美國城鄉(xiāng)公共資源的制度建設(shè)研究及啟示

黃淼

摘 要：我國當(dāng)前城鄉(xiāng)公共資源存在顯著不均衡，研究美國在促進(jìn)城鄉(xiāng)資源均衡配置上主要通過城鄉(xiāng)相互促進(jìn)以及制度政策的支持等方面實(shí)現(xiàn)了資源配置的有效均衡，借鑒美國城鄉(xiāng)公共資源配置上的有益經(jīng)驗(yàn)，對于推動我國城鄉(xiāng)公共資源配置均衡，促進(jìn)社會主義和諧發(fā)展具有重要意義。

關(guān)鍵詞：美國 ?城鄉(xiāng)公共資源 ?政策

中圖分類號：F312.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：2096-0298（2020）07（a）--02

新中國剛剛成立時，基于當(dāng)時的異常復(fù)雜的國際形勢以及我國剛剛建立的背景下，制定出優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，由農(nóng)業(yè)支持工業(yè)，農(nóng)村支援城市的國家發(fā)展戰(zhàn)略。為快速建立起工業(yè)體系，發(fā)展工業(yè)現(xiàn)代化做出了卓越的成績，也符合當(dāng)時歷史時期的選擇。但是，在工業(yè)化快速推進(jìn)的過程中，我國城市公共資源得到了極大的豐沛，城市和農(nóng)村的二元經(jīng)濟(jì)體制愈發(fā)清晰，政府投入在城市化、工業(yè)化建設(shè)上的資源遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過農(nóng)村，使得我國在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的大環(huán)境下，農(nóng)村的資源配置卻被忽視，導(dǎo)致城鄉(xiāng)公共資源出現(xiàn)明顯失衡的狀況。2017年中央財政的總支出約為3萬億元，而中央財政對農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)的資金投入則為386億元，占比僅為1.3%。這個比例很好地說明了我國當(dāng)前城鄉(xiāng)資源配置失衡的問題。城鎮(zhèn)地區(qū)在國家經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略的支持下，經(jīng)濟(jì)、文化、教育、基礎(chǔ)設(shè)施等方面發(fā)展都非常迅速，有效地實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代化的進(jìn)程，推動了勞動生產(chǎn)率、資本積累率的快速提升。與此同時，鄉(xiāng)村地區(qū)由于缺乏相應(yīng)公共資源的傾斜，僅僅依靠傳統(tǒng)的農(nóng)耕方式進(jìn)行生產(chǎn)，使得經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化建設(shè)、教育水平、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面都處于較緩慢發(fā)展水平，帶來的勞動生產(chǎn)率低下、發(fā)展效率不足、人員大量流失、城鄉(xiāng)公共資源不均衡狀態(tài)顯著。

西方國家由于現(xiàn)代化的時間較早，有較為強(qiáng)勁的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和物質(zhì)基礎(chǔ)作保障，相對而言西方發(fā)達(dá)國家的城市和農(nóng)村差距較小，城鄉(xiāng)一體化也進(jìn)一步得以實(shí)現(xiàn)。通過對于西方國家城鄉(xiāng)公共資源配置的分析，發(fā)現(xiàn)西方發(fā)達(dá)國家在現(xiàn)代化發(fā)展過程中，尤其是美國政府密切關(guān)注城鄉(xiāng)公共資源失衡的情況，并對城鄉(xiāng)公共資源的配置作出了合理有效地調(diào)整，促進(jìn)城鄉(xiāng)之間的發(fā)展差距進(jìn)一步縮小，并實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)共同發(fā)展的目標(biāo)?；诖朔N成功經(jīng)驗(yàn)，可以指導(dǎo)中國城鄉(xiāng)公共資源配置的合理化調(diào)整，為中國實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共資源均衡提供經(jīng)驗(yàn)支持。

