我國(guó)農(nóng)村分散式飲用水水源地保護(hù)的立法建構(gòu)
——基于恩施土家族苗族自治州立法調(diào)研的典型經(jīng)驗(yàn)

李 勇 冉艷輝

一、問(wèn)題的提出

水是生命之源，萬(wàn)物之基，是人類(lèi)賴以生存、不可或缺的自然資源。飲用水水源地保護(hù)涉及人民群眾的身體健康和生命安全，是推進(jìn)生態(tài)文明和美麗中國(guó)建設(shè)的重要內(nèi)容。2018年中央一號(hào)文件《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》指出，鄉(xiāng)村振興，生態(tài)宜居是關(guān)鍵，應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)村水環(huán)境治理和農(nóng)村飲用水水源地保護(hù)。治理農(nóng)村飲用水水源地污染，關(guān)乎人民群眾的身體健康和生命安全，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要任務(wù)。然而，在湖北省恩施土家族苗族自治州(以下簡(jiǎn)稱恩施州)的立法調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)受制于工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略、“城市中心主義”立法理念、分散式立法模式等，形成了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下的非均衡利益格局及“碎片化”治理機(jī)制，直接導(dǎo)致農(nóng)村分散式飲用水水源地污染嚴(yán)重，飲用水安全岌岌可危。因此，分析農(nóng)村分散式飲用水水源地治理特點(diǎn)，探索飲用水水源地治理模式，建構(gòu)飲用水水源地法律保障體系，既是廣大人民群眾期盼喝上干凈水、放心水的迫切需要，也是加強(qiáng)農(nóng)村污染治理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要內(nèi)容，具有十分重大的意義。

目前，關(guān)于農(nóng)村分散式飲用水水源地保護(hù)的研究，日漸被重視與豐富，學(xué)者不僅從理論上闡釋了立法理念的變更，(1)謝玲：《從城市中心主義到統(tǒng)籌立法：飲用水安全保障立法理念的嬗變》，《生態(tài)經(jīng)濟(jì)》2015年第5期。總結(jié)了一些地方在具體實(shí)踐中形成的治理模式與路徑，(2)董小濤、易紅、詹紅麗：《農(nóng)村水源地保護(hù)管理模式探析》，《水利規(guī)劃與設(shè)計(jì)》2018年第11期。也解釋了客觀環(huán)境對(duì)農(nóng)村飲用水水源地造成的困境，(3)謝玲、黃錫生：《城鄉(xiāng)一體化背景下農(nóng)村飲用水安全法律制度的重構(gòu)》，《華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2015年第3期。還指出了存在的問(wèn)題和改進(jìn)的建議。(4)高利紅、周勇飛：《我國(guó)農(nóng)村飲用水安全的法律保障問(wèn)題探析》，《中州學(xué)刊》2015年第6期?，F(xiàn)行研究主要從應(yīng)然性與宏觀性的角度，而缺乏實(shí)證性、體系性及微觀性的研究。習(xí)近平總書(shū)記針對(duì)長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境治理問(wèn)題作出指標(biāo)：“治好‘長(zhǎng)江病’，要科學(xué)運(yùn)用中醫(yī)整體觀，追根溯源、診斷病因、找準(zhǔn)病根、分類(lèi)實(shí)施、系統(tǒng)治療。”本文根據(jù)習(xí)近平總書(shū)記的講話精神，將“中醫(yī)”方法運(yùn)用到農(nóng)村分散式飲用水水源地法治上，從微觀的角度出發(fā)，立足于恩施州實(shí)踐情況，發(fā)現(xiàn)各種“風(fēng)寒”癥狀、找到“經(jīng)脈”淤堵點(diǎn)、研究“肺腑”調(diào)理方案，總結(jié)地方經(jīng)驗(yàn)，(5)呂忠梅：《建設(shè)“綠色發(fā)展”的法律機(jī)制：長(zhǎng)江大保護(hù)的“中醫(yī)”方案》，《中國(guó)人口·環(huán)境與資源》2019年第10期。力求為農(nóng)村飲用水水源地保護(hù)立法起到試點(diǎn)與推動(dòng)作用，為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興建設(shè)提供“良法善治”。

