鄉(xiāng)村振興中的協(xié)同治理困境及破解路徑選擇

何玲玲 梁影

[摘要] 當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村基層的治理主體單一，仍未形成具有合力的多元主體協(xié)同治理模式，僅靠基層政府和村組織作為鄉(xiāng)村治理的主體難以應(yīng)對(duì)鄉(xiāng)村全面振興發(fā)展要求。文章從公共管理學(xué)科的“協(xié)同治理”理論視角出發(fā)，通過以其經(jīng)典模型——SFIC模型為分析框架對(duì)廣西壯族自治區(qū)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中的困境進(jìn)行剖析，力求更高效的鄉(xiāng)村治理路徑。研究發(fā)現(xiàn)，廣西在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過程中存在部分治理主體協(xié)同能力及動(dòng)力不足，基層黨政力量催化協(xié)同作用發(fā)揮不足，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略制度設(shè)計(jì)的開放性、透明性和清晰性不足，治理主體間溝通交流不足等缺陷。在此基礎(chǔ)上，提出從構(gòu)建激勵(lì)機(jī)制、催化機(jī)制、保障機(jī)制、溝通機(jī)制優(yōu)化鄉(xiāng)村振興協(xié)同治理的實(shí)現(xiàn)路徑。

[關(guān)鍵詞] 鄉(xiāng)村振興;制度建設(shè);協(xié)同治理;SFIC模型

[中圖分類號(hào)] D422.6 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1008-0694（2020）02-0056-11

[作者] 何玲玲 教授 南寧師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 南寧 530299

梁影 碩士研究生 南寧師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 南寧 530299

[基金項(xiàng)目]國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“桂滇邊境深度貧困地區(qū)短期脫貧與長(zhǎng)期振興的治理共同體構(gòu)建研究”（18BM2141）。

一、問題的提出

西方發(fā)達(dá)國(guó)家在城市化進(jìn)程中普遍出現(xiàn)了鄉(xiāng)村衰落的現(xiàn)象，即人們所說的“現(xiàn)代化陷阱”。[1]歐美發(fā)達(dá)國(guó)家、日本、韓國(guó)等先后探索構(gòu)建了本國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展政策體系，有效遏制了鄉(xiāng)村衰落這一趨勢(shì)，拉美國(guó)家由于未能有效采取應(yīng)對(duì)措施，因此陷入了“拉美陷阱”，造成城市危機(jī)，這已成為發(fā)展中國(guó)家的前車之鑒。改革開放以來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，鄉(xiāng)村與城市的各方面差距越來越大，若不及時(shí)遏制鄉(xiāng)村衰落的趨勢(shì)，將嚴(yán)重影響建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

習(xí)近平總書記指出，全面建成小康社會(huì)，最艱巨最繁重的任務(wù)在農(nóng)村、特別是在貧困地區(qū)。廣西屬“老少邊山窮”民族地區(qū)，其鄉(xiāng)村振興具有任務(wù)重、建設(shè)周期長(zhǎng)等特征。經(jīng)過多年決戰(zhàn)脫貧攻堅(jiān)的努力，廣西農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)得到了較快發(fā)展，全區(qū)脫貧成效顯著?！吨袊?guó)農(nóng)村貧困檢測(cè)報(bào)告》顯示，2018年廣西實(shí)現(xiàn)116萬(wàn)建檔立卡貧困人口脫貧，農(nóng)村貧困發(fā)生率降至3.7%。2018年，廣西連續(xù)第3年在中西部22個(gè)?。▍^(qū)、市）脫貧攻堅(jiān)成效考核中獲得“綜合評(píng)價(jià)好”等次。但是，截至2018年末，全區(qū)還剩140萬(wàn)貧困人口未脫貧，在全國(guó)31省（市、區(qū)）中排名倒數(shù)第四位。[2]此外，廣西農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏活力，農(nóng)村人口“空心化”嚴(yán)重，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興面臨許多挑戰(zhàn)。廣西脫貧攻堅(jiān)工作迫切需要?jiǎng)?chuàng)新思路，積極尋求質(zhì)效并舉的新方案。

2018年1月，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》（中發(fā)[2018]1號(hào)）提出，在實(shí)施鄉(xiāng)村全面振興的過程中要“注重協(xié)同性、關(guān)聯(lián)性，整體部署，協(xié)調(diào)推進(jìn)”。[3]探索廣西鄉(xiāng)村振興的協(xié)同治理問題，對(duì)克服廣西區(qū)內(nèi)普遍存在的主體弱化，協(xié)同能力不足具有關(guān)鍵作用。如何構(gòu)建符合廣西區(qū)域特色的協(xié)同治理體系，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興是一項(xiàng)緊迫而重大的課題。