美國在19世紀(jì)70年代以前，農(nóng)村人口占美國全國總?cè)丝跀?shù)的七成，隨著第二次產(chǎn)業(yè)革命的影響，美國進(jìn)入到高速發(fā)展的工業(yè)化時期，眾多的農(nóng)民從農(nóng)村來到城市，為工業(yè)社會發(fā)展提供了勞動力支持。同時，美國的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)也在政府相關(guān)政策的影響下得到了快速發(fā)展，城鄉(xiāng)一體化水平得到提升，農(nóng)村和城市基本實(shí)現(xiàn)同步發(fā)展。美國政府在實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)資源配置均衡政策上，主要表現(xiàn)在以下幾方面。

1 城市農(nóng)村相互促進(jìn)

（1）合理的土地規(guī)劃。19世紀(jì)70年代，在美國西部大量荒地未被開發(fā)的情況下，美國制定了《宅地法》，將這些荒地以較低廉的價格賣給美國公民，并同時規(guī)定在該土地上進(jìn)行5年以上的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，就可以將土地歸個人所有，刺激了大量美國人投身于西部荒地的開發(fā)中去，既有效利用了土地資源，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，又為當(dāng)時美國工業(yè)經(jīng)濟(jì)的騰飛提供了農(nóng)業(yè)支持和物質(zhì)基礎(chǔ)。在這個過程中，美國西部農(nóng)業(yè)的發(fā)展，美國的工業(yè)現(xiàn)代化提供充足的糧食供給和原材料，推動工業(yè)化的快速發(fā)展;同時工業(yè)化機(jī)器制造業(yè)的進(jìn)步，又推動了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和機(jī)械化的進(jìn)一步發(fā)展。農(nóng)業(yè)由于機(jī)械化的推進(jìn)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得以快速增長，工業(yè)和農(nóng)業(yè)在這樣的相互作用中協(xié)同進(jìn)步。

（2）政府加大對農(nóng)業(yè)的公共資源供給。在促進(jìn)和發(fā)展農(nóng)業(yè)的過程中，財政轉(zhuǎn)移支付也開始向農(nóng)業(yè)和農(nóng)村傾斜，為了促進(jìn)農(nóng)村勞動生產(chǎn)率的提高，將這些政府投資用于農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括交通、電力、水利設(shè)施等方面，還有基礎(chǔ)教育的投入也大大提高。同時，政府鼓勵將研制出的良種、農(nóng)業(yè)機(jī)械以及農(nóng)藥新品種用于推廣，將工業(yè)成果轉(zhuǎn)化到農(nóng)業(yè)發(fā)展中，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展起到了推動和促進(jìn)作用，大大增強(qiáng)了農(nóng)業(yè)發(fā)展活力。美國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值由19世紀(jì)年產(chǎn)值16億美元，增加到20世紀(jì)初的47億美元，在幾十年的發(fā)展歷程中，既促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平的提高，又支持了美國工業(yè)化的快速發(fā)展，工農(nóng)共同促進(jìn)，協(xié)同發(fā)展。

（3）加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投入。在美國大力發(fā)展工業(yè)現(xiàn)代化的同時，對于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，尤其是公路和鐵路方面的建設(shè)，投入了大量的財政支持。同時通過國家大量資金投入，支持信息系統(tǒng)的硬件建設(shè)，通過采用共享使用的方式降低成本，推動信息化建設(shè)在農(nóng)村的推廣和實(shí)現(xiàn)。以農(nóng)業(yè)部為主導(dǎo)，形成了一整套有效和真實(shí)的信息采集、分析和發(fā)布的制度體系，聯(lián)邦政府每一年支出約十億美金，用于信息化建設(shè)中，這一比例達(dá)到了美農(nóng)村行政事業(yè)經(jīng)費(fèi)的十分之一。通過交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)及信息化建設(shè)的推動，將美國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)品快速轉(zhuǎn)移到城市中，保障了城市的物質(zhì)支持，同時又以工促農(nóng)，推動了美國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的快速發(fā)展，保障了美國城鄉(xiāng)公共資源的均衡配置。

