人工智能時代公共服務(wù)新發(fā)展的探究

葉文杰 秦靈

摘要：隨著人工智能時代的來臨，政府的“服務(wù)者”角色未定位、行政體制改革未能穩(wěn)步跟進、公民的責(zé)任感和參與意識不強以及數(shù)字鴻溝等因素都給公共服務(wù)的發(fā)展帶來了前所未有的挑戰(zhàn)。政府需要轉(zhuǎn)變治理理念， 完善體系制度;再造組織結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新政務(wù)流程;培養(yǎng)責(zé)任意識，增強公眾參與度;培養(yǎng) AI ①人才，提升服務(wù)能力;消除數(shù)字鴻溝，體現(xiàn)社會共享，由“劃槳者”“掌舵者”轉(zhuǎn)化為“服務(wù)者”，方能開創(chuàng)完善創(chuàng)新公共服務(wù)發(fā)展的新路徑。

關(guān)鍵詞：人工智能;公共服務(wù);政府治理;智能政府

中圖分類號：D523 文獻標識碼：A 文章編號：CN61-1487-（2020）10-0054-03

美國著名公共行政學(xué)者登哈特夫婦提出政府治理的新觀點——新公共服務(wù)理論，為政府提供高質(zhì)量的公共服務(wù)打開了一扇新的大門。登哈特夫婦認為政府的職能是服務(wù)而不是掌舵，政府服務(wù)的對象是“公民”而不是“顧客”，政府的行動要具有民主性，并且批判了新公共管理理論中將政府視為企業(yè)家的理念。新公共服務(wù)是公共行政在以公民為中心的治理系統(tǒng)中所扮演的角色的一套理念 ， 它將公民置于整個治理體系的中心 ， 強調(diào)政府治理角色的轉(zhuǎn)變是服務(wù)而非掌舵 ， 推崇公共服務(wù)的精神 ， 并且該理論旨在提升公共服務(wù)的尊嚴與價值 ， 重視公民社會與公民身份 ， 重視政府與社區(qū)、公民之間的對話溝通與合作共治。[1]367 新公共服務(wù)理論所蘊含的內(nèi)在的精神本質(zhì)對公民與政府的關(guān)系做出了全新的認識與定義，更為重要的是，為政府治理模式帶來了新的變革。

目前，中國正在不斷探索“智慧政府”的建設(shè)，國務(wù)院頒布并實施了《新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃》，對人工智能技術(shù)的發(fā)展及其應(yīng)用做出了戰(zhàn)略性的指示與規(guī)劃。中共十九屆四中全會提出：要建立健全運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段進行行政管理的制度規(guī)則。推進數(shù)字政府建設(shè)，加強數(shù)據(jù)有序共享，依法保護個人信息。人工智能時代治理模式的轉(zhuǎn)變首先需要讓公民的治理主體地位得到實現(xiàn)，新公共服務(wù)理論在新科技的驅(qū)動下將會更加緊密地被運用于公共利益的實現(xiàn)過程之中。

一、人工智能時代下公共服務(wù)面臨的挑戰(zhàn)

政府作為社會發(fā)展的責(zé)任主體，不可避免地要根據(jù)時代做出不同的選擇和規(guī)劃，以適應(yīng)社會發(fā)展和公民需求的變化。在人工智能不斷發(fā)展的當(dāng)下，公民對公共服務(wù)質(zhì)量的提升提出了更高的要求。因此，政府需要認清自身所面臨的挑戰(zhàn)。

（一）政府的“服務(wù)者”角色未能準確定位

從傳統(tǒng)治理時期開始，政府在治理公民事務(wù)時就始終把自身看作治理的唯一主體，并且壟斷了絕大多數(shù)的信息與資源，認為公民只能起到微弱的輔助作用。公共行政學(xué)者在提出新公共服務(wù)理論之前，普遍認為政府應(yīng)扮演“劃槳者”“掌舵者”的角色。我國在全能主義政治時期，政府更是處于絕對的資源優(yōu)勢與權(quán)威的治理地位。因此，無論從理論還是實際上，政府都無法準確認識并定位自身的“服務(wù)者”角色。政府治理理念不發(fā)生實質(zhì)上的轉(zhuǎn)變，人工智能技術(shù)將只能作為輔助性的工具發(fā)揮其微弱和暫時性的作用，不能從根本上有效提高行政效率并實現(xiàn)公共利益。