二、研究現(xiàn)狀分析

20世紀(jì)早期，隨著我國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)逐步向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型，鄉(xiāng)村問題吸引了不同學(xué)科領(lǐng)域?qū)W者越來越多的關(guān)注，有關(guān)我國(guó)鄉(xiāng)村治理的理論體系不斷完善，極具價(jià)值的研究碩果累累。費(fèi)孝通的<鄉(xiāng)土中國(guó)》是鄉(xiāng)村治理的代表性專著。他通過研究我國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)和傳統(tǒng)文化的歷史變遷，并與西方的社會(huì)道德體系進(jìn)行比較，指出我國(guó)正從鄉(xiāng)土社會(huì)向現(xiàn)代化社會(huì)過渡。[4]許多學(xué)者從不同角度切人，對(duì)我國(guó)的鄉(xiāng)村治理進(jìn)行了深入分析，為后來的研究者提供了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。丁志剛（2019）通過分析中國(guó)鄉(xiāng)村治理70年的發(fā)展歷程，呼吁要以歷史和邏輯相統(tǒng)一的方法指導(dǎo)新時(shí)代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的鄉(xiāng)村治理問題。[5]甘庭宇（2014）認(rèn)為要從挖掘鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部的創(chuàng)新動(dòng)力和保障外部制度供給的角度出發(fā)，變革鄉(xiāng)村治理的運(yùn)作機(jī)制。[6]徐加玉（2016）認(rèn)為鄉(xiāng)村治理存在共謀與壟斷性的權(quán)力結(jié)構(gòu)，應(yīng)通過提高普通村民群眾的參與度和發(fā)言權(quán)來改善村民的弱勢(shì)地位。[7]李齊（2017）提出要通過糾正基層政府偏好、構(gòu)建基層干部的激勵(lì)和約束機(jī)制重塑地方政府行為邏輯。[8]郭金秀（2020）從安徽尚村“積谷會(huì)”的考察中得到啟發(fā)，指出農(nóng)村社會(huì)組織是鄉(xiāng)村治理中村民自治的重要載體，在鄉(xiāng)村發(fā)展中發(fā)揮著不可替代的重要作用。[9]

協(xié)同理論在社會(huì)科學(xué)中的治理理論和自然科學(xué)中的系統(tǒng)學(xué)的融匯中應(yīng)運(yùn)而生。經(jīng)過各領(lǐng)域?qū)W者們的運(yùn)用與發(fā)展，協(xié)同理論逐步成熟，對(duì)復(fù)雜的社會(huì)事務(wù)已具有較強(qiáng)的解釋力和普適性。趙樹凱（2006）認(rèn)為“治理”區(qū)別于“統(tǒng)治”，多元主體參與是鄉(xiāng)村治理的題中之意。[10]俞可平（2016）認(rèn)為“多中心治理”理論和“官民合作治理”是鄉(xiāng)村協(xié)同治理的理論支撐。[11]蔡斯敏（2012）認(rèn)為兩委權(quán)責(zé)不明是鄉(xiāng)村協(xié)同治理的突出問題，并提出了強(qiáng)化農(nóng)村社會(huì)組織協(xié)調(diào)作用的化解辦法。[12]

綜上所述，我國(guó)學(xué)者對(duì)鄉(xiāng)村治理模式的變革從不同角度進(jìn)行了研究，并從宏觀治理體制和微觀主體行為提出了實(shí)施路徑。目前，學(xué)者們針對(duì)鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域中單一治理主體行為和多元共治的理論研究較多，較少著眼于優(yōu)化多元參與協(xié)同治理路徑的探討。本文把協(xié)同治理作為理論基礎(chǔ)，以廣西為案例，引入SFIC模型進(jìn)行實(shí)證分析，對(duì)鄉(xiāng)村協(xié)同治理的過程進(jìn)行研究。

三、鄉(xiāng)村振興協(xié)同治理理論框架

1.協(xié)同治理理論

在公共管理學(xué)科中，首次對(duì)“協(xié)同治理”的概念作出明確界定的是哈佛大學(xué)肯尼迪學(xué)院Donahue教授。他認(rèn)為，協(xié)同治理是以達(dá)成政府的預(yù)期為目標(biāo)，政府通過對(duì)外讓渡部分權(quán)利以及對(duì)外共享政府自由裁量權(quán)，形成與社會(huì)生產(chǎn)者一同公私協(xié)作的治理方式。[13]自黨的十八大提出探索多元協(xié)同互動(dòng)的基層社會(huì)治理模式以來，我國(guó)各界學(xué)者在理論建設(shè)和實(shí)踐運(yùn)用上都進(jìn)行了大量探索，并從構(gòu)建服務(wù)型政府的視角對(duì)協(xié)同治理進(jìn)行了定義，認(rèn)為協(xié)同治理是指在政府、非政府組織、企業(yè)、公民個(gè)體等子系統(tǒng)所構(gòu)成的開放整體系統(tǒng)中，尋求構(gòu)建具有統(tǒng)一規(guī)則并協(xié)同合作的高效治理結(jié)構(gòu)，達(dá)成公共管理目標(biāo)的過程。[14]

