎn)是指不斷采取改進設(shè)計、使用清潔的能源和原材料、采用先進的工藝技術(shù)與設(shè)備、改善管理、綜合利用等措施，從源頭削減污染、提高資源利用率，減少或者避免生產(chǎn)、服務(wù)和產(chǎn)品使用過程中污染物的產(chǎn)生和排放，以減輕或者消除對人類和環(huán)境的危害。我國農(nóng)業(yè)長期進行粗放型生產(chǎn)，高度依賴生產(chǎn)要素的投入，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境嚴重惡化，使得農(nóng)業(yè)發(fā)展緩慢。推行清潔生產(chǎn)，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)增長方式，對于保護當前農(nóng)業(yè)資源，提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量，促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟又好又快發(fā)展具有重要意義。2002年6月頒布的《清潔生產(chǎn)促進法》首次確立了農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的法律地位，為我國農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的研究和發(fā)展起到積極的指引和推動作用。然而從農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)施行的十幾年來，農(nóng)業(yè)污染問題并沒有明顯改善，甚至有愈演愈烈的態(tài)勢，完全沒有達到預(yù)期的效果。因此，不得不反思我國農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)立法哪里出了問題?；诖?，筆者在全面分析農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)立法現(xiàn)狀及不足的基礎(chǔ)上，提出一些建議。

1 農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的立法現(xiàn)狀

截至目前，在法律方面，除了《清潔生產(chǎn)促進法》中明確對農(nóng)業(yè)的“清潔生產(chǎn)”作出要求外，其他環(huán)境保護和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)立法也對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過程的清潔化也做了一些規(guī)定。

1.1 法律

2003年1月1日頒布的《清潔生產(chǎn)促進法》盡管對農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)僅有一條規(guī)定，然而卻是我國第一次采用法律形式對農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)進行說明，該法第22條明確規(guī)定：“從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動者應(yīng)該科學地施肥、打藥和使用農(nóng)膜，同時要改進種植技術(shù)，生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品要達到優(yōu)質(zhì)、無害，并且生產(chǎn)過程不會對農(nóng)業(yè)環(huán)境產(chǎn)生污染。不得將有毒有害物質(zhì)用作肥料或者用于造田”。此后，我國逐步加大了對農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的規(guī)制力度，2008年修訂的《水污染防治法》第四章第四節(jié)“農(nóng)業(yè)和農(nóng)村水污染防治”專門規(guī)定了科學、合理地施用化肥和農(nóng)藥，禽畜糞便無害化處理，防止造成水污染的要求。2012年新修訂的《農(nóng)業(yè)法》第八章“農(nóng)業(yè)資源與農(nóng)業(yè)環(huán)境保護”中對農(nóng)藥化肥的合理使用、農(nóng)田秸稈、動物糞便和轉(zhuǎn)基因食品的安全管理做了一般性要求。2012年新修訂的《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》中第4條明確要求農(nóng)業(yè)推廣應(yīng)當兼顧社會效益、生態(tài)效益和經(jīng)濟效益。2015年修訂的新《環(huán)境保護法》也對農(nóng)業(yè)投入品的施用，農(nóng)用薄膜及農(nóng)作物秸稈等農(nóng)業(yè)廢棄物的處置作出要求，要求全方位防治農(nóng)業(yè)面源污染。同年修訂的《大氣污染防治法》第四章第五節(jié)也通過把農(nóng)業(yè)和其他污染防治作為防治大氣污染的措施之一，對農(nóng)業(yè)主要污染源（農(nóng)藥、化肥、薄膜、秸稈、禽畜養(yǎng)殖）的合理使用和處置做出要求。此外《漁業(yè)法》第20條，《環(huán)境影響評價法》（2016年修訂）第8條，《固體廢棄物污染防治法》第19、20條都對農(nóng)業(yè)污染防治做出規(guī)定，在此不再贅述。

1.2 行政法規(guī)