（二）行政體制改革未能穩(wěn)步跟進

我國的政府行政體制改革一直無法跟進新技術(shù)融入的步伐，政府在轉(zhuǎn)變成扁平化的組織體制過程中一直處于滯后狀態(tài)，依然處于等級森嚴、專業(yè)分工的官僚制形式之下。政府治理理念發(fā)生變化時，也需要變革現(xiàn)有的政府組織模式，否則新的治理理念的目標很難實現(xiàn)。[2] 當(dāng)人工智能技術(shù)開始影響政府治理理念時，想要真正提高政府的績效，并盡可能地實現(xiàn)公民的公共利益，政府的行政體制及其運行機制就必須做出改變以適應(yīng)新技術(shù)的嵌入和公共需求的變化。政府治理理念的轉(zhuǎn)變、政府行政體制的改革和政府治理模式的變化三者是緊密聯(lián)系、相輔相成的。如果行政體制依舊保持著原來的官僚制模式， 那么，人工智能技術(shù)就無法為公共服務(wù)帶來質(zhì)的飛躍。因此，想真正實現(xiàn)公民的公共利益，就必須改變現(xiàn)有的政府行政體制。

（三）公民的責(zé)任感和參與意識不強

部分公民缺乏責(zé)任感和參與意識，導(dǎo)致他們不會積

極主動地參與到政策的制定和執(zhí)行中。新公共服務(wù)理論認為實現(xiàn)公共利益最為重要的就是公民在互相交流的過程中能夠逐漸形成對他人的責(zé)任感和認同感，在這整個過程中盡量地兼顧各方利益、慢慢地尋求公共意識、不斷地接近共同目標、逐步地實現(xiàn)公共利益。而實現(xiàn)公共利益的前提是表達公共利益，如果公民無法積極自主地表達對公共利益的訴求，也就無法實現(xiàn)實質(zhì)上的公共利益。如果一部分公民不去參與政策制定前的討論，那么，最終形成的政策可能無法兼顧到這部分公民的利益。這類政策一旦制定并執(zhí)行，處于此政策執(zhí)行范圍內(nèi)公民的利益或多或少都會受到影響。如果并未參與討論的公民的利益受到了損害 ， 則可能會對此政策的合理性和公正性表示懷疑，導(dǎo)致政策執(zhí)行不暢，政府的公信力下滑，在一定程度上也損害了其他公民的利益。

（四）我國人工智能領(lǐng)域的發(fā)展不夠平衡和充分

21 世紀以來，我國在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、人工智能技術(shù)等領(lǐng)域有了較為顯著的發(fā)展，甚至在 5G 技術(shù)上全球領(lǐng)先。但是我國信息技術(shù)的發(fā)展在整體上還不夠成熟和全面， 人工智能領(lǐng)域的研究和發(fā)展與歐美等發(fā)達國家相比仍具有較大的差距，主要表現(xiàn)為三方面：第一，我國信息技術(shù)相對于發(fā)達國家來說起步較晚，歐美等發(fā)達國家憑借其領(lǐng)先優(yōu)勢造成技術(shù)與信息的封鎖以及相關(guān)人才的壟斷。因此，我國在人工智能技術(shù)的發(fā)展過程中缺乏先進的 AI 人才，尤其是高尖端的 AI 精英。第二，目前我國人工智能技術(shù)的發(fā)展呈現(xiàn)出重應(yīng)用輕理論的趨勢。我國人工智能技術(shù)的飛速發(fā)展是由于我國的商業(yè)以及市場對它的重大需求，而商業(yè)與市場更加注重的是應(yīng)用層面以及成本與收益，深度學(xué)習(xí)算法并沒有得到應(yīng)有的發(fā)展。而深度學(xué)習(xí)算法才是支撐人工智能技術(shù)發(fā)展的核心，過多注重應(yīng)用層面只會導(dǎo)致我國與發(fā)達國家的差距越來越大。第三，我國目前還沒有成立類似于國外的人工智能治理議題的專門機構(gòu)，而且在人工智能的研究方面更多地注重應(yīng)用技術(shù)層面而忽視了政策層面。不僅政策層面缺少相關(guān)的研究機構(gòu)，而且高校也缺乏相應(yīng)的人才培養(yǎng)機制，這使得我國人工智能政策層面的人才極度匱乏。