2.SFIC模型框架

Ansell和Gash （2007）采用“連續(xù)近似分析法”對(duì)全球不同國(guó)家、不同學(xué)科的137個(gè)協(xié)同案例的普遍性和特殊性進(jìn)行了充分分析，突破了傳統(tǒng)的協(xié)同治理理論局限于特定領(lǐng)域的“種類”研究，[15]最終通過論證提出了影響協(xié)同治理效果的因素，創(chuàng)立了協(xié)同治理理論的經(jīng)典分析模型-SFIC模型，[16]包括起始條件（S）、催化領(lǐng)導(dǎo)（F）、制度設(shè)計(jì)（I）、協(xié)同過程（C）四個(gè)組成要素（詳見圖1）。

在SFIC模型框架中，起始條件是達(dá)成合作關(guān)系時(shí)已具備的條件，是影響參與主體初始信任水平的關(guān)鍵因素;催化領(lǐng)導(dǎo)即保障過程有效協(xié)同的領(lǐng)導(dǎo)力量，是團(tuán)結(jié)參與主體、調(diào)解協(xié)同過程的必要因素;制度設(shè)計(jì)指為協(xié)同過程設(shè)定基本行動(dòng)規(guī)則，是多元主體參與程序合法性的制度保障;協(xié)同過程即前述三個(gè)影響因素共同導(dǎo)入所形成的閉合式循環(huán)過程，是該模型的核心，對(duì)最終產(chǎn)出的協(xié)同結(jié)果影響最大。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是我國(guó)新時(shí)代的歷史任務(wù)，在實(shí)踐過程中涉及全國(guó)各地區(qū)各部門的共同協(xié)作與治理，僅靠單一政府部門不可能完成。因此，需要構(gòu)建基層黨組織、基層政府、市場(chǎng)力量、社會(huì)力量和農(nóng)民群眾的多元主體參與的協(xié)同治理模式。

四、廣西鄉(xiāng)村振興協(xié)同治理困境

隨著我國(guó)現(xiàn)代化步伐的加快與深入，鄉(xiāng)村治理不僅需要加強(qiáng)以黨政部門為領(lǐng)導(dǎo)的各公共部門之間的內(nèi)部合作，更要提升吸收外部社會(huì)力量協(xié)作的能力。2018年5月31日召開的中共中央政治局會(huì)議對(duì)協(xié)同治理進(jìn)行了系統(tǒng)詮釋，要求實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和支持農(nóng)村農(nóng)業(yè)優(yōu)先發(fā)展的過程中各地區(qū)各部門要樹立城鄉(xiāng)融合、一體設(shè)計(jì)、多規(guī)合一理念;實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興“既要政府、社會(huì)、市場(chǎng)協(xié)同發(fā)力，又要充分發(fā)揮農(nóng)民主體作用”。[17]在新的時(shí)代背景下，廣西的鄉(xiāng)村振興協(xié)同治理在實(shí)踐過程中仍面臨著諸多困境。

1.初始條件：部分治理主體協(xié)同能力及動(dòng)力不足

鄉(xiāng)村振興協(xié)同治理涉及多個(gè)主體，包括基層黨組織、基層政府、市場(chǎng)力量、社會(huì)力量、村民個(gè)人等。根據(jù)SFIC模型可知，若參與主體之間的權(quán)利、資源和信息不對(duì)稱等，則會(huì)削弱弱勢(shì)群體的參與熱情，降低信任程度，從而制約治理效率。

（1）村民的參與性不足。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施過程中，村民既是最直接的受益者，也是最主要的參與者。首先，村民主動(dòng)參與能力不足。2018年廣西城鎮(zhèn)化水平在全國(guó)31?。ㄊ小^(qū)）排名倒數(shù)第五且低于全國(guó)平均水平（詳見圖2），農(nóng)村傳統(tǒng)保守思想嚴(yán)重，村民文化素質(zhì)較低，八成以上農(nóng)村家庭戶主為初中及以下文化程度（詳見圖3），其參與能力與現(xiàn)代化的社會(huì)治理要求不匹配。落后的經(jīng)濟(jì)狀況使村民只在乎個(gè)人短期利益，無暇顧及集體長(zhǎng)期利益。其次，參與人才不足。一方面，由于廣西農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)程度不高，造成缺乏具有專業(yè)農(nóng)業(yè)知識(shí)的新型職業(yè)農(nóng)民;另一方面，由于近幾年廣西農(nóng)村的外出務(wù)工人員增多，截至2019年末，全區(qū)外出務(wù)工（離開本鎮(zhèn)）的勞動(dòng)力共894.2萬(wàn)人。①尤其是渴望扎根城市的新生代農(nóng)民工隊(duì)伍不斷壯大，使得具備新時(shí)代鄉(xiāng)村治理能力的人才大量外流，“空心村”現(xiàn)象明顯。

