農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)擔(dān)保貸款融資的法律困境

孫秀文 無(wú)棣縣興棣融資擔(dān)保有限公司

引言：所謂融資擔(dān)保是融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)為債務(wù)人融資行為提供擔(dān)保服務(wù)，當(dāng)債務(wù)人在融資活動(dòng)中無(wú)力承擔(dān)償還義務(wù)時(shí)，擔(dān)保機(jī)構(gòu)需要承擔(dān)保證責(zé)任。融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)在提供融資擔(dān)保服務(wù)的同時(shí)，收取相應(yīng)擔(dān)保費(fèi)用。因此，農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)擔(dān)保融資擔(dān)保行業(yè)發(fā)展?fàn)顩r受到地方政府和社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)擔(dān)保貸款融資難問(wèn)題成為農(nóng)村發(fā)展的最大障礙，加強(qiáng)地區(qū)融資擔(dān)保行業(yè)監(jiān)管，促進(jìn)其規(guī)范、健康發(fā)展，為農(nóng)村土地承包提供融資擔(dān)保，成為解決農(nóng)村土地承包融資問(wèn)題的重要途徑。

一、融資擔(dān)保行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

（一）信息不對(duì)稱

地方融資擔(dān)保行業(yè)本身就是高風(fēng)險(xiǎn)、低回報(bào)的行業(yè)。融資擔(dān)保行業(yè)抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力很大程度上取決于融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別能力，而信息的及時(shí)性和準(zhǔn)確性決定了融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)識(shí)別能力能否得到正常發(fā)揮。在實(shí)際工作中，擔(dān)保和融資雙方往往存在交易信息不透明的情況，進(jìn)而加大了地區(qū)融資行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，讓收益與風(fēng)險(xiǎn)的不對(duì)稱性加大。

（二）信用度低

在融資擔(dān)保業(yè)務(wù)開(kāi)展中，融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)需要利用機(jī)構(gòu)自身信用向融資機(jī)構(gòu)申請(qǐng)擔(dān)保，銀行等融資機(jī)構(gòu)需要結(jié)合擔(dān)保機(jī)構(gòu)的信用度提供相應(yīng)額度的貸款發(fā)放。融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)的信用度決定了擔(dān)保業(yè)務(wù)的大小。地區(qū)融資擔(dān)保行業(yè)自身發(fā)展不均衡，一些具有政府政策和資金支持的政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)信用放大倍數(shù)普遍較高，一些商業(yè)性質(zhì)的擔(dān)保機(jī)構(gòu)規(guī)模普遍較小，在融資擔(dān)保審批程序和資金運(yùn)作方面存在不規(guī)范問(wèn)題，信用放大倍數(shù)普遍較低。地區(qū)融資擔(dān)保行業(yè)中商業(yè)性質(zhì)的融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)占有重要比例，商業(yè)性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)的發(fā)展直接關(guān)系到行業(yè)發(fā)展。

（三）擔(dān)保行業(yè)存在較大風(fēng)險(xiǎn)

地區(qū)融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)不足是商業(yè)性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)廣泛存在的問(wèn)題。目前，地區(qū)融資擔(dān)保行業(yè)以中小型規(guī)模的擔(dān)保公司為主。這些融資擔(dān)保公司投資規(guī)模小，經(jīng)營(yíng)管理模式還不十分完善，尚未建立完善的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。很多中小型融資擔(dān)保公司對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)測(cè)還依賴經(jīng)營(yíng)管理者的主觀判斷，而在融資擔(dān)保業(yè)務(wù)中，缺乏通過(guò)再擔(dān)保降低風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)和手段，風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)不足給地區(qū)融資機(jī)構(gòu)增加了潛在風(fēng)險(xiǎn)，限制了地區(qū)融資擔(dān)保行業(yè)發(fā)展。地區(qū)融資擔(dān)保行業(yè)中，一些融資擔(dān)保公司投資規(guī)模有限，信用度不高，在融資擔(dān)保業(yè)務(wù)開(kāi)展中，這些融資擔(dān)保公司普遍處于弱勢(shì)。一些銀行等金融機(jī)構(gòu)將風(fēng)險(xiǎn)全部交給融資擔(dān)保公司，自身不肯承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，金融實(shí)現(xiàn)利益最大化，進(jìn)而使地區(qū)融資機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)過(guò)高。