2011年通過的《太湖流域管理條例》對流域一定范圍內(nèi)的水產(chǎn)養(yǎng)殖、禽畜養(yǎng)殖也做出一般性要求，同時立法中規(guī)定要采取鼓勵和扶持的手段，引導農(nóng)民積極參與農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)。2013年國務(wù)院通過的《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》主要目的是防治禽畜養(yǎng)殖過程中對環(huán)境造成污染，并對禽畜養(yǎng)殖的污染防治、綜合利用、激勵措施、法律責任做了詳細規(guī)定。此外，2017 年3月修訂的《飼料及飼料添加劑管理規(guī)定》對保障動物產(chǎn)品質(zhì)量安全，維護公眾健康給予重視。2017年6月1日修訂的《農(nóng)藥管理條例》設(shè)立了農(nóng)藥召回條例，如果發(fā)現(xiàn)售賣的農(nóng)藥對農(nóng)林業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全及生態(tài)環(huán)境等有潛在的重大風險，應(yīng)當從生產(chǎn)—銷售—使用各個環(huán)節(jié)采取相應(yīng)措施，及時召回產(chǎn)品。

1.3 部門規(guī)章

2001年國家質(zhì)檢總局制定了無公害蔬菜、水果、畜禽肉、水產(chǎn)品等4類農(nóng)產(chǎn)品的8項國家標準，每一類農(nóng)產(chǎn)品都有“安全要求”和“產(chǎn)地環(huán)境要求”兩項標準，推動農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的發(fā)展[1]。2006年農(nóng)業(yè)部發(fā)布的《農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地安全管理辦法》要求合理使用農(nóng)業(yè)投入品，及時清除、回收農(nóng)用薄膜、農(nóng)業(yè)投入品包裝物等，防止污染農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境。2011年農(nóng)業(yè)部發(fā)布了《關(guān)于加快推進農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的意見》，該《意見》從增強推進農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的責任感和緊迫感、加強農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地污染源頭預(yù)防、推進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程清潔化、加大農(nóng)業(yè)面源污染治理力度這4部分來給出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的指導意見。2017年通過的新《農(nóng)藥管理條例》出臺了5個配套規(guī)章，即《農(nóng)藥登記管理辦法》《農(nóng)藥生產(chǎn)許可管理辦法》《農(nóng)藥經(jīng)營許可管理辦法》《農(nóng)藥登記試驗管理辦法》《農(nóng)藥標簽和說明書管理辦法》。這些配套性的規(guī)范從農(nóng)藥登記、生產(chǎn)許可、經(jīng)營許可及市場監(jiān)管等全過程進行管控，從而降低農(nóng)藥發(fā)生危害的風險，保障人類的健康和環(huán)境的安全。

1.4 地方法規(guī)和規(guī)章

近年來，我國不少地方政府出臺了防治農(nóng)業(yè)污染的地方性法規(guī)和條例，構(gòu)成了防治農(nóng)業(yè)污染重要的地方性法規(guī)體系;甘肅省作為農(nóng)業(yè)大省，率先立法，對廢舊農(nóng)膜的銷售、使用、回收、加工、利用、管理等環(huán)節(jié)作了具體規(guī)定。浙江省想要治理畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染，并同時對禽畜糞便進行有效利用，頒布了不少規(guī)模養(yǎng)殖和沼氣開發(fā)的規(guī)章、辦法。比如《關(guān)于加強畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染防治工作的通知》《浙江省沼氣開發(fā)利用促進辦法》。安徽省系統(tǒng)謀劃推進農(nóng)業(yè)面源污染防治工作，并針對各種污染源制定并印發(fā)了《化肥使用量零增長行動方案》和《糧食作物病蟲害綠色防控及節(jié)藥行動實施方案》《農(nóng)作物秸稈綜合利用技術(shù)方案》，并組織開展全省畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)劃定和搬遷工作，有效地控制了農(nóng)業(yè)面源污染。為了落實國家和農(nóng)業(yè)部關(guān)于防治農(nóng)業(yè)面源污染的指示，2015年山東省農(nóng)業(yè)廳也出臺了《山東省關(guān)于打好農(nóng)業(yè)面源污染防治攻堅戰(zhàn)實施方案》，也從化肥農(nóng)藥減量、進行清潔生產(chǎn)、禽畜廢物循環(huán)利用等層面來保障山東省農(nóng)業(yè)面源污染的有效治理。