（2）農(nóng)村社會(huì)組織的參與性不足。在鄉(xiāng)村治理體系中，農(nóng)村社會(huì)組織是不可或缺的重要協(xié)同力量。隨著廣西鄉(xiāng)村建設(shè)的深入，農(nóng)村社會(huì)組織逐步壯大，但在實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”目標(biāo)的要求下，其發(fā)展現(xiàn)狀仍令人堪憂。首先，農(nóng)村社會(huì)組織數(shù)量少，參與力量不足。截至2017年底，我國(guó)社會(huì)組織數(shù)量為76.2萬(wàn)個(gè)，其中屬于農(nóng)業(yè)及農(nóng)村發(fā)展類的只有6.2萬(wàn)個(gè)。①而我國(guó)農(nóng)村社會(huì)組織發(fā)展呈現(xiàn)東西部不均衡特點(diǎn)，意味著廣西大部分農(nóng)村社會(huì)組織數(shù)量不多。其次，農(nóng)村社會(huì)組織建設(shè)滯后，參與能力不足。一方面，由于現(xiàn)有農(nóng)村社會(huì)組織存在人才匱乏、任人唯親的情況，專業(yè)知識(shí)缺乏使其現(xiàn)階段科學(xué)參與鄉(xiāng)村治理的能力有限;另一方面，隨著廣西地區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，以血緣關(guān)系為紐帶的鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系逐步瓦解，而新的基層治理機(jī)制尚未完全形成，導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)組織發(fā)展缺乏良好的制度環(huán)境。[18]

（3）市場(chǎng)主體的參與性不足。鄉(xiāng)村振興離不開市場(chǎng)主體積極參與，但在廣西的具體實(shí)踐過程中，市場(chǎng)主體的參與性并不高。這主要?dú)w因于鄉(xiāng)村市場(chǎng)發(fā)育不完善。首先，廣西鄉(xiāng)村自給自足的自然經(jīng)濟(jì)程度高，農(nóng)村商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展仍處于低級(jí)階段，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)“先天能力不足”。其次，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施過程中，相比于國(guó)家財(cái)政資金直接扶貧，工商資本參與鄉(xiāng)村振興促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展的效果不明顯、資金要素稀缺，產(chǎn)業(yè)振興反哺農(nóng)民不夠，農(nóng)村市場(chǎng)主體“后天參與畸形”。此外，由于大部分村民缺乏致富和抗風(fēng)險(xiǎn)能力，在近幾年政策環(huán)境的保護(hù)下甚至滋生“等、靠、要”思想，村民與市場(chǎng)的相互作用仍有待進(jìn)一步激活。

2.催化領(lǐng)導(dǎo)：基層黨政力量的催化協(xié)同作用發(fā)揮不足

在鄉(xiāng)村振興協(xié)同治理中，應(yīng)形成黨委領(lǐng)導(dǎo)，政府主導(dǎo)，促進(jìn)社會(huì)力量、市場(chǎng)力量和農(nóng)民多方主體共同參與的協(xié)同治理格局。然而在實(shí)踐過程中，廣西基層黨政組織的領(lǐng)導(dǎo)存在著削弱甚至失靈等問題。

（1）地方政府缺乏協(xié)同合作意識(shí)，對(duì)多元主體參與動(dòng)員不足。盡管黨中央已經(jīng)意識(shí)到了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略需要多元主體參與協(xié)同治理的重要性，但靠政府單打獨(dú)斗難以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興。廣西地方政府沒有根據(jù)地區(qū)具體情況制定詳細(xì)協(xié)同方案，一方面，從《廣西鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018～2022年）》來看，將“社會(huì)力量參與”重點(diǎn)放在脫貧攻堅(jiān)上，并沒有在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略上有所更新。廣西政府提出完善鄉(xiāng)村振興協(xié)同工作機(jī)制，將“協(xié)同”局限于自治區(qū)、市、縣（區(qū)）公共部門三級(jí)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，[19]忽視了市場(chǎng)、社會(huì)、公眾多元主體的融合協(xié)作。另一方面，地方政府習(xí)慣于單純進(jìn)行財(cái)政投入，具有明顯的強(qiáng)制性、包辦式和封閉式特征。[20]這主要是由于基層干部群體政治站位不高，思想解放不夠。地方官員沒有突破思維定勢(shì)，仍用狹隘的眼光處理問題，偏好于投入少、見效快的項(xiàng)目。