（五）數(shù)字鴻溝妨礙了公共服務(wù)質(zhì)量的有效提升

數(shù)字鴻溝是指在信息資源的占有和使用上所存在的差異和不公平現(xiàn)象，其本質(zhì)是以互聯(lián)網(wǎng)為代表的新興信息通訊技術(shù)在普及和應(yīng)用方面的不平衡現(xiàn)象。[3] 數(shù)字鴻溝存在于政府、企業(yè)、公民等不同的治理主體之間，同樣也存在于同種主體的不同群體之間。人工智能時代下新公共服務(wù)理論的踐行需要公民懂得如何進行基本的信息網(wǎng)絡(luò)操作，否則，如果只有政府掌握信息技術(shù)能力，信息和數(shù)據(jù)便自然會被政府所壟斷。公民處于信息弱勢地位，訴求與建議便無法有效傳達，這樣是無法使新技術(shù)成功服務(wù)于公眾的。除此之外，不同地域的政府之間由于經(jīng)濟、觀念等的差距也會造成數(shù)字鴻溝，這會形成一座座“信息孤島”。不同地區(qū)和層級的政府之間不愿意共享彼此擁有的信息和知識，會導(dǎo)致政策在制定和執(zhí)行的過程中由于信息和知識的局限性而偏向錯誤的方向，致使公共利益遭受損害。

二、人工智能時代下公共服務(wù)的完善與創(chuàng)新的路徑

人工智能時代公共服務(wù)所遭遇的困境與挑戰(zhàn)，對其完善與創(chuàng)新需要良好的發(fā)展土壤。公共服務(wù)質(zhì)量的提升需要得到政府和公民的共同努力，需要冷靜分析并解決人工智能時代的新問題，從而提供更加令公民滿意的公共服務(wù)。

（一）轉(zhuǎn)變治理理念，完善體系制度

人工智能技術(shù)嵌入公共服務(wù)后，政府應(yīng)當(dāng)加快轉(zhuǎn)變服務(wù)理念的步伐。公務(wù)員并不是根據(jù)他們對公眾需要的意識而為公眾的利益工作的，而是根據(jù)公眾所言說的需要來為公眾的利益工作的。[4]111 新公共服務(wù)理論強調(diào)政府的職責(zé)是服務(wù)，公民才是公共領(lǐng)域的主要治理主體，公共管理者的重要作用在于幫助公民表達和實現(xiàn)公共利益。因此，政府只有在準確定位自己的“服務(wù)者”角色后，人工智能嵌入后的智慧服務(wù)模式才會有堅實的思想保障。一方面，政府需要拓寬公民參與政策討論的渠道， 從法律上保障公民參與公共事務(wù)的途徑與權(quán)利，并且進行宣傳教育，讓公民意識到自身在實現(xiàn)公共利益過程中的主體地位;另一方面，政府需要健全監(jiān)督體制，完善權(quán)力的運行和制約機制。形成包括公民、黨以及專門監(jiān)察機構(gòu)等多元化主體的監(jiān)督機制，使政府做到權(quán)責(zé)一致，完善權(quán)力問責(zé)機制，讓權(quán)力無法突破法律給予的邊界。

（二）再造組織結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新政務(wù)流程

結(jié)構(gòu)決定功能，政府想要真正轉(zhuǎn)變成服務(wù)型政府，就必須對原本的行政組織結(jié)構(gòu)進行重組，由封閉走向開放。將行政組織結(jié)構(gòu)的各個組成要素進行個體和整體分析， 使重組后的行政組織宏觀上能夠適應(yīng)行政組織環(huán)境以及公民需求的改變;微觀上組織分工合理、職責(zé)明確，保證橫向信息溝通順利，縱向信息傳遞準確。一方面，要推動政府層級的扁平化發(fā)展。政府層級扁平化進程中最重要的是推動不同層級之間的信息交流，運用大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等技術(shù)可以有效減少信息交流的時間并降低信息傳遞過程中的失真率。另一方面，利用人工智能變革現(xiàn)存比較刻板的政務(wù)流程，推動政務(wù)流程的信息化、智能化和透明化發(fā)展。推動不同部門之間的信息傳遞與共享，促進政務(wù)流程的協(xié)同化發(fā)展，使公民更好地了解行政運行過程， 更好地參與治理。