二、農(nóng)村分散式飲用水水源地生態(tài)環(huán)境污染嚴(yán)重之因

近年來(lái)，隨著生態(tài)文明建設(shè)的深入推進(jìn)及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面實(shí)施，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境和飲用水安全狀況總體好轉(zhuǎn)。但是，由于農(nóng)村面積廣、人口基數(shù)大、水源單一、居住分散、地區(qū)環(huán)境差異及社會(huì)治理失靈等因素的影響，飲用水水源地生態(tài)環(huán)境形勢(shì)依然嚴(yán)峻，尚需進(jìn)一步找準(zhǔn)“病因”，對(duì)癥下藥。

(一)自然原因

自然原因主要源于居住環(huán)境、取水方式、地質(zhì)狀況、水資源等客觀條件影響，水質(zhì)達(dá)不到國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，影響公眾身體和生命健康。例如，高砷水主要分布在山西、內(nèi)蒙古、寧夏、新疆等地，苦咸水主要分布在華東、華北等地區(qū)，長(zhǎng)期飲用這些水源地的水將會(huì)嚴(yán)重?fù)p害身體健康。在地質(zhì)地貌方面，以恩施州為例，降雨量充沛，水資源較為充足，然而因受喀斯特地貌特殊地質(zhì)結(jié)構(gòu)的影響，降雨或地表水沿喀斯特裂縫、漏斗、溶洞等被迅速集中排走，造成飲用水水源地蓄水困難，形成“看得見(jiàn)水、喝不上水”的尷尬境地。尤其在農(nóng)村地區(qū)，因分散式飲用水水源地自身的特點(diǎn)及工程建設(shè)的缺乏，水資源短缺，地下水普遍超采，嚴(yán)重影響農(nóng)村供水安全。以利川市為例，從飲用水的總量來(lái)看，利川市位于清江河上游，降雨量充沛，并不存在資源性缺水問(wèn)題，但是目前大量水資源無(wú)法儲(chǔ)存，蓄水困難，也導(dǎo)致“工程性缺水”問(wèn)題。恩施州部分縣市城區(qū)備用水源地建設(shè)進(jìn)度緩慢，難以滿足城鎮(zhèn)居民的生活需要。(6)冉艷輝：《關(guān)于利川市飲用水水源地立法保護(hù)情況的調(diào)研報(bào)告》(未刊稿)，2018年8月。目前，恩施市、咸豐縣、巴東縣城區(qū)備用水源地尚未建成，短期無(wú)法形成“一用一備”飲用水安全風(fēng)險(xiǎn)防控能力。

另外，根據(jù)2018年公布的《湖北省縣級(jí)城市集中式飲用水水源地環(huán)境問(wèn)題清單》，恩施州11處問(wèn)題清單中多處涉及交通穿越問(wèn)題，包括利川市一水廠水源地二級(jí)保護(hù)區(qū)，建始縣閘木水水庫(kù)水源地一級(jí)、二級(jí)保護(hù)區(qū)，咸豐縣野貓河水源地一級(jí)、二級(jí)保護(hù)區(qū)，鶴峰縣芭蕉河飲用水水源地一級(jí)、二級(jí)保護(hù)區(qū)等。在恩施州立法調(diào)查中，因恩施州特殊的地形結(jié)構(gòu)，普遍存在飲用水水源地在各級(jí)公路旁或者道路直接從水源地中間穿越的情形，這成為飲用水水源地的污染源之一。