2 農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)立法存在的問題

從上述的全面梳理中可見，自2002年農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的理念提出并實施的10多年來，立法上對農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)領(lǐng)域作出了不少的貢獻，為實踐工作的開展提供了指導與幫助，但收效甚微，也說明了立法上存在著欠缺與不足。

2.1 農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)理念尚未得到重視

2002年頒布的《清潔生產(chǎn)促進法》使得清潔生產(chǎn)工作在工業(yè)領(lǐng)域取得明顯成效，但是在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域仍然沒有起色。雖然《清潔生產(chǎn)促進法》中也要求對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程的清潔化，但除了個別省份正式提出農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的概念，并組織開展相應(yīng)的技術(shù)研發(fā)、管理優(yōu)化與標準制定外，多數(shù)省市基本上還處于思考和探索階段[2]。究其原因在于缺乏對農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)內(nèi)涵功能、戰(zhàn)略意義以及源頭預(yù)防的環(huán)保理念的深刻認知，而是把實踐中的有機農(nóng)業(yè)、綠色農(nóng)業(yè)、無公害農(nóng)產(chǎn)品直接等同于農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)，導致各級政府還沒有把農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)安排到當前的農(nóng)業(yè)發(fā)展中，尤其是農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和農(nóng)村環(huán)境保護中去。

2.2 法律可操作性不強缺乏實效

從我國的立法體系來看，在《清潔生產(chǎn)促進法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》等之上有《中華人民共和國環(huán)境保護法》對基本的原則性的事項進行規(guī)定?！肚鍧嵣a(chǎn)促進法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》等作為實施法，不但規(guī)定了實施法的相關(guān)內(nèi)容，還規(guī)定了不少原則性、政策性的內(nèi)容，有的條文規(guī)定與環(huán)境保護基本法在字面上幾乎相同，嚴重缺乏可操作性，致使農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)立法難以發(fā)揮應(yīng)有的效果。比如《環(huán)境保護法》作為基本法，概括性地規(guī)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)科學合理施用農(nóng)藥，防止農(nóng)業(yè)面源污染，這在情理之中。而作為實施法的《清潔生產(chǎn)促進法》的規(guī)定卻與環(huán)境保護法并無實質(zhì)區(qū)別。該法第22條規(guī)定：“從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者應(yīng)該科學合理地使用農(nóng)藥、化肥和飼料添加劑等，實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)質(zhì)、高產(chǎn)、無害，防止農(nóng)業(yè)環(huán)境污染。嚴令禁止有害、有毒物質(zhì)用作化肥或用于造田”。此處強調(diào)農(nóng)戶應(yīng)當科學合理地使用農(nóng)藥、化肥和飼料添加劑等，但是對于“合理”的界定、具體如何防治污染都沒有詳細規(guī)定，顯然與環(huán)境保護法沒有實質(zhì)區(qū)別，無法實際操作?！掇r(nóng)藥安全使用管理條例》也是實施法，雖然比《環(huán)境保護法》規(guī)定詳細，但還是主要強調(diào)應(yīng)正確施用農(nóng)藥，而對具體如何預(yù)防農(nóng)藥污染仍然沒有規(guī)定，缺乏可操作性，法律沒有發(fā)揮應(yīng)有的效果。