（三）培養(yǎng)責(zé)任意識，增強公眾參與度

公共利益的實現(xiàn)是滿足全體或大多數(shù)公民需要的過程，而部分公民缺乏公共精神和責(zé)任感，參政意識不強， 嚴重阻礙了公共利益的實現(xiàn)。公共利益所展現(xiàn)和描繪的 “美好生活”圖景呼喚每一個社會成員，都要“力爭保持一種獻身于社會發(fā)展的精神、一束投向遙遠未來的目光， 以及包容一切的公平感”。[5]73 因此，在人工智能時代下， 培養(yǎng)公民的參與意識和集體責(zé)任感成為政府在履行其服 務(wù)職能時必不可少的一部分。如果公民都積極地參與討 論，并對政治共同體產(chǎn)生認同感和責(zé)任感，甚至能夠?qū)?共利益產(chǎn)生自己的看法，那么公共利益得到實現(xiàn)的可能性將大大提高，政府的服務(wù)就更能得到公民的認可。由 于人工智能技術(shù)可以及時把握群體認知及心理變化，主 動決策反應(yīng)。[6]? 因此，可以利用人工智能技術(shù)根據(jù)每一位公民的心理特征、信息以及群體特性等提出具有針對性的解決方案，這能夠使每一位公民更好地參與關(guān)乎公 共利益的討論。

（四）培養(yǎng) AI 人才，提升服務(wù)能力

我國目前人工智能技術(shù)發(fā)展所遇到的瓶頸，需要這一領(lǐng)域的人才去突破。筆者針對我國 AI 領(lǐng)域人才培養(yǎng)所遇到的挑戰(zhàn)，提出以下建議：

第一，我國高校承擔(dān)了人工智能領(lǐng)域人才培養(yǎng)的任務(wù)，而人工智能以及數(shù)據(jù)科學(xué)與大數(shù)據(jù)技術(shù)專業(yè)等是新興專業(yè)，其人才培養(yǎng)方案還不成熟。人才培養(yǎng)路徑的探索與完善需要國內(nèi)的大學(xué)相互交流經(jīng)驗，并共享在國外學(xué)習(xí)獲得的經(jīng)驗成果，根據(jù)國外的經(jīng)驗并結(jié)合我國具體國情，建設(shè)一條符合我國社會發(fā)展需求的人工智能人才培養(yǎng)道路。

第二，政府要通過資金補貼、國外 AI 人才引進等方式幫助高校建立人工智能技術(shù)和政策雙層面的科研機構(gòu)。人工智能技術(shù)的發(fā)展已經(jīng)進入了某些科技領(lǐng)域的“無人區(qū)”，但是相應(yīng)的風(fēng)險防控制度和規(guī)則制定相對滯后， 不可控的預(yù)期與擔(dān)憂使得人工智能在創(chuàng)新上面臨巨大的壓力。因此，社會科學(xué)在其中的作用會更加顯著，人工智能要得到充分的發(fā)展，不僅需要智能科學(xué)與工程的學(xué)科建設(shè)和努力，還需要智能社會科學(xué)的保駕護航。[7] 同時也要培養(yǎng)人工智能雙層面人才的公共意識，讓他們在專業(yè)領(lǐng)域以及公共領(lǐng)域都發(fā)揮作用。

第三，我國 AI 人才的培養(yǎng)要符合國務(wù)院發(fā)布的《新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃》的指導(dǎo)思想和基本原則，政府在鼓勵和支持高校進行人工智能研究的同時，也要針對相關(guān)科技型企業(yè)制定稅收減免、資金扶持等政策，鼓勵企業(yè)深入人工智能深度學(xué)習(xí)算法的研究，改變我國目前重應(yīng)用輕算法的狀況，持續(xù)推進人工智能領(lǐng)域產(chǎn)學(xué)研的合