(二)社會(huì)原因

社會(huì)原因主要源于工業(yè)污染、生活污染及農(nóng)業(yè)污染等的影響，使得農(nóng)村地表水源和地下水源基本為“有水皆污染”。目前，恩施州飲用水水源地污染主要來(lái)自生活污染和面源污染，例如生活垃圾、污水排放、畜禽養(yǎng)殖及化肥等農(nóng)業(yè)投入品對(duì)水源地造成的污染。以咸豐縣為例，根據(jù)實(shí)地調(diào)研走訪，咸豐縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上飲用水水源保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)無(wú)工業(yè)企業(yè)，也無(wú)規(guī)?；竽琉B(yǎng)殖場(chǎng)等重大污染源，其主要污染類(lèi)型為分散的農(nóng)業(yè)和生活污染源、農(nóng)田徑流、分散式畜禽養(yǎng)殖等面源污染。對(duì)咸豐縣19個(gè)水源地污染源進(jìn)行實(shí)地調(diào)查分析，共有9個(gè)水源地?zé)o明顯污染，其余10個(gè)水源地主要污染源為生活污染和農(nóng)業(yè)面源污染。(7)湖北省環(huán)境科學(xué)院：《咸豐縣縣域及鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中式飲用水水源地保護(hù)區(qū)劃分技術(shù)報(bào)告》(未刊稿)，2016年7月。面源污染是通過(guò)一系列水文過(guò)程由徑流的方式進(jìn)入水體的。農(nóng)業(yè)與農(nóng)藥的流失、農(nóng)村徑流污染、大面積的水土流失及其攜帶的污染物加劇了各類(lèi)水體的污染。

目前，恩施州依靠獨(dú)特的山形地貌、豐富的民族風(fēng)情，旅游業(yè)發(fā)展迅速，成為“鄂西生態(tài)文化旅游圈”的重要組成部分。然而，由于恩施州旅游業(yè)尚處于低水平重復(fù)開(kāi)發(fā)利用階段，(8)石雯慧、李忠斌、李軍：《武陵山區(qū)旅游發(fā)展現(xiàn)狀與轉(zhuǎn)型升級(jí)研究——以湖北恩施州為例》，《科技創(chuàng)業(yè)月刊》2016年第8期。還是傳統(tǒng)的“靠山吃山、靠水吃水”原生態(tài)模式，因旅游業(yè)發(fā)展而造成水體污染的現(xiàn)象較為嚴(yán)重。利用水景觀與水上特色發(fā)展沿水餐飲和水上游樂(lè)是恩施州利用河流、水源發(fā)展旅游業(yè)的一種普遍方式。這種利用方式不僅在城市周邊存在，而且已蔓延到廣大鄉(xiāng)村。由于缺乏相應(yīng)的建設(shè)規(guī)劃和管理規(guī)范，各種餐飲廢水、活動(dòng)污水直接排向河流及水源，造成飲用水水源地污染日益嚴(yán)重。

(三)法治原因

農(nóng)村分散式飲用水水源地保護(hù)問(wèn)題不僅是自然和社會(huì)議題，更是法治議題，其涉及安全、秩序、正義的價(jià)值取向。目前，關(guān)于農(nóng)村分散式飲用水水源地的法律規(guī)范存在嚴(yán)重的法治偏差，其主要由效力低下、年久失修且“相互打架”的部門(mén)規(guī)章和規(guī)范性文件堆砌而成，其中以技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和指導(dǎo)性政策、意見(jiàn)為主。標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的制度缺失，衍生出農(nóng)村分散式飲用水水源地治理的體制性障礙。例如，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)等六部門(mén)《關(guān)于做好“十三五”期間農(nóng)村飲水安全工程鞏固提升及規(guī)劃編制工作的通知》(發(fā)改辦農(nóng)經(jīng)〔2016〕112號(hào))將規(guī)劃治理重點(diǎn)確定在集中供水，而回避分散式供水問(wèn)題。國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)等五部門(mén)《農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)管理辦法》(發(fā)改農(nóng)經(jīng)〔2013〕2673號(hào))和國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)等四部門(mén)《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村飲水安全工程水質(zhì)檢測(cè)能力建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》(發(fā)改農(nóng)經(jīng)〔2013〕2259號(hào))等，都只是一些原則性、指導(dǎo)性的條文，久未修改，嚴(yán)重遲滯，無(wú)法滿足現(xiàn)實(shí)的需求。