（4）加大對農(nóng)產(chǎn)品的保護(hù)政策。一方面通過提高農(nóng)業(yè)進(jìn)口關(guān)稅，將本國農(nóng)產(chǎn)品設(shè)置在合理的保護(hù)范圍內(nèi)，不受到外國農(nóng)產(chǎn)品低價沖擊;另一方面，也進(jìn)一步加大本國農(nóng)產(chǎn)品的補(bǔ)貼，促進(jìn)本國農(nóng)產(chǎn)品大量出口，這些措施共同促進(jìn)了美國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的快速發(fā)展，推動了農(nóng)業(yè)高收益率，對于農(nóng)民收入也起到了推動作用，使美國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展有了資金的原動力。同時農(nóng)民在有效收入的促進(jìn)下，主動參與到農(nóng)村基本公共資源的提供中，推動了城鄉(xiāng)公共資源的進(jìn)一步均衡。

2 制度政策的支持

（1）積極的財政政策。積極的財政政策對于刺激經(jīng)濟(jì)的作用是有目共睹的，在均衡城鄉(xiāng)公共資源的做法上，美國為了刺激發(fā)展較弱的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，也采取了積極的財政政策，主要用于公共資源的建設(shè)上。美聯(lián)邦政府用于農(nóng)業(yè)公共資源投資，從第二次世界大戰(zhàn)前的10億美元/年的投入發(fā)展到20世紀(jì)50年代的50多億美元，20世紀(jì)90年代超過200億美元/年，農(nóng)業(yè)投資總額呈現(xiàn)數(shù)倍的增長趨勢，到21世紀(jì)初已經(jīng)達(dá)到359億美元的投資，在美國所有政府投資中位列第二，僅次于國防方面的投資。基于這樣大力的財政政策支持，美國農(nóng)村公共資源投資發(fā)展迅速，農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)快速成長，農(nóng)民的生活水平和生活質(zhì)量也有了顯著提高，農(nóng)村的公共資源配置狀況相較于城市公共資源配置情況提升較快。

（2）農(nóng)村公共資源投資的稅收補(bǔ)貼和優(yōu)惠政策。在稅收制度建設(shè)上，美國有較為健全的制度和征收方法，高效的稅收征管也促進(jìn)了美國公共資源的投入力度。但是在農(nóng)村公共資源建設(shè)方面，美國采取了對農(nóng)村投資稅收減免或者優(yōu)惠的政策，鼓勵社會資源向農(nóng)村公共資源建設(shè)傾斜，促進(jìn)美國農(nóng)村公共資源的有效提供。同時，由于農(nóng)業(yè)自身的弱勢性和抵御風(fēng)險能力差等因素的影響，美國政府通過了農(nóng)村社會保險，特別是種養(yǎng)保險的制度，對美國的農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展提供相應(yīng)支持，避免農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中的自然災(zāi)害和生產(chǎn)的不穩(wěn)定性。美國農(nóng)場主繳納保險費(fèi)，政府通過補(bǔ)貼的方式促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險的推行，補(bǔ)貼的額度甚至達(dá)到所需繳納保險費(fèi)的五至八成。對于一般的農(nóng)作物災(zāi)害類保險，政府補(bǔ)貼比例為53%，而對于重大災(zāi)害類的保險，則由政府全額進(jìn)行補(bǔ)貼。為了促進(jìn)保險業(yè)向農(nóng)村地區(qū)傾斜，政府對于保險公司提供農(nóng)業(yè)相關(guān)保險的，給予稅收方面的優(yōu)惠，可以部分或者全部的免除當(dāng)年稅賦。在1996—2000年的這五年時間里，美國聯(lián)邦政府向農(nóng)民支付了616億美元的現(xiàn)金，之后的2002—2011年的十年，美國聯(lián)邦政府向農(nóng)業(yè)提供了高達(dá)1900億美元的巨額補(bǔ)貼。這一政策的實(shí)施，一方面保障了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的順利推進(jìn);另一方面穩(wěn)定了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的積極性，保證了農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)了農(nóng)村公共資源投入的有效回報。