（四）融資擔(dān)保行業(yè)代償問(wèn)題尚未解決

擔(dān)保對(duì)象的弱質(zhì)性問(wèn)題，這類公司一半以上的項(xiàng)目來(lái)源農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，但是在與其他產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)中，作為第一產(chǎn)業(yè)的農(nóng)業(yè)處于相對(duì)不利的地位且抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱，但是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)本身風(fēng)險(xiǎn)較高、而收益較低，存在較多的影響因素，比較難判斷，這就增加了相關(guān)公司對(duì)擔(dān)保對(duì)象進(jìn)行信用風(fēng)險(xiǎn)判斷的難度，無(wú)法準(zhǔn)確分析是否可以提供擔(dān)保。如果其中部分對(duì)象本身持續(xù)經(jīng)營(yíng)能力和財(cái)務(wù)狀況不良，導(dǎo)致農(nóng)民貸款之后無(wú)法按期償還，這樣就給提供擔(dān)保的擔(dān)保公司帶來(lái)較大的代償風(fēng)險(xiǎn)。

二、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)擔(dān)保貸款融資現(xiàn)存的法律困境

（一）融資擔(dān)保的方式究竟是抵押還是質(zhì)押不明確

融資擔(dān)保的方式究竟是抵押還是質(zhì)押，抑或是兩者均可，在實(shí)際情況中尚未明確。抵押和質(zhì)押是我國(guó)擔(dān)保法和物權(quán)法先后規(guī)定的兩類物保方式，前者不轉(zhuǎn)移占有，后者轉(zhuǎn)移占有。對(duì)權(quán)利質(zhì)押而言，沒(méi)有權(quán)利憑證可供交付的，也可以通過(guò)登記制度予以設(shè)立。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之上既可以設(shè)立抵押，也可以設(shè)立質(zhì)押，把兩種物保方式混淆使用，在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中難以把控、操作。

（二）如何設(shè)立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)擔(dān)保問(wèn)題難以解決

承包農(nóng)戶僅有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，如何設(shè)立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)擔(dān)保也是個(gè)問(wèn)題。在權(quán)能上，承包農(nóng)戶享有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)雖然包括經(jīng)營(yíng)權(quán)能，但該權(quán)能并非一項(xiàng)獨(dú)立的權(quán)利，承包農(nóng)戶也沒(méi)有獨(dú)立于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證之外的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證。

（三）承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保與四荒地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押存在協(xié)調(diào)問(wèn)題

四荒地經(jīng)營(yíng)權(quán)和承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)該是兩類性質(zhì)相同的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，法律條文規(guī)定上卻存在差異。從本次修法的要旨來(lái)看是對(duì)農(nóng)村地權(quán)賦能，若以其他方式取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押適用第四十七條的規(guī)定，實(shí)則為對(duì)其抵押權(quán)能的限制，悖于修法要旨，承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保與四荒地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押存在協(xié)調(diào)問(wèn)題，影響農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)擔(dān)保貸款融資的發(fā)展。

（四）擔(dān)保物權(quán)的實(shí)現(xiàn)，至今懸而未決

《農(nóng)村土地承包法》未明確土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式，僅采取授權(quán)性規(guī)定“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保辦法由國(guó)務(wù)院有關(guān)部門規(guī)定”，交由實(shí)踐探索，以尋求合適的處置方式。后顧之憂未解決，就連原先“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)實(shí)踐地區(qū)也一直低位徘徊、止步不前，更遑論非試點(diǎn)地區(qū)嘗試新法，新法的頒布實(shí)施面臨困境未引發(fā)預(yù)期效果。

三、農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)擔(dān)保貸款融資的提升策略

（一）加強(qiáng)地方融資擔(dān)保行業(yè)監(jiān)管

采取專業(yè)化監(jiān)督管理。地區(qū)融資擔(dān)保行業(yè)與金融行業(yè)具有一衣帶水的關(guān)系，相互影響由密不可分，地區(qū)融資擔(dān)保行業(yè)所面臨的諸多風(fēng)險(xiǎn)很多程度上是對(duì)金融行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)，實(shí)現(xiàn)金融風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移。我國(guó)地區(qū)融資擔(dān)保行業(yè)發(fā)展較晚，尤其對(duì)于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)來(lái)講，監(jiān)管執(zhí)行方面還存在較大提升空間。而金融行業(yè)監(jiān)管具有較強(qiáng)優(yōu)勢(shì)，銀監(jiān)部門不僅具備較為系統(tǒng)的監(jiān)管手段和監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，還擁有許多監(jiān)管方面優(yōu)秀人才。另外，銀監(jiān)會(huì)對(duì)地區(qū)融資擔(dān)保業(yè)務(wù)也具有監(jiān)管責(zé)任和義務(wù)。因此，可以通過(guò)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的優(yōu)化和整合，采取專業(yè)化監(jiān)督管理提高地區(qū)融資擔(dān)保行業(yè)監(jiān)管水平，促進(jìn)行業(yè)健康發(fā)展。