（2）基層黨組織缺乏治理人才，催化協(xié)同能力不足。近年來，我國(guó)農(nóng)村人口“滑坡式流失，對(duì)農(nóng)村基層黨組織也造成了極大沖擊。廣西農(nóng)村特別是邊遠(yuǎn)農(nóng)村的基層黨組織班子成員的能力與鄉(xiāng)村全面振興的要求不相適應(yīng)。一方面，老齡化現(xiàn)象嚴(yán)重。廣西地區(qū)基層黨組織年齡在45歲以上的黨員占60.7%，45歲以下的黨員占39.3%。在實(shí)際工作中，受傳統(tǒng)“官本位”思想影響，很多中老年基層干部的服務(wù)意識(shí)、協(xié)同合作意識(shí)淡薄。另一方面，文化水平不高。廣西地區(qū)基層黨組織黨員具有大專及以上學(xué)歷的僅占13.2%、高中（中專）學(xué)歷的占59.3%、高中（中專）學(xué)歷以下的占27.5%。①基層干部較低的文化水平，已難以適應(yīng)現(xiàn)代快速發(fā)展的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，直接影響了農(nóng)村基層黨政組織發(fā)揮應(yīng)有的協(xié)同引領(lǐng)作用。同時(shí)，由于廣西農(nóng)村醫(yī)療、教育等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，基層干部薪資水平較低，發(fā)展晉升空間有限，因此難以留住人才，人才流失嚴(yán)重。

（3）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府越位管理，村支兩委治理失位。我國(guó)現(xiàn)行《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定：“村委會(huì)在村黨組織領(lǐng)導(dǎo)與支持下行使職權(quán)，并在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)下開展日常管理工作。”一方面，雖然現(xiàn)有法律已明確劃分了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村支兩委的各自權(quán)力運(yùn)行空間，但在實(shí)踐中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往把村委會(huì)當(dāng)成了管理工作的助手;另一方面，農(nóng)村稅費(fèi)改革后村支兩委的預(yù)算外經(jīng)費(fèi)大幅減少，不得不依附當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府爭(zhēng)取更多的項(xiàng)目和財(cái)政補(bǔ)貼。村支兩委“唯上”現(xiàn)象突出，忽視村民的意見和利益訴求。

3.制度設(shè)計(jì)：開放性、透明性、清晰性不足

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中的協(xié)同治理制度設(shè)計(jì)既包括法律法規(guī)、政策方針等正式制度，也包括參與主體價(jià)值觀念等非正式制度。在協(xié)同治理中，各參與主體共同制定準(zhǔn)則對(duì)明確責(zé)任分工和保障協(xié)同過程的合法性十分重要。目前，廣西地方政府在鄉(xiāng)村振興協(xié)同治理的制度設(shè)計(jì)中還存在一些不足。

（1）意見征集不充分，制度設(shè)計(jì)缺乏開放性。參與鄉(xiāng)村振興協(xié)同治理的主體主要包括黨政機(jī)關(guān)、市場(chǎng)力量、社會(huì)組織和群眾。鄉(xiāng)村振興協(xié)同治理應(yīng)主動(dòng)吸納所有相關(guān)主體參與其制度設(shè)計(jì)過程。廣西鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃中的意見征集未能充分發(fā)揮社會(huì)公眾的集體智慧。特別是缺乏人民主體意識(shí)，沒有把以人民為中心的發(fā)展理念融入其中，造成鄉(xiāng)村振興政策認(rèn)可度、接受度不高，特別是村民不了解。比如在《廣西欽州市欽北區(qū)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略（2018～2022年）意見征求稿》通知中，其意見征求僅限定在水利局、科技局等職能部門和各鎮(zhèn)人民政府等范圍，對(duì)農(nóng)民方面主要采取宣傳、責(zé)任落實(shí)等措施。

（2）政府主體職能轉(zhuǎn)變不到位，制度設(shè)計(jì)缺乏透明性。在當(dāng)今互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)村屯的網(wǎng)絡(luò)覆蓋率越來越高，農(nóng)村組織和個(gè)人對(duì)信息公開和參與治理的愿望更加強(qiáng)烈。但廣西鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施過程中，仍未建立系統(tǒng)的信息公開制度。一些地方政府官員沒有樹立服務(wù)型政府理念，政府部門服務(wù)職能轉(zhuǎn)變不到位，缺乏信息公開的主動(dòng)性。一方面，沒有認(rèn)識(shí)到信息公開是政府的義務(wù)，漠視公眾的知情權(quán);另一方面，未能認(rèn)識(shí)到信息公開的程度會(huì)直接影響社會(huì)公眾對(duì)政府的信任度。