在立法調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，恩施州相關(guān)部門(mén)僅僅出臺(tái)了一系列規(guī)范性文件。例如，《恩施州農(nóng)村飲用水安全“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”專項(xiàng)資金管理辦法》(恩施州財(cái)發(fā)〔2015〕2號(hào))、《恩施州人民政府關(guān)于印發(fā)恩施州水污染防治行動(dòng)計(jì)劃工作方案的通知》(恩施州政發(fā)〔2016〕7號(hào))、《州人民政府辦公室關(guān)于大力解決貧困人口飲水安全問(wèn)題促進(jìn)全州小康社會(huì)建設(shè)的意見(jiàn)》(恩施州政辦發(fā)〔2016〕76號(hào))、《關(guān)于對(duì)我州農(nóng)村集中供水工程運(yùn)行狀況實(shí)行動(dòng)態(tài)管理的通知》(恩施州水利發(fā)〔2016〕5號(hào))等，這些規(guī)范性文件，都停留在原則性建構(gòu)和宏觀層面的范疇設(shè)定，沒(méi)有明確的權(quán)利義務(wù)體系、管理職責(zé)邊界及自治組織建構(gòu)等，并且往往從部門(mén)利益出發(fā)制定相應(yīng)文件，缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)制。“九龍治水”的局面未改變，導(dǎo)致治理的混亂與滯后。

三、農(nóng)村分散式飲用水水源地保護(hù)立法之基

法律具有行為規(guī)則和價(jià)值導(dǎo)向的雙重功能，任何立法活動(dòng)都不是簡(jiǎn)單的規(guī)則制定過(guò)程，而是通過(guò)立法活動(dòng)表達(dá)、傳遞和推行一定的價(jià)值追求或者價(jià)值目標(biāo)。(9)呂忠梅：《建設(shè)“綠色發(fā)展”的法律機(jī)制：長(zhǎng)江大保護(hù)的“中醫(yī)”方案》，《中國(guó)人口·環(huán)境與資源》2019年第10期。如果說(shuō)，農(nóng)村分散式飲用水水源地生態(tài)環(huán)境惡化是法治上缺失或者混亂所導(dǎo)致的，那么，為農(nóng)村分散式飲用水水源地立法尤其是立良法的前提就是解決立法價(jià)值觀問(wèn)題。

(一)安全、公平、可持續(xù)發(fā)展觀

從安全、公平、可持續(xù)發(fā)展的價(jià)值目標(biāo)之間的關(guān)系看，在農(nóng)村分散式飲用水水源地保護(hù)立法中，安全是基礎(chǔ)性價(jià)值，公平是基本性價(jià)值，可持續(xù)發(fā)展是根本性價(jià)值。農(nóng)村分散式飲用水水源地保護(hù)涉及復(fù)雜的利益關(guān)系，其核心是以“水”為對(duì)象的人類(lèi)生產(chǎn)、生活等活動(dòng)，其涉及水環(huán)境、水資源、水生態(tài)等諸多方面。飲用水水源地關(guān)系著人們的身體健康和生命安全，必須將生態(tài)安全作為首要的基礎(chǔ)價(jià)值，任何有害于生態(tài)安全的水源地開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)都必須受到法律的規(guī)治，否則，人們的生存將無(wú)所依托。在保障飲用水水源地生態(tài)安全的前提下，各種開(kāi)發(fā)利用水源地的活動(dòng)必須保證公平，在法律制度設(shè)計(jì)中必須充分考慮生活用水、生產(chǎn)用水、相鄰用水及不同發(fā)展階段的不同利益訴求，從整體公平的角度保證水資源配置公平、交易公平、產(chǎn)業(yè)公平、區(qū)域公平、代際公平及權(quán)利保障公平等，確保人民共建共治共享，增強(qiáng)人民的幸福感。(10)呂忠梅:《建設(shè)“綠色發(fā)展”的法律機(jī)制:長(zhǎng)江大保護(hù)的“中醫(yī)”方案》，《中國(guó)人口