2.3 政府責任淡化可追責性差

我國當前的環(huán)境管理機制呈現(xiàn)中央和地方分級負責的特點。中央政府負責出臺頒布法律，協(xié)調(diào)和指導地方政府的工作[3]。地方政府負責貫徹落實上級的指導和規(guī)定。這在我國不少法律中都有規(guī)定，比如，我國《環(huán)境保護法》規(guī)定地方政府對本區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負責。該法第6條規(guī)定：“一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務(wù)。地方各級人民政府應(yīng)當對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負責。企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當防止、減少環(huán)境污染和生態(tài)破壞，對所造成的損害依法承擔責任。公民應(yīng)當增強環(huán)境保護意識，采取低碳、節(jié)儉的生活方式，自覺履行環(huán)境保護義務(wù)”。《水污染防治法》也規(guī)定各級地方政府對本行政區(qū)域的水環(huán)境質(zhì)量負責。該法第4條第2款規(guī)定：“縣級以上人民政府應(yīng)當將水環(huán)境保護工作納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃?？h級以上地方人民政府應(yīng)當采取防治水污染的對策和措施，對本行政區(qū)域的水環(huán)境質(zhì)量負責”。另外，我國不少地方環(huán)境立法也對這一點有清晰的規(guī)定。比如，2015年修訂的《廣東省環(huán)境保護條例》規(guī)定各級政府部門對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負責。該條例第4條規(guī)定，“各級人民政府對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負責，應(yīng)當采取措施持續(xù)改善環(huán)境質(zhì)量?？h級以上人民政府環(huán)境保護主管部門對本行政區(qū)域的環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理?？h級以上人民政府有關(guān)部門依法對資源保護和污染防治等環(huán)境保護工作實施監(jiān)督管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處和基層群眾性自治組織應(yīng)當協(xié)助環(huán)境保護主管部門做好本區(qū)域的環(huán)境保護工作”?？梢钥闯鑫覈诃h(huán)境基本法、環(huán)境單行法以及地方環(huán)境立法中都規(guī)定了政府環(huán)境質(zhì)量，去掉各種沒有實質(zhì)性區(qū)別的修飾詞，這些規(guī)定都沒有本質(zhì)區(qū)別，而且可說是幾乎一樣。更主要的問題是，這些規(guī)定過于原則化，缺乏可操作性，沒有規(guī)定相應(yīng)的法律責任。同時政府的考核指標中也缺乏環(huán)境質(zhì)量保護指標，從而使得政府根本不重視環(huán)境保護，尤其對于農(nóng)村環(huán)境保護，各級政府基本上完全忽視。所以說，環(huán)境法律上對于政府責任規(guī)定的不明確、不健全、甚至淡化政府責任，使得政府環(huán)境質(zhì)量責任難以追究，成為制約我國農(nóng)村環(huán)境保護事業(yè)發(fā)展的嚴重障礙[3]。

2.4 農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的基本制度尚未建立

如前所述，現(xiàn)有立法只是零散地涉及了農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的很多方面，還沒有涉及制度本身的構(gòu)建。可以說，農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的預(yù)防性制度，如農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的認證、評價指標體系，生產(chǎn)技術(shù)指南和審核指南、農(nóng)業(yè)環(huán)境及產(chǎn)品標準制度;管控性制度，如農(nóng)業(yè)環(huán)境許可制度、農(nóng)業(yè)環(huán)境經(jīng)濟調(diào)控制度;救濟性制度，如括農(nóng)業(yè)面源污染修復、環(huán)境公益訴訟制度等重要的農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)法律制度都還沒有建立。雖然當前我國不管是學術(shù)界還是在治理實踐中，不少人都在強調(diào)用法律來治理農(nóng)業(yè)面源污染，保障農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)，但是就學術(shù)界而言，存在的問題是大家各說各話，每個人研究的切入點和角度都有不同，研究內(nèi)容分散、缺乏深度，尤其是關(guān)于基本的法律制度的建立很多人沒有提及或者各抒己見，分散孤立，不成體系，而且也缺乏建立這些法律制度的原理性分析，所以理論界尚未建立起農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的基本法律制度。放眼農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的實踐，雖然我國絕大多數(shù)省份都已經(jīng)出臺進行農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的實施意見和方案，各種治理農(nóng)業(yè)面源污染的方法措施都已被采取，比如說免費培訓、政策扶持，開展畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)劃定和搬遷工作、回收農(nóng)用薄膜、秸稈肥料化、飼料化、基料化、原料化和能源化等“五化”利用工作。但是明顯可以看出，這些都僅僅是各個地方結(jié)合實際采取的一些措施，不但各個地方不一致，而且多具有臨時性，缺乏長效性，很難稱之為一項制度，而且這些措施就算是在地方立法中予以確立，但其由于法律位階太低，不具有法律制度的威懾性，所以，總體上來說，我國農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的基本制度尚未建立，這將難以滿足我國日益嚴峻的農(nóng)業(yè)面源污染形勢的需要。