與此同時(shí)，加強(qiáng)違規(guī)查處力度。要促進(jìn)地區(qū)融資擔(dān)保行業(yè)發(fā)展，需要在加強(qiáng)監(jiān)管部門機(jī)構(gòu)設(shè)置，進(jìn)行優(yōu)化整合的同時(shí)，加大對(duì)地區(qū)融資擔(dān)保行業(yè)失范行為的查處力度，進(jìn)一步完善地區(qū)融資擔(dān)保行業(yè)相關(guān)法律法規(guī)。對(duì)違規(guī)違法現(xiàn)象嚴(yán)厲徹查，雷霆問(wèn)責(zé)；對(duì)具有發(fā)展?jié)撡|(zhì)的地區(qū)融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)加大政策扶持力度，實(shí)行叢林法則，促進(jìn)地區(qū)融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)不愿加強(qiáng)內(nèi)控，從而確保地區(qū)融資擔(dān)保業(yè)務(wù)規(guī)范、有序，推動(dòng)地區(qū)融資擔(dān)保行業(yè)健康發(fā)展。

（二）加強(qiáng)地區(qū)間合作交流，實(shí)行信息化管理

地方政府對(duì)融資擔(dān)保行業(yè)要加大政策方面扶持，針對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)不平衡造成的人才短缺問(wèn)題，地方政府需要發(fā)揮自身職能，積極開(kāi)展地區(qū)間經(jīng)驗(yàn)交流與合作，提高經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)融資擔(dān)保行業(yè)從業(yè)人員專業(yè)能力和綜合素質(zhì)；積極引進(jìn)先進(jìn)的經(jīng)營(yíng)管理模式，提高地區(qū)融資擔(dān)保行業(yè)整體管理水平；在管理水平整體得到提升基礎(chǔ)上，加強(qiáng)信息化管理系統(tǒng)建設(shè)，對(duì)各類融資擔(dān)保相關(guān)信息進(jìn)行共享，提高地區(qū)融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)信息采集和處理能力，解決地區(qū)融資擔(dān)保行業(yè)信息不對(duì)稱問(wèn)題，在提高擔(dān)保機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)管理工作效率的同時(shí)，提升融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)抵御風(fēng)險(xiǎn)能力。

（三）推進(jìn)土地要素市場(chǎng)化配置

建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。加快修改完善土地管理法實(shí)施條例，完善相關(guān)配套制度，制定出臺(tái)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市指導(dǎo)意見(jiàn)。全面推開(kāi)農(nóng)村土地征收制度改革，擴(kuò)大國(guó)有土地有償使用范圍。建立公平合理的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市增值收益分配制度。建立公共利益征地的相關(guān)制度規(guī)定。在符合國(guó)土空間規(guī)劃和用途管制要求前提下，調(diào)整完善產(chǎn)業(yè)用地政策，創(chuàng)新使用方式，推動(dòng)不同產(chǎn)業(yè)用地類型合理轉(zhuǎn)換，探索增加混合產(chǎn)業(yè)用地供給。

鼓勵(lì)盤活存量建設(shè)用地，充分運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制盤活存量土地和低效用地，研究完善促進(jìn)盤活存量建設(shè)用地的稅費(fèi)制度。深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)，深入推進(jìn)建設(shè)用地整理，完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，為鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供土地要素保障。完善土地利用計(jì)劃管理，實(shí)施年度建設(shè)用地總量調(diào)控制度，增強(qiáng)土地管理靈活性，推動(dòng)土地計(jì)劃指標(biāo)更加合理化。在國(guó)土空間規(guī)劃編制、農(nóng)村房地一體不動(dòng)產(chǎn)登記基本完成的前提下，建立健全城鄉(xiāng)建設(shè)用地供應(yīng)三年滾動(dòng)計(jì)劃。探索建立全國(guó)性的建設(shè)用地、補(bǔ)充耕地指標(biāo)跨區(qū)域交易機(jī)制，進(jìn)而推動(dòng)農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)擔(dān)保貸款融資的發(fā)展。

結(jié)束語(yǔ)：地區(qū)融資擔(dān)保行業(yè)的發(fā)展能夠切實(shí)解決農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)擔(dān)保貸款融資難題，能夠在促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展同時(shí)，分擔(dān)金融行業(yè)面臨的信貸風(fēng)險(xiǎn)。地方政府需要加強(qiáng)地區(qū)融資擔(dān)保行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀探究，給予地區(qū)融資擔(dān)保行業(yè)有針對(duì)性的政策扶持，促進(jìn)農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)擔(dān)保融資機(jī)構(gòu)完善管理，提高風(fēng)險(xiǎn)防御能力。