（3）多元主體利益整合技能乏力，制度設(shè)計(jì)缺乏清晰性。廣西鄉(xiāng)村振興的協(xié)同治理基本規(guī)則不夠清晰，具體表現(xiàn)在協(xié)同治理過程中的目標(biāo)設(shè)置、議程安排、政策執(zhí)行方案不夠統(tǒng)一，“碎片化”現(xiàn)象突出。比如，在一些民族村中村支兩委用村規(guī)民約管理村莊內(nèi)部事務(wù)，而沒有從政策方針或法律法規(guī)出發(fā)解決問題。主要原因在于各部門、各主體交織而成的協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)中對(duì)于如何發(fā)揮好自身的作用仍未理順，整合多元主體利益的能力仍有待提升，缺乏一個(gè)共同認(rèn)可并統(tǒng)一執(zhí)行的協(xié)同方案。

4.協(xié)同過程：治理主體間溝通交流不足

Ansell、Gash在構(gòu)建SFIC模型時(shí)把協(xié)同過程設(shè)置為五個(gè)環(huán)節(jié)的良性動(dòng)態(tài)循環(huán)過程，分別是面對(duì)面對(duì)話、建立信任、過程投入、達(dá)成共識(shí)和形成階段性成果。目前，廣西鄉(xiāng)村振興的協(xié)同治理過程仍未形成良性循環(huán)。

（1）缺乏面對(duì)面對(duì)話平臺(tái)，未建立足夠的信任。在廣西鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施過程中，基層黨政力量、社會(huì)組織、市場(chǎng)力量和農(nóng)民群體等治理主體之間缺乏面對(duì)面的對(duì)話平臺(tái)，尤其是農(nóng)民群眾由于缺少與政府和相關(guān)社會(huì)組織的有效溝通渠道，導(dǎo)致對(duì)政府產(chǎn)生不信任，降低了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的認(rèn)可度。此外，部分基層官員不了解群眾真正的發(fā)展需求，沒有樹立正確的政績(jī)觀，對(duì)村民自治和參與治理經(jīng)常出現(xiàn)不信任的言行，這也影響了農(nóng)民群體參與協(xié)同治理的積極性。

（2）缺乏協(xié)同共識(shí)，政策執(zhí)行無所適從。在鄉(xiāng)村振興協(xié)同治理體系構(gòu)建過程中，廣西沒有形成足夠統(tǒng)一的協(xié)同共識(shí)。各主體在協(xié)同過程中政策執(zhí)行目標(biāo)不一致，甚至有的主體并不清楚參與協(xié)同的具體目標(biāo)。市場(chǎng)力量和社會(huì)組織在協(xié)同治理行動(dòng)中受本組織和地區(qū)政府雙重領(lǐng)導(dǎo)，其參與人員在政策執(zhí)行過程中往往無所適從，難以發(fā)揮應(yīng)有作用。造成以上問題的主要原因在于各主體權(quán)力、資源分散，且受部門本位主義、利己行為思想的影響，在權(quán)力讓渡、資源共享時(shí)難以形成共識(shí)。

（3）缺乏實(shí)干精神，階段性成果激勵(lì)不足。從2005年開始，我國(guó)推行了社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，廣西農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施和人居環(huán)境得到了極大改善，但許多地區(qū)特別是貧困縣的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施配套不全、沒有建立定期檢修機(jī)制，功能已經(jīng)老化。在實(shí)施脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略，特別是在發(fā)展扶貧產(chǎn)業(yè)中，許多鄉(xiāng)村至今沒有探索形成具備當(dāng)?shù)靥厣拈L(zhǎng)效致富產(chǎn)業(yè)，在發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)過程中很多鄉(xiāng)村只是為完成上級(jí)指標(biāo)，獲得政策補(bǔ)貼，忽視了建立長(zhǎng)效的脫貧機(jī)制。以上這種重表面、輕實(shí)效的作風(fēng)難以形成農(nóng)民完全脫貧的階段性成果，多元參與主體面臨成果激勵(lì)斷層危機(jī)，不利于維護(hù)協(xié)同過程的良性循環(huán)。