3 農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)立法建議

當前以《清潔生產(chǎn)促進法》為統(tǒng)領(lǐng)形成了清潔生產(chǎn)領(lǐng)域特有的制度體系，但更應(yīng)該完善配套的制度。下面僅針對當前農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)立法中幾個重要方面提出完善建議。

3.1 重視農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)立法

首先，在思想認識高度，深化對農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)內(nèi)涵功能的認知，明確農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)與生態(tài)農(nóng)業(yè)、有機農(nóng)業(yè)等生產(chǎn)模式的區(qū)別，將農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)作為環(huán)境整體預(yù)防戰(zhàn)略的組成部分，納入國民經(jīng)濟計劃中，從認識源頭上重視農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)。其次，要開展對農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)工作的安排部署，加強對農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的實施指導，編制農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的認證、指標體系，制定各項環(huán)境和產(chǎn)品質(zhì)量標準，結(jié)合本地實際情況進行規(guī)劃與安排。最后，著手制定以農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)為中心的產(chǎn)業(yè)鼓勵政策、風險分擔、財政扶持、金融扶持稅收優(yōu)惠等政策。同時，各部門之間要相互協(xié)調(diào)，相互配合，切實擔負起農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的推廣工作。

3.2 增強農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)立法實效

我國農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)立法迫切需要增強立法實效，具體措施：一是要加強農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)立法的可實施性。盡量少制定純粹的道德提倡類規(guī)范，一定要明確法律規(guī)范和道德規(guī)范的分界;同時要仔細研究宣示、宣言類規(guī)范，確保政策導向不偏離農(nóng)業(yè)發(fā)展方向;要特別表彰獎勵類規(guī)范和激勵幫扶類規(guī)范，盡量明確表彰獎勵手段和激勵幫扶措施，使人一目了然，容易操作[4]。對確定不便通過立法確定的，須在立法中授權(quán)或者提出原則性要求，規(guī)定出臺相應(yīng)的優(yōu)惠政策、表彰手段或制定配套文件、時限、內(nèi)容、要求等[4]。二是要做好農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)立法的后期評估。實時關(guān)注相關(guān)政策的變化，及時總結(jié)立法的優(yōu)缺點，開展相應(yīng)的立法后期評估工作，及時啟動相關(guān)立法的修改廢止，防止原有的政策措施變成制約措施，從而保障農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)立法的實效性[5]。

3.3 將政府責任進一步明確化與具體化

對于因為環(huán)境法律規(guī)范上環(huán)保機構(gòu)設(shè)置不合理、責任追究機制不健全、不合理的政績觀以及地方政府忽視農(nóng)村環(huán)境問題等原因而造成政府責任缺失的問題，準確、合理定位政府在農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)過程中扮演的角色是擺脫這個難題的關(guān)鍵。首先，政府，尤其是基層政府應(yīng)當在農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)過程中發(fā)揮主導作用，引導和帶頭治理農(nóng)村環(huán)境問題，改變傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式向生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展模式轉(zhuǎn)變。其次，在對領(lǐng)導的政績考核制度上，改變以往單一、落后的考核制度，加入環(huán)境污染治理效果、環(huán)境質(zhì)量標準、生態(tài)環(huán)境建設(shè)的考核比例，使得政府部門在制定經(jīng)濟政策的同時，也要考慮環(huán)境因素。最后，法律中應(yīng)該進一步完善和明確政府在農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)立法中的責任和義務(wù)，將環(huán)境質(zhì)量行政首長負責制切實成為一項嚴格可行的制度。我國有必要在今后的《環(huán)境保護法》修改中，明確行政首長負責制，進一步細化責任形式，行政首長的環(huán)境責任應(yīng)當有4種——道義責任、政治責任、行則責任和刑事責任，對于什么情況下應(yīng)當承擔什么責任，都應(yīng)當作出明確的規(guī)定，并嚴格執(zhí)行。

