法庫(kù)縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題研究

于勝難

摘要：土地流轉(zhuǎn)和多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)，是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路，也是農(nóng)村改革的基本方向。以法庫(kù)縣為例介紹農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀、特點(diǎn)及采取的主要措施，從農(nóng)民主觀意愿、政府流轉(zhuǎn)服務(wù)、流轉(zhuǎn)時(shí)限效能等視角分析存在的問(wèn)題，提出加大政策宣傳、拓寬就業(yè)渠道、注重政策牽引、加大扶持力度、加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控、完善制度體系等有針對(duì)性的解決對(duì)策。

關(guān)鍵詞：法庫(kù)縣;土地流轉(zhuǎn);問(wèn)題;對(duì)策

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是指農(nóng)村家庭承包的土地通過(guò)合法的形式，保留承包權(quán)，將經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或其他經(jīng)濟(jì)組織的行為，是農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。法庫(kù)縣在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐中，積累了一些經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)了一些問(wèn)題，有待解決和逐步完善，以進(jìn)一步推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)規(guī)范有序進(jìn)行，激發(fā)農(nóng)民搞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特別是糧食生產(chǎn)的積極性，促進(jìn)規(guī)模化、集約化、現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式發(fā)展。

1 法庫(kù)縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

近年來(lái)，法庫(kù)縣采取多種舉措，完善流轉(zhuǎn)機(jī)制，規(guī)范流轉(zhuǎn)程序，制定激勵(lì)政策，推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)呈加快發(fā)展之勢(shì)，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的專業(yè)化、規(guī)?；?、組織化、社會(huì)化水平進(jìn)一步提高，對(duì)縣域現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的支撐能力明顯增強(qiáng)。作為全國(guó)金融創(chuàng)新試點(diǎn)縣，法庫(kù)縣早在2008年就確定了以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款為全國(guó)金融創(chuàng)新試點(diǎn)產(chǎn)品，這種以農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為抵押的貸款模式在東北尚屬首例。同時(shí)，在秀水河子鎮(zhèn)長(zhǎng)崗子村率先推行了土地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)工作，以點(diǎn)帶面推動(dòng)全縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作深入開(kāi)展。截至2019年底，法庫(kù)縣農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)面積達(dá)3.33萬(wàn)hm2，占全縣農(nóng)民家庭承包耕地總面積的25%;涉及6.0萬(wàn)余農(nóng)戶，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移4.5萬(wàn)人，占全縣農(nóng)村勞力總數(shù)的19%;農(nóng)村全家外出務(wù)工、經(jīng)商農(nóng)戶達(dá)0.3萬(wàn)戶，約占農(nóng)戶總數(shù)的2.7%。

2 法庫(kù)縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主要特點(diǎn)

2.1 土地流轉(zhuǎn)主體呈現(xiàn)多元化發(fā)展態(tài)勢(shì)

在全縣流轉(zhuǎn)的3.33萬(wàn)hm2耕地中，流轉(zhuǎn)到農(nóng)民專業(yè)合作社和家庭農(nóng)場(chǎng)的耕地面積占2萬(wàn)hm2，其余耕地流轉(zhuǎn)給農(nóng)事企業(yè)（輝山牛場(chǎng)）。土地流轉(zhuǎn)對(duì)象以農(nóng)戶為主，但向家庭農(nóng)場(chǎng)、合作社和龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體流轉(zhuǎn)的比重逐步上升。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間的出租、轉(zhuǎn)包仍為主要流轉(zhuǎn)形式，但股份合作、委托經(jīng)營(yíng)等其他流轉(zhuǎn)形式比重呈上升趨勢(shì)。

2.2 規(guī)模經(jīng)營(yíng)的擴(kuò)大帶動(dòng)了本地特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展

近年來(lái)，法庫(kù)縣各地注重整體規(guī)劃，積極引導(dǎo)農(nóng)戶參與土地流轉(zhuǎn)，使縣域土地流轉(zhuǎn)面積大幅增加，形成了葉茂臺(tái)花生、四家子蔬菜、秀水河子辣椒、丁家房葡萄、登仕堡樹(shù)莓和孟家山楂生產(chǎn)加工等一些主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)基地，孕育出一批具有一定帶動(dòng)輻射能力的家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專業(yè)合作社和農(nóng)事龍頭企業(yè)。