五、廣西鄉(xiāng)村振興協(xié)同治理的路徑選擇

1.構(gòu)建鄉(xiāng)村振興協(xié)同治理的激勵(lì)機(jī)制

強(qiáng)烈的協(xié)同動(dòng)機(jī)是促成協(xié)同關(guān)系建立的必要前提。當(dāng)前，廣西應(yīng)構(gòu)建激勵(lì)機(jī)制，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興協(xié)同治理。一是優(yōu)化多元主體的參與路徑。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是一個(gè)全方位、多層次的國(guó)家戰(zhàn)略，應(yīng)優(yōu)化多元主體參與路徑，促進(jìn)各類主體積極、有效參與，構(gòu)建協(xié)同治理模式。對(duì)于村民主體，應(yīng)加速培育新型職業(yè)農(nóng)民，出臺(tái)有效政策激發(fā)鄉(xiāng)賢精英反哺家鄉(xiāng)的熱情，提升農(nóng)民的參與能力。同時(shí)，提高政府在農(nóng)民群眾中的信任度。對(duì)于農(nóng)村社會(huì)組織主體，應(yīng)在政策上降低各類社會(huì)組織參與農(nóng)村事務(wù)的門檻，并為此創(chuàng)造良好外部保障環(huán)境。對(duì)于市場(chǎng)主體，應(yīng)在促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)化鄉(xiāng)村投資環(huán)境的同時(shí)，重視保護(hù)市場(chǎng)參與主體的合法權(quán)益。二是構(gòu)建資源和信息共享平臺(tái)。多種渠道促進(jìn)資源和信息共享，巧用大數(shù)據(jù)、“互聯(lián)網(wǎng)+”等現(xiàn)代技術(shù)手段，構(gòu)建鄉(xiāng)村振興協(xié)同治理的信息共享平臺(tái)，突破各參與主體的“信息孤島”現(xiàn)狀，發(fā)揮綜合效應(yīng)。三是構(gòu)建配套約束機(jī)制。首先，構(gòu)建強(qiáng)有力的內(nèi)部問責(zé)機(jī)制。在簽訂合作協(xié)議時(shí)要嚴(yán)格劃分協(xié)同治理主體的各自職責(zé)，明確問責(zé)主體及失職標(biāo)準(zhǔn)，杜絕出現(xiàn)問責(zé)盲區(qū)。其次，構(gòu)建完善的外部監(jiān)督機(jī)制。優(yōu)化監(jiān)督方式，通過各主體共同認(rèn)可的第三方機(jī)構(gòu)強(qiáng)化評(píng)估監(jiān)督;暢通監(jiān)督渠道，發(fā)揮新聞媒介、社會(huì)力量等監(jiān)督作用，突出監(jiān)督的開放性。最后，深化行政監(jiān)督，堅(jiān)持依法行政，充分發(fā)揮政府在鄉(xiāng)村振興中的主導(dǎo)作用，統(tǒng)籌行政監(jiān)督效力。

2，構(gòu)建鄉(xiāng)村振興協(xié)同治理的催化機(jī)制

進(jìn)一步探索優(yōu)化基層自身催化領(lǐng)導(dǎo)作用的路徑，引導(dǎo)協(xié)同主體參與、助力構(gòu)建信任機(jī)制、促進(jìn)溝通與對(duì)話、激發(fā)協(xié)同精神。一是強(qiáng)化地方政府的協(xié)同意識(shí)。首先要發(fā)揮基層領(lǐng)導(dǎo)“示范引導(dǎo)”作用，系統(tǒng)開展工作。基層干部要牢固樹立大局意識(shí)，跳出自己的“一畝三分地”，在協(xié)同治理中做好表率。此外，建立鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，從政績(jī)考核上發(fā)揮黨政群體的“投入引導(dǎo)”作用。二是強(qiáng)化基層黨組織的協(xié)同能力。完善鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委書記、村委第一書記的任用機(jī)制和培養(yǎng)機(jī)制，組建起一支工作能力強(qiáng)、作風(fēng)清廉、人民群眾信任的書記隊(duì)伍，為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興提供強(qiáng)有力的組織保證和人才支撐。提升基層黨組織隊(duì)伍的綜合素質(zhì)，探索農(nóng)村黨員培育路徑，增強(qiáng)基層黨組織的服務(wù)能力。提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層工作人員的福利待遇，建立合理的薪級(jí)制度。不斷完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，留住治理人才。三是轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)的治理理念。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要牢固樹立服務(wù)型政府理念，轉(zhuǎn)變舊有“統(tǒng)治”思維，真正做到執(zhí)政為民。重塑村委會(huì)自治意識(shí)，強(qiáng)化村民自我管理、自我監(jiān)督、自我服務(wù)的自治功能。同時(shí)，大力發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，從根本上推動(dòng)完善村民自治制度。