3.4 合理配置農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的立法內(nèi)容

農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)立法內(nèi)容直接決定立法價值取向、基本定位、框架結(jié)構(gòu)、指導思想等重大問題，因此必須合理配置[5]。農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)立法的根本目的在于實現(xiàn)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，進而保障人民生活質(zhì)量，其直接目的就是預(yù)防、控制、減輕農(nóng)業(yè)面源污染形勢。基于此，農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)立法應(yīng)當從長遠考慮、從整體出發(fā)，注重系統(tǒng)性與配套性，形成一套完備的生產(chǎn)體系[6]?？梢杂羞@樣兩種層次。首先，為了對農(nóng)業(yè)環(huán)境的保護起到宏觀調(diào)控、總體規(guī)劃的指導性作用，需要以《清潔生產(chǎn)促進法》為中心，推動清潔生產(chǎn)促進法的修訂和完善，在這部法律中系統(tǒng)地規(guī)定進行農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)，防治農(nóng)業(yè)面源污染防治的宗旨、目標和原則以及基本制度，從而使農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)相關(guān)制度配套得以完善。其次，考慮到污染物的特殊性與復雜性，各種污染源有明顯的差異性，規(guī)制的手段或措施也大不相同，《清潔生產(chǎn)促進法》難以全部包括在內(nèi)[7]。因此需要針對不同的污染源制定不同實施條例或者實施細則，進而實現(xiàn)對農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的全方位、全領(lǐng)域的控制、規(guī)劃及管理。另外，農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)立法需要結(jié)合現(xiàn)有的法律規(guī)范進行整合，現(xiàn)有的相關(guān)法律規(guī)范不是一片空白，而是數(shù)量眾多，應(yīng)當不能完全脫離這些規(guī)范而另起爐灶[8]。而是應(yīng)當思考到與現(xiàn)存規(guī)范的結(jié)合問題。應(yīng)當包括以下3個方面：①對環(huán)境基本法比如《環(huán)境保護法》需要加以遵守，不能突破。對其中已經(jīng)做了抽象、原則性地規(guī)定的，在《清潔生產(chǎn)促進法》及相配套制度中應(yīng)當將之細化[9]。②與同位階規(guī)范的相協(xié)調(diào)問題。從法律位階而言，《農(nóng)業(yè)法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》等與《清潔生產(chǎn)促進法》的效力一樣，修訂和完善的內(nèi)容應(yīng)當與它們相適應(yīng)、相協(xié)調(diào)而不能出現(xiàn)矛盾和沖突。③與下位法的整合問題。當前的農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)法律規(guī)范多數(shù)是部門規(guī)章以下的法律規(guī)范，法律位階較低，但修訂和完善農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的相關(guān)制度不能因為這些規(guī)范位階較低而忽視它們。這些位階較低的法律規(guī)范，不少是地方政府實踐的有益成果，他們的存在將給農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)提供有益的立法經(jīng)驗。當然，其中有好有壞，其中好的要吸取，不完善的要使其完善，壞的要堅決摒棄[10]。

參考文獻

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[10] 戴炎娟.推進農(nóng)業(yè)“清潔生產(chǎn)” 保證農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全[J].吉林農(nóng)業(yè)，2017（8）：83.