2.3 鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)價(jià)格和進(jìn)程差異明顯

法庫(kù)縣土地流轉(zhuǎn)價(jià)格差異主要表現(xiàn)為：縣城近郊價(jià)格高、遠(yuǎn)郊價(jià)格低;新流轉(zhuǎn)價(jià)格高、早期流轉(zhuǎn)價(jià)格低;流轉(zhuǎn)給農(nóng)戶價(jià)格低、流轉(zhuǎn)給企業(yè)價(jià)格高。近年來(lái)，全縣土地流轉(zhuǎn)價(jià)格由每年300～400元/667 m2上漲到500～800元/667 m2。其中，用于設(shè)施農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格普遍高于800元/667 m2，流轉(zhuǎn)給涉農(nóng)企業(yè)的價(jià)格則更高，一般在800～900元/667 m2。

3 法庫(kù)縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主要做法

3.1 發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，主導(dǎo)土地經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)方向

法庫(kù)縣在土地流轉(zhuǎn)工作實(shí)踐中始終堅(jiān)持“五個(gè)結(jié)合”，促進(jìn)土地資源合理有效利用。一是堅(jiān)持土地流轉(zhuǎn)與土地確權(quán)政策相結(jié)合。按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，沒(méi)有確權(quán)的土地不能進(jìn)行流轉(zhuǎn)。二是堅(jiān)持土地流轉(zhuǎn)與發(fā)展特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)相結(jié)合。要求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)制定明確的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整規(guī)劃，引導(dǎo)農(nóng)戶以多種方式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，使土地向特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集中。三是堅(jiān)持土地流轉(zhuǎn)與發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)相結(jié)合。根據(jù)設(shè)施農(nóng)業(yè)小區(qū)建設(shè)總體規(guī)劃，積極推進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，保證設(shè)施農(nóng)業(yè)小區(qū)集中連片。四是堅(jiān)持土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展相結(jié)合。圍繞龍頭企業(yè)建基地，推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，建設(shè)規(guī)模大、標(biāo)準(zhǔn)高、產(chǎn)品安全可靠的產(chǎn)業(yè)基地。五是堅(jiān)持土地流轉(zhuǎn)與發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專業(yè)合作社相結(jié)合。通過(guò)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，促進(jìn)家庭農(nóng)場(chǎng)和農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展，并使農(nóng)民成為土地流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營(yíng)的載體，相互促進(jìn)，相得益彰。

3.2 規(guī)范流轉(zhuǎn)程序，建立三級(jí)土地流轉(zhuǎn)體系

根據(jù)《沈陽(yáng)市關(guān)于做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)工作的實(shí)施意見(jiàn)》等政策性文件，建立健全土地流轉(zhuǎn)工作制度。對(duì)已流轉(zhuǎn)的土地開(kāi)展全面清理，對(duì)流轉(zhuǎn)手續(xù)不全、條款不清、顯失公平的流轉(zhuǎn)合同引導(dǎo)雙方重新修訂，并及時(shí)做好備案登記和歸檔工作。制定“五有”標(biāo)準(zhǔn)，即有場(chǎng)所、有設(shè)備、有專業(yè)人員、有檔案管理、有程序制度，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)過(guò)程的規(guī)范化管理。到2019年底，全縣已初步形成縣鄉(xiāng)村三級(jí)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

3.3 開(kāi)展確權(quán)登記，保障農(nóng)民土地承包權(quán)益

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記是進(jìn)一步完善農(nóng)村土地承包管理工作的重要任務(wù)，通過(guò)確權(quán)登記，有助于妥善解決因歷史原因造成的土地承包地塊不實(shí)、“四至”不清、面積不準(zhǔn)、權(quán)屬不明等問(wèn)題，使農(nóng)民土地承包權(quán)益得到進(jìn)一步明確和保護(hù)。