3.構(gòu)建鄉(xiāng)村振興協(xié)同治理的保障機(jī)制

合理的制度設(shè)計(jì)為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興協(xié)同治理提供了必要的制度保障，包含包容的參與過程、清晰的基礎(chǔ)規(guī)則、科學(xué)的解決方式、高度透明的協(xié)同過程。一是強(qiáng)化制度設(shè)計(jì)的開放性。一方面，在意見征集時(shí)要保證覆蓋全部參與主體，維護(hù)參與主體合法參與、監(jiān)督權(quán)益。另一方面，政府應(yīng)該綜合運(yùn)用各種形式廣泛聽取社會(huì)各界的意見和建議，例如通過網(wǎng)絡(luò)直播、網(wǎng)絡(luò)會(huì)議等形式召開聽證會(huì)和討論會(huì)。對(duì)各主體提出的意見給予反饋，積極采納合理意見，營(yíng)造良好協(xié)作氛圍，調(diào)動(dòng)各主體的參與積極性。二是強(qiáng)化制度設(shè)計(jì)的透明性。完善鄉(xiāng)村振興進(jìn)度信息發(fā)布系統(tǒng)，明確信息公開范圍，保障公眾知情權(quán)。通過創(chuàng)建鄉(xiāng)村振興簡(jiǎn)報(bào)等形式及時(shí)公布本地區(qū)建設(shè)工作的最近進(jìn)展和階段性成果，主動(dòng)接受社會(huì)公眾的監(jiān)督。三是強(qiáng)化制度設(shè)計(jì)的清晰性。在制定基本規(guī)則的準(zhǔn)備階段要明確各協(xié)同主體的自身利益訴求，融合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的公共價(jià)值觀，理順多元主體關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。提升實(shí)踐的可操作性，各地區(qū)要根據(jù)具體情況進(jìn)一步出臺(tái)詳細(xì)的規(guī)章制度和行動(dòng)方案，將有法可依落實(shí)到鄉(xiāng)村治理中。

4.構(gòu)建鄉(xiāng)村振興協(xié)同治理的溝通機(jī)制

協(xié)同過程是SFIC模型的核心部分，取決于對(duì)話、信任、投入、理解、階段性成果之間的良性循環(huán)，直接影響治理效果和最終目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。一是完善對(duì)話溝通平臺(tái)。暢通各主體的意見表達(dá)渠道，匯集各方智慧，以多樣化的信息融通提高鄉(xiāng)村振興公共決策的有效性，增進(jìn)協(xié)同共贏。構(gòu)建開放的對(duì)話平臺(tái)，打破傳統(tǒng)的公共部門自上而下的單向溝通管理模式，推動(dòng)多元主體平等交流，增進(jìn)溝通效率和協(xié)同信任。二是構(gòu)建利益協(xié)調(diào)及表達(dá)機(jī)制。為避免各參與主體在協(xié)同過程中只顧實(shí)現(xiàn)團(tuán)體利益而不顧集體的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，采取與協(xié)同治理核心價(jià)值背道而馳的措施，應(yīng)構(gòu)建利益協(xié)調(diào)及表達(dá)機(jī)制，促進(jìn)達(dá)成一致的協(xié)同目標(biāo)和治理規(guī)則。例如，當(dāng)意見不統(tǒng)一時(shí)，可以舉行公開聽證會(huì)，暢通各方意見表達(dá)渠道，保證各參與主體的利益表達(dá)，推動(dòng)共同利益價(jià)值取向與行動(dòng)共識(shí)的形成。三是創(chuàng)新績(jī)效評(píng)估機(jī)制。針對(duì)鄉(xiāng)村振興協(xié)同治理過程中評(píng)估指標(biāo)設(shè)計(jì)不當(dāng)、政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)忽視長(zhǎng)效性等問題，著力構(gòu)建反映鄉(xiāng)村振興協(xié)同治理能力和績(jī)效的評(píng)估體系。完善鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略協(xié)同治理的第三方評(píng)估機(jī)制，以公正的評(píng)估結(jié)果強(qiáng)化協(xié)同方案的認(rèn)可度和達(dá)成目標(biāo)的共識(shí)。同時(shí)，發(fā)揚(yáng)干部的實(shí)干精神，杜絕形式主義等不良風(fēng)氣，力求協(xié)同治理取得成效。

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The Dilemma and Cracking Path Choice of Collaborative

Governance in Rural Revitalization

——An Example of Guangxi Based on SFIC Model Analysis

He Lingling Liang Ying

Abstract ： At present ，the governance subject at rural grass-roots level in Chi-na is single，and there has not yet formed the multi-subject collaborative gover-nance mode with resultant force. It is difficult to meet the development require-ments of the overall revitalization of rural areas only relying on grass-roots gov-ernment and village organizations as the main body of rural governance. From theperspective of the 66collaborative governance" theory of public management，this pa-per analyzes the difficulties in the implementation of rural revitalization strategy inGuangxi Zhuang Autonomous Region by using its classic model-SFIC model asthe analysis framework，and strives for a more efficient rural governance path. It isfound that there exists some defects in the process of implementing rural revitaliza-tion strategy in Guangxi，such as the lack of coordination ability and impetus ofsome governance subjects ， the lack of catalytic synergy of grass -roots party andgovernment forces，the lack of openness，transparency and clarity in the system de-sign of rural revitalization strategy，and the lack of communication among gover-nance subjects. On this basis，the paper proposes to optimize the realistic path ofcollaborative governance in rural revitalization from the construction of incentivemechanism，catalytic mechanism，safeguard mechanism and communication mecha-nism.

Key words ： rural revitalization;system construction;collaborative governance ;SFIC model