（3）農(nóng)村公共資源建設(shè)的籌融資制度。為保證農(nóng)村公共資源的有效投入與發(fā)展，美國政府還設(shè)立了專門針對農(nóng)村建設(shè)的籌融資制度，政府通過政策性的農(nóng)業(yè)金融機(jī)構(gòu)發(fā)放低息或者無息貸款，鼓勵農(nóng)民增加農(nóng)業(yè)方面的投入，要求金融機(jī)構(gòu)為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供穩(wěn)定的資金來源，保證農(nóng)村公共資源建設(shè)的資金供給，促進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的完善和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（4）建立和完善農(nóng)村公共資源建設(shè)法律制度。為了保證農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和農(nóng)業(yè)的相互促進(jìn)與發(fā)展，美國政府專門針對農(nóng)村公共資源建設(shè)，制定了一系列的法律法規(guī)：美國針對鄉(xiāng)村開發(fā)的政策可以從1936年通過的《農(nóng)村電氣化法》作為開端。之后，聯(lián)邦政府陸續(xù)出臺了《農(nóng)產(chǎn)品信貸公司特許法》《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)完善和改革法》《農(nóng)業(yè)安全與農(nóng)村投資法案》等一系列法律。1990年通過的《糧食、農(nóng)業(yè)、保育和貿(mào)易法案》，內(nèi)容涵蓋基礎(chǔ)設(shè)施投資、自然環(huán)境保護(hù)、商業(yè)服務(wù)合作、社區(qū)可持續(xù)發(fā)展等方面，通過立法形式規(guī)定了農(nóng)村教育和經(jīng)濟(jì)發(fā)展要有效利用電訊設(shè)施的發(fā)展來帶動，對于偏遠(yuǎn)的農(nóng)村教育，可以依托現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展同發(fā)達(dá)地區(qū)的城市學(xué)校有效聯(lián)系，通過法律手段實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村城市教育資源不均衡的協(xié)調(diào)，也帶動了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)展。1994年美國《農(nóng)作物保險改革法》將保險政策進(jìn)一步修訂，通過附加保險、巨災(zāi)保險集體保險和非保險作物保障計劃等一系列有利于農(nóng)業(yè)的政策，進(jìn)而取代了政府對于農(nóng)村的救濟(jì)計劃。2000年美國政府頒布的《農(nóng)業(yè)風(fēng)險保護(hù)法》，將保險費(fèi)的補(bǔ)貼比率調(diào)高，使得農(nóng)民投保成本進(jìn)一步減小，促進(jìn)了對農(nóng)業(yè)風(fēng)險的保障。在農(nóng)業(yè)保險的運(yùn)營中，由商業(yè)保險公司具體運(yùn)營，負(fù)責(zé)承保、調(diào)研、查驗(yàn)及理賠的相關(guān)工作，政府則從經(jīng)營者的角色中撤出，強(qiáng)化制定規(guī)則與監(jiān)督監(jiān)管的職能，保障農(nóng)村保險市場的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。2002年通過《農(nóng)場安全與農(nóng)村投資法》，投資10.3億美元，通過大幅度增加農(nóng)村電訊、飲水等基礎(chǔ)設(shè)施投資，發(fā)展農(nóng)村加工業(yè)和扶助農(nóng)村創(chuàng)業(yè)活動來改善農(nóng)村生活，為農(nóng)村地區(qū)創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會。法律的強(qiáng)制性保障了美國鄉(xiāng)村發(fā)展政策資金投入的連貫性和平穩(wěn)性，避免了資金因外界因素的變更而發(fā)生變化。

總結(jié)美國在城鄉(xiāng)公共資源配置上的成功經(jīng)驗(yàn)可以看出，美國在城鄉(xiāng)資源配置上注重城鄉(xiāng)共同發(fā)展，并對農(nóng)村進(jìn)行了一系列制度傾斜，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，并推動農(nóng)村公共資源進(jìn)一步向城市看齊，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)公共資源的合理配置。

參考文獻(xiàn)

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