3.4 制定激勵(lì)機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程

自2013年開(kāi)始，沈陽(yáng)市對(duì)達(dá)到一定土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村或合作社給予一次性以獎(jiǎng)代補(bǔ)資金獎(jiǎng)勵(lì)。這項(xiàng)措施調(diào)動(dòng)了種糧大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)合作社及農(nóng)事企業(yè)發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)的積極性，加速法庫(kù)縣乃至沈陽(yáng)市土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程。

3.5 調(diào)解流轉(zhuǎn)糾紛，發(fā)揮土地仲裁機(jī)構(gòu)作用

目前，法庫(kù)縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)依托原有司法調(diào)解機(jī)構(gòu)和農(nóng)經(jīng)站，建立了土地承包糾紛調(diào)解部門(mén)。在開(kāi)展土地承包仲裁工作中，縣農(nóng)經(jīng)部門(mén)加強(qiáng)與法院、信訪等部門(mén)溝通與協(xié)作，建立了協(xié)調(diào)解決土地承包流轉(zhuǎn)等重大問(wèn)題工作聯(lián)動(dòng)機(jī)制，有助于及時(shí)有效處理涉地糾紛案件。

4 法庫(kù)縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題

4.1 從主觀意愿上看，農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)積極性不高

農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)積極性不高的原因在于：一是傳統(tǒng)思想觀念束縛。農(nóng)民普遍把土地作為最基本的生活保障，滿足于守土經(jīng)營(yíng)，存在投資興業(yè)怕?lián)L(fēng)險(xiǎn)、務(wù)工經(jīng)商怕丟地權(quán)的顧慮，他們寧可粗放經(jīng)營(yíng)或讓親戚代耕也不愿流轉(zhuǎn)土地。二是轉(zhuǎn)移剩余勞動(dòng)力存在一定難度。多數(shù)農(nóng)事企業(yè)工業(yè)化程度不高，服務(wù)業(yè)發(fā)展相對(duì)滯后，企業(yè)保障機(jī)制不夠健全，農(nóng)民個(gè)人知識(shí)技能有限，制約了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移。三是農(nóng)村社會(huì)保障不能完全滿足農(nóng)民需要。農(nóng)村養(yǎng)老等社會(huì)保障補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)的有限土地盡管收入不多但可起到重要的兜底作用。四是農(nóng)民土地經(jīng)營(yíng)收益有所提高。以玉米生產(chǎn)為例，全縣人均耕地0.36 hm2，年玉米種植純收益在1萬(wàn)元/hm2左右，則一家三口年種地純收入1萬(wàn)多元，且玉米種植已基本實(shí)現(xiàn)機(jī)械化，全年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)僅需1個(gè)月時(shí)間，其余時(shí)間農(nóng)村勞力還可外出打工掙錢(qián)。這兩項(xiàng)加起來(lái)比0.8萬(wàn)元/hm2左右的土地流轉(zhuǎn)收入要高，導(dǎo)致農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的意愿不強(qiáng)。

4.2 從流轉(zhuǎn)服務(wù)上看，政府職能有待進(jìn)一步轉(zhuǎn)變

一是土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心的作用沒(méi)有得到充分發(fā)揮。部分農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心的職能了解不夠，私下流轉(zhuǎn)土地的情況依然存在，所簽訂的流轉(zhuǎn)土地合同不夠規(guī)范，也沒(méi)有到土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心備案，為日后土地流轉(zhuǎn)糾紛帶來(lái)隱患。二是土地流轉(zhuǎn)信息平臺(tái)尚未建立。土地流轉(zhuǎn)供需雙方信息無(wú)法有效對(duì)接，常出現(xiàn)“要轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)不出、要租的租不到”現(xiàn)象，阻礙著土地流轉(zhuǎn)。三是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制尚未建立。土地流出方多為分散農(nóng)戶，在定價(jià)權(quán)上常常處于不利地位，難以獲得土地流轉(zhuǎn)應(yīng)得到的價(jià)值補(bǔ)償。四是政策效用沒(méi)有得到充分利用。部分農(nóng)民之間自行串地或私下承包土地，無(wú)法享受到土地流轉(zhuǎn)相關(guān)政策的扶持。