作程度，提高政府的服務(wù)能力。

（五）消除數(shù)字鴻溝，體現(xiàn)社會共享

數(shù)字鴻溝的消除，不僅要依靠信息技術(shù)的發(fā)展及其人才的培養(yǎng)，而且需要提高相關(guān)職能部門的技術(shù)水平以及公民整體的信息技術(shù)知識和操作技能。政府作為宏觀政策的制定者，需要進行頂層設(shè)計、統(tǒng)籌規(guī)劃，用法律來強制和督促公務(wù)員信息技術(shù)能力的培養(yǎng)和提高。對于政府，與人工智能關(guān)系密切的職能部門，在錄用以及考核時就需要將信息技術(shù)能力作為一項核心指標;而一般的職能機構(gòu)，也需要定期對公務(wù)員進行相關(guān)的信息技能培訓(xùn)， 以滿足公民對政府以及新技術(shù)的需求。信息技能的培訓(xùn)不只是公務(wù)員的權(quán)利，更是一種義務(wù)，通過宣傳教育以及立法讓公務(wù)員意識到培訓(xùn)的重要性。對于社會以及公民， 政府要加強對信息技術(shù)落后地區(qū)的教育資金投入，讓公民能夠掌握最基本的信息知識和操作技能。也需要加強不同地區(qū)、不同階層之間信息資源與知識的聯(lián)系與共享， 這一過程也是公民相互交流的過程，最終達到公共利益最大化的目標。數(shù)據(jù)和信息的整合共享是新公共服務(wù)理論在人工智能時代的內(nèi)在要求，社會共享的實現(xiàn)與數(shù)字鴻溝的消除，公民才能更平等地對話。

三、結(jié)語

本文通過重點闡述政府在人工智能時代所面臨的挑戰(zhàn)，系統(tǒng)分析了政府治理的現(xiàn)狀，并結(jié)合新公共服務(wù)理論對政府應(yīng)如何應(yīng)對挑戰(zhàn)以及探討最終提升公共服務(wù)質(zhì)量的路徑。目前，人工智能技術(shù)在國家繁榮發(fā)展、社會良性運行、公共利益提升等方面創(chuàng)造了巨大的價值。但是，人類需要合理地開發(fā)和使用人工智能，不能被數(shù)據(jù)、信息所奴役。韋伯在意識到“理性”可能給人類命運帶來巨大的負面影響時，作出這樣悲觀的預(yù)測——“專家沒有靈魂，縱欲者沒有心肝;這個廢物幻想著，它自己已達到了前所未有的文明程度?！盵8]106 我們在認識到信息以及數(shù)據(jù)的迅猛發(fā)展帶給公民和政府極大便利的同時，也要意識到無邊界的數(shù)據(jù)理性可能會造成難以控制的局面。無論何時，都要意識到人類自身主觀能動性的重要作用。在人工智能的發(fā)展方向上，政府要做好“掌舵者”的角色， 使人工智能的發(fā)展有利于人類的進步而不是威脅;在人工智能的研發(fā)與突破進程中，政府要在經(jīng)濟與政策上支持承擔(dān)“劃槳者”責(zé)任的技術(shù)與政策層面的人工智能研究機構(gòu);在人工智能的運用中，政府則需要扮演好“服務(wù)者”的角色，使人工智能真正為公共服務(wù)帶來質(zhì)的飛躍， 最終實現(xiàn)公共利益。

注 釋 ：

① AI：人工智能英文的縮寫。

參考文獻：

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[7] 高奇琦 . 中國人工智能治理準則的幾點思考 [J]. 信息安全與通信保密 ，2019（6）.

[8]（ 德 ） 馬克斯·韋伯 . 新教倫理與資本主義精神 [M]. 于曉 ， 陳維綱等譯 . 西安 ： 陜西師范大學(xué)出版社 ，2006.

作者簡介：葉文杰（2000—），男，漢族，江西省上饒市人，單位為上饒師范學(xué)院政治與法律學(xué)院，研究方向為行政管理。

秦靈（1998—），女，漢族，江西省萍鄉(xiāng)市人，單位為上饒師范學(xué)院政治與法律學(xué)院，研究方向為行政管理。

（責(zé)任編輯：董惠安）