4.3 從流轉(zhuǎn)效能上看，流轉(zhuǎn)時(shí)限問(wèn)題依然突出

一方面，短期性流轉(zhuǎn)不利于農(nóng)事企業(yè)和種植大戶投資。受各種不確定因素影響，土地流轉(zhuǎn)期限一般較短，農(nóng)戶自行轉(zhuǎn)包通常采取一年一包方式，流轉(zhuǎn)期限超過(guò)3 a的比例很低，而土地規(guī)?；薪?jīng)營(yíng)的經(jīng)濟(jì)效益體現(xiàn)往往需要3 a以上，這就嚴(yán)重影響了農(nóng)事企業(yè)和種植大戶流轉(zhuǎn)承包土地的積極性，降低了土地長(zhǎng)期投入和可持續(xù)保護(hù)的意愿。另一方面，長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)不利于保障農(nóng)民利益，若土地流轉(zhuǎn)方出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)不善等問(wèn)題，容易出現(xiàn)拖欠流轉(zhuǎn)費(fèi)用現(xiàn)象，帶來(lái)不必要的土地流轉(zhuǎn)糾紛。

5 對(duì)策與建議

5.1 加大政策宣傳，拓寬就業(yè)渠道，消除農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)后顧之憂

一是各級(jí)政府應(yīng)加大《農(nóng)村土地承包法》等農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策法規(guī)的宣傳力度，讓廣大農(nóng)民認(rèn)識(shí)到土地流轉(zhuǎn)對(duì)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、促進(jìn)農(nóng)民增收的積極作用。二是注重發(fā)揮典型示范引領(lǐng)作用，讓廣大農(nóng)民看到土地流轉(zhuǎn)帶來(lái)的實(shí)際利益，促使農(nóng)民轉(zhuǎn)變思想觀念，推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。三是從職業(yè)培養(yǎng)、勞務(wù)輸出、就業(yè)咨詢、勞務(wù)信息、勞動(dòng)力市場(chǎng)機(jī)制建設(shè)等方面，為農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移提供全方位政府服務(wù)，創(chuàng)造良好的創(chuàng)業(yè)就業(yè)環(huán)境，提供多渠道多方式技能培訓(xùn)。四是各級(jí)政府應(yīng)盡快研究制定長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)土地農(nóng)民的生活保障措施，為推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)解決后顧之憂。

5.2 注重政策牽引，加大扶持力度，增強(qiáng)農(nóng)事企業(yè)和種植大戶信心

各級(jí)政府應(yīng)加大農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織的扶持力度，增強(qiáng)家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、種植大戶、龍頭企業(yè)等參與土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)的積極性。一是支持符合條件的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體優(yōu)先承擔(dān)涉農(nóng)項(xiàng)目，相關(guān)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體傾斜。二是引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)建立健全農(nóng)業(yè)信貸、保險(xiǎn)支持機(jī)制，加大新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體信貸支持力度，分散規(guī)模經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。鼓勵(lì)符合條件的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)拓寬融資渠道，鼓勵(lì)融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體提供融資擔(dān)保服務(wù)。落實(shí)和完善相關(guān)稅收優(yōu)惠政策，支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體參與土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)。

5.3 加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控，完善制度體系，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)工作穩(wěn)步健康發(fā)展

一是探索建立土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制及市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制。加強(qiáng)對(duì)轉(zhuǎn)入方的資信情況、履約能力、項(xiàng)目效益、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)、經(jīng)營(yíng)水平等方面的考察審查力度，對(duì)不具備流轉(zhuǎn)資質(zhì)的，不準(zhǔn)參與農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，進(jìn)而規(guī)避和防范流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)。二是建立土地流轉(zhuǎn)價(jià)格市場(chǎng)機(jī)制。開(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估，為土地流轉(zhuǎn)雙方提供參考價(jià)格，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)交易公平公正，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)交易行為，減少或避免土地流轉(zhuǎn)矛盾糾紛。三是進(jìn)一步完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系。搭建流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)，形成集政策指導(dǎo)、信息發(fā)布、合同簽訂和鑒證工作為一體的全方位土地流轉(zhuǎn)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。四是加大招商引資力度，大力引進(jìn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模大、科技含量高、帶動(dòng)就業(yè)能力強(qiáng)的高科技農(nóng)事企業(yè)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)，助力現(xiàn)代農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

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